CC BY
653
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Н.В. Ковалева*
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
В статье раскрываются понятие, цель и признаки административной процедуры. Предпринята попытка показать ее роль в административном процессе и государственном управлении в целом с учетом видового многообразия данной категории. В то же время указывается на малоэффективность административных процедур при «нестабильности» структуры правоотношений.
8 Административная процедура, управленческая деятельность, административный процесс, управляющее воздействие, структура правоотношений, правовое регулирование, государственное управление.
В юридической литературе достаточно подробно изложены положения, раскрывающие природу, назначение и особенности такой правовой категории, как административная процедура. Так, административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектом права для реализации прав и обязанностей1.
Управленческий и административный процессы нередко отождествляют, при этом выделяют собственно управленческие процедуры, где последние представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их
2
компетенций, законодательных и иных правовых актов2.
* Заведующая кафедрой административного права Костромского государственного технологического университета (КГТУ), доктор юридических наук (e-mail: kovalev-r@yandex.ru).
1 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.
2
См.: Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.
В целом под административными процедурами понимают: «1) порядок принятия нормативных актов государственного управления; 2) процедуры организации работы органов государственного управления; 3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления; 4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.); 5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов); 6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.»3.
Таким образом, рассматриваемой дефиницией охватывается значительный спектр отношений и фактически описывается деятельность органов власти, в том числе организационная, нормо-творческая, контрольно-надзорная и др.4
В связи с тем, что целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, ее назначение — «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»5.
При изучении правовой процедуры6 делается акцент на ее главной составляющей — реализации основной, т.е. материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основно-
3
Лапина М.А. Система административного процесса // Вопросы экономики и права. 2012. № 1. С. 36.
4 См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010. С. 19.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011. С. 140.
6 Административные процедуры можно рассматривать как один из видов юридических, или, как их еще иногда называют, правовых, процедур с характерными схожими признаками.
го правоотношения, без чего сложно понять природу юридической процедуры и механизм ее функционирования7. В то же время необходимо учитывать, что «процессуальная процедура или процесс имеетдве цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация»8.
Относительно административных процедур было высказано мнение о том, что в отношении неопределенных правовых понятий они «неприменимы, так как первые, говоря языком российской теории права, являются «нетипичными нормами» (т.е. лишенными конкретных правил поведения), а вторые воплощают собой логическую вершину формально-юридической конкретной регламентации»9.
В контексте заявленной тематики уместным представляется обозначить признаки юридической процедуры. В частности, в правовой литературе называются следующие: закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры; содержание (обязательная последовательность строго установленных действий); наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур10. Называются и характерные черты изучаемой категории (изложение и закрепление в законах и подзаконных нормативных актах; нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности; обеспечение охраны нормативного режима от нарушений посредством правовых санкций, представляющих собой вид и меру юридической ответственности; ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, гарантирующее правомерность и результативность юридической деятельности)11.
Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная опреде-
7
См.: Яковенко О.В. Правовая процедура: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук.
Саратов, 1999. С. 19.
8
Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
С. 19.
9 Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2. С. 123.
См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 29.
11 Подробнее см.: Яковенко О.В. Указ. соч. С. 20.
ленность). Высказывалось мнение, что правовая процедура — это заранее и официально установленная модель (программа) поведения субъектов. Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека. При этом указывается на необходимость их за-
12
крепления на самом высоком законодательном уровне12.
Однако следует иметь в виду, что «нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий»13. Вместе с тем «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на
14
практике и в науке»14.
В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Так, в зависимости от характера прав и обязанностей участников они классифицируются на: правопредо-ставительные; связанные с исполнением обязанностей; разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные15. Нередко выделяют юрисдикционные процедуры; процедуры организации деятельности исполнительной власти (обращения, аттестация, процедуры принятия правовых актов управления); процедуры совершения юридически значимых действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор)16.
12
См.: Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры //Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6. С. 29.
13
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.
14 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122—123.
15 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.
16 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.
Предлагается также разграничить позитивные и юрисдикцион-ные административные процедуры. Позитивные, в свою очередь, делят на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти — подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят. Внешние процедуры предлагается подразделять на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу)17.
Небезынтересным представляется предлагаемый примерный перечень позитивных административных процедур, включающий: организационные процедуры (делопроизводство); нормотворче-ские процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание); процедуры, связанные с совершением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с юридически значимыми действиями (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); контрольно-надзорные процедуры; процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений; процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; коллизионные процедуры (административно-защитные), связанные с рассмотрением жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления18.
В зависимости от первостепенности задачи, стоящей перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, выделяют охранно-ограничи-тельные и наделительные процедуры. Первые направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений для частных лиц, а также контроле над их соблюдением. Задача же наделительных процедур состоит в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юриди-
17
См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 96.
18 См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 28—29.
чески значимых действий. В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, т.е. классифицируются в за-
19
висимости от категории рассматриваемого дела19.
В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности можно выделить процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих производств и внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства20.
В связи с тем, что «управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан»21, его совершенствование и эффективность приобретают особое значение в настоящее время. Справедливо указывается на совершенствование государственного управления и его эволюционирование, где «при коренном изменении принципов построения государства эволюционное развитие уступает место кардинальной перестройке всего государственного аппарата, сопровождаемой установлением новых и отменой части или всех институтов прежней системы государственных учреждений. Позитивный результат реформирования достигается при своевременном установлении адекватных новым
условиям институтов государства, а также при адаптации к назван-
22
ным условиям действовавших учреждений»22.
19 См.: Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16—17.
20
См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова,
B.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 427—428.
21
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 17.
22
Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.
C. 149—150.
Исходя из того, что «правовые процедуры составляют существо механизма реализации закона»23, можно говорить об определенной зависимости эффективности государственного управления от качества (содержания, содержательной наполненности) административных процедур. Весьма условной может быть аналогия «административной процедуры» с неким «порядком взаимодействия», тем самым механизмом, который способствует более эффективному государственному управлению24. Это закономерно, так как «юридически закрепленная процедура позволяет поэтапно регламентировать акты поведения субъектов отношений, устанавливая оптимальный с точки зрения соблюдения интересов сторон путь
25
достижения социальной цели»25.
Обращает на себя внимание и то, что на современном этапе развития общества наблюдаются устойчивые тенденции, влияющие на базовые элементы структуры правоотношений. В частности, усматривается видоизменение субъектного состава правоотношений. На этот процесс оказывают влияние многочисленные объективные факторы (переход к кибер-физическим системам, объединение аппаратной, логистической и технологической систем), а также формирование объединенных систем управления на основе слияния систем управления технологическими процессами и систем организационного управления26. Нельзя не отметить и тенденцию к необоснованному и малокон-тролируемому расширению содержания правоотношения. Приходится констатировать, что в большинстве случаев искусственно расширяется содержание правоотношения с использованием существенного и не всегда оправданного объема нормативных регуляторов.
Таким образом, административная процедура наряду с государственной функцией и государственной услугой — важнейший элемент, неразрывно связанный с осуществлением гражданами своих законных прав и обязанностей. В известной мере она отра-
23
Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.
24 См., например: Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 138—148.
25
Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.
26 См.: Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 13, 35.
жает уровень демократизации современного общества и состояние
27
законности2'.
Совершенствование управления в целом зависит, в том числе, и от конкретных управленческих действий, вариативность которых составляет непосредственно управленческую деятельность. В то же время необходимо отметить, что административные процедуры представляют собой малоэффективный инструмент регулирующего воздействия (управленческой конструкции) при нестабильности структуры правоотношений.
Учитывая возрастающий объем общественных отношений и необходимость их регламентации, можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе управленческая деятельность будет осуществляться преимущественно в рамках административных процедур (совокупность которых формирует и корректирует административный процесс). Поэтому рассматриваемая правовая категория требует серьезного научного изучения в контексте эффективности управляющего воздействия в целях совершенствования государственного управления.
БИБЛИОГРАФИЯ
Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.
Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011.
Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2.
Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015.
Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.
27
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 19.
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010.
Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
Лапина М.А. Система административного процесса //Вопросы экономики и права. 2012. № 1.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004.
Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры // Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6.
Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.
Яковенко О.В. Правовая процедура: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.
