CC BY
50
Евстафиади Янис Константинович
Краснодарский университет МВД России (e-mail: yanis-evstafiadi@yandex.ru)
Понятие административно-правовой процедуры службы в органах внутренних дел
В статье рассмотрены научно-теоретические подходы к определению административно-правовой процедуры. Представлен оптимальный набор стадий в процессе прохождения службы в органах внутренних дел, определено место административных процедур в их составе.
Ключевые слова: административная процедура, этапы, прохождение, государственная служба, кадры, статус, регламент.
Ya.K. Evstafiadi, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: yanis-evstafiadi@yandex.ru
The notion of the administrative legal procedure of service in law-enforcement bodies
The article deals with the scientific and theoretical approaches to the definition of the administrative and legal procedure. Presents the optimal set of stages in the process of passing service in law-enforcement bodies, determines the place of administrative procedures in their composition.
Key words: administrative procedure, stages, passage, public service, personnel, status, regulations.
В действующем российском законодательстве о государственной службе отсутствует единое понятие прохождения государственной службы. Статья 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» имеет название «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение» [1]. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит ст. 17, определяющую право поступления на службу в органы внутренних дел, ст. 21, регламентирующую заключение контракта о прохождении службы в органах внутренних дел, ст. 25, определяющую замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу, однако указанные статьи не входят в содержание главы, устанавливающей порядок прохождения службы в органах внутренних дел [2]. Все это является результатом того, что административно-правовая доктрина не имеет единого подхода к определению понятия «прохождение государственной службы».
Опубликованные и известные научно-теоретические подходы к искомому определению часто отличаются своей оригинальностью [3, с. 241] и содержательностью [4, с. 132], но в рамках данной статьи необходимо в первую очередь представить оптимальный набор стадий в процессе прохождения службы в органах внутренних дел и опреде-
лить место административных процедур в их составе.
Прохождение службы в органах внутренних дел включает различные этапы, которые в целом ряде случаев влекут за собой изменение служебно-правового статуса сотрудника. Системный поиск в научных источниках, посвященных процессу прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, позволил нам, опираясь на авторитетное мнение Н.А. Суслова [5, с. 21], взять за классификационную основу пять этапов: поступление на службу; присвоение специального звания; перемещение, профессиональная подготовка, переподготовка; аттестация; прекращение службы.
Значительно сложнее обстоит решение вопроса о понимании административно-правовой процедуры. Как отмечают А.И. Стахов и И.А. Не-стеренко, «впервые в истории отечественной административистики формально выделены унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», на основании чего Правительством Российской Федерации была установлена нормативная дефиниция административной процедуры» [6; 7, с. 37-38]. Однако данная категория (административная процедура) напрямую связана с исполнением государственной функ-
124
ции органа исполнительной власти и сведена к логической последовательности административных действий при исполнении таких функции, предполагающих конечный результат, или определяется как логическая последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг, имеющих конечный результат [8; 9]. Соответственно, Правительство Российской Федерации не признает в качестве административных процедур действия, направленные на внутреннюю организации органов исполнительной власти, которые разрабатываются и закрепляются в регламентах федеральных органов исполнительной власти.
А.И. Стахов и И.А. Нестеренко разделяя необходимость мер по регламентации административных процедур, оспаривают подход Правительства Российской Федерации к пониманию административной процедуры, т.к. «он не в полной мере соответствует Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций. Исполнение любой государственной (административно-правовой) функции органом исполнительной власти, по сути, всегда носит комплексный характер, так как связано не только с поведением физических и юридических лиц, но также зависит от уровня внутренней организации органа исполнительной власти» [7].
Наличие данной коллизии обусловлено тем, что учреждение института административных регламентов носит подзаконный, фрагментарный характер и является значимым результатом проводимой в стране административной реформы. В то время как в Российской Федерации отсутствует федеральный закон, посвященный административным процедурам, а специалисты не выработали общего подхода к пониманию административных процедур, О.С. Рогачева отмечает: «Мы в полной мере можем говорить о формировании некой совокупности нормативных правовых актов, именуемой регламентным правом» [9, с. 48].
Значимость административных регламентов органов исполнительной власти Л.С. Козлова и Т.Д. Садовская подчеркивают тем, что «они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений - гражданами и невластными организациями» [10, с. 87]. То есть административные регламенты являются по юридической природе актами ор-
ганов исполнительной власти, а их содержанию свойственна управленческая процедура. Таким образом, административным регламентом представлен административно-правовой акт, в котором, по мнению Н.В. Сухаревой, «детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры, и доминирующим аспектом в формировании таких процессуальных норм является "ведомственный подход''» [11, с. 87].
В настоящее время в системе органов внутренних дел России уже принято и действует по компетенции Министерства внутренних дел России свыше пятнадцати административных регламентов, однако осмысленного места в системе ведомственных актов данный институт до сих пор не нашел. Такая обстановка вызывает много вопросов, первый из которых связан с отсутствием единства подходов к пониманию административной процедуры. Следующий, по мнению С.Н. Агафонова, «состоит в отсутствии в административных регламентах органов исполнительной власти исчерпывающего перечня административных процедур и требований к порядку и срокам их осуществления» [12, с. 66].
Анализ специальной литературы показывает, что административная процедура рассматривается специалистами в нескольких вариациях:
1. Как специально обусловленный порядок. Например, Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина считают, что «процедура - нормативно определенный порядок совершаемых одно за другим действий субъектом права в целях реализации его правового статуса» [13, с. 4]; И.Н. Барциц полагает, что «административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов» [14, с. 5]; С. Д. Хазанов утверждает, что «под административной процедурой следует понимать нормативно определенный последовательный порядок исполнения административно-властных полномочий, нацеленный на разрешение юридического дела либо реализацию управленческих функций» [15, с. 58].
2. Как специальный вид деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. В частности, Н.Г. Салищева понимает под административными процедурами «нормативно определенные действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, которые нацелены на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан
125
и организаций» [16, с. 505]; А.А. Никольская определяет административную процедуру как «нормативно урегулированную, ориентированную на достижение конкретного результата документируемую деятельность различных субъектов, которая состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения, в ходе которой реализуется компетенция указанных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются различные акты управления, по содержанию не связанные ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве, ни с применением мер административного принуждения» [17, с. 63]; О.С. Беркутова утверждает, что «административные процедуры - это регламентированная административно-процессуальными нормами практическая деятельность органов исполнительной власти, которая направлена на исполнение своих полномочий во взаимодействии с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связана с рассмотрением споров или применением мер государственного принуждения» [18, с. 9].
3. Как систему административно-процессуальных норм предлагают понимать административную процедуру Ю.Н. Старилов [19, с. 676], А.И. Стахов и И.А. Нестеренко [7, с. 39], которые, оценивая имеющиеся доктринальные и нормативные подходы к пониманию административной процедуры, отстаивают мнение о том, что «не стоит буквально понимать под административной процедурой порядок или последовательность осуществления деятельности административных органов или органов исполнительной власти, иных органов публичной власти» [7, с. 40].
Опираясь на смысл представленных выше мнений, считаем возможным согласиться с А. В. Филатовой, которая доказывает, что «административные процедуры есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления» [20, с. 13]. Более того, под административно-правовыми процедурами возможно рассматривать
1. Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2006. № 29. Ст. 3123; 2011. № 1. Ст. 31
упорядоченную административным правом деятельность компетентных субъектов не только внешнего властного воздействия, но и реализуемую внутри «публичной организации» [21], что предполагает ожидаемые юридические результаты в ходе реализации их компетенции.
Учитывая характерность для административной процедуры как составной части административного процесса таких признаков, как направленность на достижение определенного правового результата, включение последовательных сменяющихся актов, регламентация преимущественно в нормах административно-процессуального характера, считаем достаточным признать административно-правовую процедуру в качестве комплексной процессуальной совокупности административных правовых норм, устанавливающих последовательность предопределенных действий уполномоченных органов и должностных лиц.
При избранном подходе необходимо отметить, что в административно-правовой процедуре определяется не всякая последовательность, а лишь та, которая обусловлена применением типовых правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных административных правовых функций, определенных в законах и актах Президента и Правительства Российской Федерации.
Обобщая изложенное, считаем, что в процессе прохождения службы в органах внутренних дел любая административно-правовая процедура представляет собой процессуальную совокупность административно-правовых норм, регламентирующих последовательность действий компетентных структурных подразделений и их должностных лиц по реализации типовых правовых мер для исполнения возложенных на данные подразделения законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации или приказом МВД России унифицированных административно-правовых функций, направленных на принятие резолютивных и промежуточных решений по вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение права граждан России на службу в органах внутренних дел.
1. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2003. № 22. Art. 2063; 2006. № 29. Art. 3123; 2011. № 1. Art. 31
126
2. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 нояб. 2011 г. № 342-Ф3 (в ред. от 3 апр. 2017 г.) // Собр. законодательства РФ. 2011 № 49, ч. 1. Ст. 7020.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002.
4. Гайдов В.Б. Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право / под ред. А. П. Коренева. М., 2002.
5. Суслов Н.А. Система таможенных органов РФ: административно-правовой статус и проблемы его совершенствования: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999.
6. Собр. законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945
7. Стахов А.И., Нестеренко И.А. Административная процедура в Российской Федерации: понятие, сущность, структура, сфера применения // Административное право и процесс. 2012. № 4.
8. Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций: утв. постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собр. законодательства РФ. 2011. № 47. Ст. 4933.
9. Рогачева О. С. От административных регламентов к административным процедурам: постановка задачи и пути ее практической реализации // Административное право и процесс. 2013. № 6.
10. Козлова Л. С., Садовская Т.Д. Административные регламенты как правовое средство предупреждения коррупции // Вестн. Тю-мен. гос. ун-та. 2010. № 2.
11. Сухарева Н.В. Сравнительно-правовой анализ административно-процессуального законодательства в России и Германии // Журн. зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 2(33).
12. Агафонов С.Н. Административные процедуры в деятельности органов внутренних дел: понятие, классификация и сущность // Административное и муниципальное право. 2008. № 1.
2. On the service in the bodies of internal affairs of the Russian Federation and the introduction of amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: fed. law d.d. Nov. 30, 2011 № 342-FL (as amended on Apr. 3, 2017) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 49, pt. 1. Art. 7020.
3. Bakhrakh D.N. Administrative law of Russia. Moscow, 2002.
4. Gaidov V.B. // Administrative law of Russia. Pt. 1. State administration and administrative law/ ed. by A.P. Korenev. Moscow, 2002.
5. Suslov N.A. The system of the customs bodies of the Russian Federation: the administrative and legal status and the problems of its improvement: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 1999.
6. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2004. № 11. Art. 945.
7. Stakhov A.I., Nesterenko I.A. Administrative procedure in the Russian Federation: concept, essence, structure, scope of application // Administrative law and process. 2012. № 4.
8. Rules for the development and approval of administrative regulations for the performance of public functions: approved by decree of the Government of the Russian Federation d.d. May 16, 2011 № 373 «On the development and approval of administrative regulations for the performance of public functions and administrative regulations for the provision of public services» // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 47. Art. 4933.
9. Rogacheva O.S. From administrative regulations to administrative procedures: statement of the problem and ways of its practical realization // Administrative law and process. 2013. № 6.
10. Kozlova L.S., Sadovskaya T.D. Administrative regulations as a legal means of preventing corruption // Bull. of the Tyumen State University. 2010. № 2.
11. Sukhareva N.V. Comparative and legal analysis of administrative and procedural legislation in Russia and Germany // Journal of foreign law and comparative law. 2012. № 2(33).
12. Agafonov S.N. Administrative procedures in the activity of internal affairs bodies: concept, classification and essence // Administrative and municipal law. 2008. № 1.
13. Tikhomirov Yu.A., Talapina E.V. Administrative procedures and law // Journal of Russian law. 2002. № 4.
127
13. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журн. рос. права. 2002. № 4.
14. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3.
15. Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Рос. юрид. журн. 2003. № 1.
16. Селищева Н.Г. Административный процесс // Административное право России: курс лекций /под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008.
17. Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административно-правового регулирования. Воронеж, 2007.
18. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
19. Старилов Ю.Н., Россинский Б.В. Административное право: учеб. М., 2009.
20. Филатова А. В. Организационно-правовое основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
21. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика. URL: http:// justicemaker.ru/viewarticle.php?id=25&art=2899 (дата обращения: 12.03.2017).
14. Bartsits I.N. Priority directions of improving of administrative procedures // State and law. 2008. № 3.
15. Khazanov S.D. Administrative procedures: the definition and systematization // Russian legal journal. 2003. № 1.
16. Selischeva N.G. Administrative process // Administrative Law of Russia: course of lectures / ed. by N.Yu. Hamaneva. Moscow, 2008.
17. Nikolskaya A.A. Administrative procedures in the system of public administration: problems of administrative and legal regulation. Voronezh, 2007.
18. Berkutova O.S. Administrative and procedural production in the sphere of executive power: auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2005.
19. StarilovYu.N., RossinskyB.V. Administrative law: textbook. Moscow, 2009.
20. Filatova A.V. Organizational and legal basis for regulating the activities of administrative procedures for supervisory and supervisory activities in the field of economics: auth. abstr. ... Dr of Law. Saratov, 2010.
21. Nozdrachev A.F. Systemic regulation of administrative activities: domestic doctrine and practice. URL: http://justicemaker.ru/viewarticle. php?id=25&art=2899 (date ofaccess: 12.03.2017).
128
