CC BY
58
Мархгейм М.В., к.ю.н., доц. СКАГС
ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ - ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОЗАЩИТНОГО МЕХАНИЗМА РОССИИ
Реализация российским государством своей конституционной обязанности защищать права и свободы человека и гражданина зависит от эффективности системы нормативных, институциональных, процессуальных средств и механизмов, посредством которых можно не только пресечь нарушения, но и восстановить попранные права и свободы лиц, находящихся под юрисдикцией России. Особая роль в решении этой двуединой задачи принадлежит правосудию.
Характеристика, данная судопроизводству Комитетом Министров Совета Европы более 20 лет назад (14 мая 1981 г.), по-прежнему актуальна. Оно нередко носит настолько сложный, длительный и дорогостоящий характер, что частные лица, особенно находящиеся в экономически неблагоприятном положении, испытывают трудности в осуществлении своих прав. Учитывая это, Комитетом Министров СЕ была разработана и принята Рекомендация №R (81) 7 государствам-членам относительно путей облегчения доступа к правосудию1. По представлению Комитета Министров СЕ, облегчить доступ к правосудию можно, опираясь на ряд принципов, направленных на информирование граждан о средствах защиты своих прав в суде, на упрощение, ускорение и удешевление судебного разбирательства. Следует признать, что генеральные направления на пути обеспечения доступа к правосудию определены верно.
Ориентированность на принцип доступности правосудия отражена в Концепции судебной реформы в России, принятой еще в 1991 г. К сожалению, нельзя констатировать, что за прошедшие годы в его реализации достигнут впечатляющий успех. Г осударству еще предстоит создать такие условия, когда доступ к правосудию не будет зависеть от правовых познаний или материального положения. Вместе с тем в качестве важного результата надлежит рассматривать то, что судебная власть и судопроизводство обрели системный характер.
Право на доступ к правосудию справедливо расценивается атрибутом демократического правового государства. Поскольку ст.1 Конституции РФ определяет нашу страну именно так, предстоит предпринять все необходимые меры для обеспечения данного права. Отметим также, что гарантия судебной защиты (ч.1 ст.46 Конституции РФ), придающая смысл обращению лица в суд, непосредственно связана с проблемой доступа к правосудию. Очевидно, что не имея такого доступа, лицо не может реализовать свое конституционное право на судебную защиту.
Глубина данной проблемы отражена в оценке Ю. Стецовского, согласно которой право каждого на доступ к правосудию - один из краеугольных камней, гарантирующих господство права2. По меткому замечанию Д. Козака, ответ на вопрос о доступности суда - это, по существу, ответ на вопрос «а есть ли суд»3.
'Рекомендация (81) 7 Комитета Министров государствам-членам относительно путей об-
легчения доступа к правосудию. Принята Комитетом Министров Совета Европы 14 мая 1981 г. // www.hri.ru/catalog
2 Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М.: Дело, 1999. С.115.
3Козак Д. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2001. №9.
Явно, что если суд недоступен, то правозащитного смысла в его существовании нет.
Обращение к словарным источникам позволило выяснить, что характеристика «доступный» применима к тем субъектам и объектам, к которым можно удобно подойти; в которые можно проникнуть; которые открыты для посещения или пользования; внимательные ко всем, к ним обращающимся; получаемые за умеренную плату1. Следовательно, если кто-то (что-то) отвечает хотя бы одному из приведенных требований, то можно говорить о его доступности. Применительно к суду и правосудию этого отнюдь не достаточно. Качество доступности ими приобретается только при совокупности всех вышеназванных свойств. Эта особенность усложняет задачу реального, а не формального достижения доступа к правосудию.
Анализ текста Конституции РФ дает основание говорить о доступе к правосудию в двух смыслах - народовластном и правозащитном. В первом случае речь идет о доступе к осуществлению правосудия в контексте конституционного права участвовать в управлении делами государства. Во втором - о доступе к правосудию для защиты лицом своих нарушенных прав и свобод, равно как и законных интересов.
В каждом из названных подходов доступ к правосудию адресуется различным субъектам. Так, исходя из конституционных норм ч.5 ст.32, ч.2 ст.47, ч.4 ст.123, субъектами доступа к осуществлению правосудия являются граждане Российской Федерации в качестве присяжных заседателей. Этим обеспечивается демократизм правосудия, реальное и непосредственное участие населения в его отправлении.
Реализация данной конституционной нормы ограничивалась ее организационной необеспеченностью. Как известно, суд присяжных был первоначально основан в девяти субъектах Федерации, и сроки для его введения в остальных не были определены. Позднее Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. №177-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»2 установил своего рода график введения суда присяжных в других субъектах так, чтобы покрыть ими всю территорию России. Так, с 1 января 2003 г. был определен такой срок для 60 субъектов РФ. С 1 января 2004 г. институт присяжных заседателей основан еще в 5 субъектах (в Карачаево-Черкесской Республике, в городе федерального значения Санкт-Петербурге, в Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах), а с 1 января 2007 г. - в Чеченской Республике.
Если в институциональном плане определенная ясность и цельность достигнута, то до сих пор нет федерального закона, регулирующего порядок формирования списков кандидатов в присяжные заседатели. Принятие данного акта, предусмотренное п.5 ст.17 Федерального закона от 18 декабря 2001 г., будет способствовать доступу российских граждан к отправлению правосудия. Нельзя не отметить связи этого с правозащитным аспектом доступа к правосудию. Все,
1См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. Т.1. - М.: Вече, 2001. С.319; Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка: Практический справочник. - 10 изд. -М.: Рус. яз., 1999. С.96.
2СЗ РФ. 2001. №52 (ч.1). Ст.4924.
находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, должны в соответствующих случаях иметь возможность реализовать право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Защищая данное право, Конституционный Суд РФ, своим Постановлением от 2 февраля 1999 г. №3-П признал, что нет более оснований для отказа обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, в удовлетворении ходатайства о рассмотрении его дела судом с участием присяжных заседателей. Обвиняемому в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, в любом случае должно быть реально обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседате-лей1. Впредь до введения в действие соответствующего федерального закона, обеспечивающего такое право каждому обвиняемому на всей территории России, наказание в виде смертной казни назначаться не может независимо от того, в каким составом суда рассматривается его дело.
Законодательно предусмотрен также институт арбитражных2 и народных3 заседателей. Последний из них упразднен в отношении гражданского (с 1 февраля 2003 г.) и уголовного (с 1 января 2004 г.) судопроизводства. Такое решение законодателя не нашло однозначной поддержки, поскольку традиционно считалось, что в лице народных заседателей общественность имела доступ к отправлению правосудия и тем самым обеспечивала его прозрачность, гласность, открытость и подконтрольность4. Как представляется, полный отказ от участия народных заседателей в уголовном процессе таит опасность бюрократизации судебной деятельности, резкого ослабления общественного контроля над отправлением правосудия, участие в котором предусмотрено ч.5 ст.32 Конституции РФ5.
В правозащитном смысле (в отличие от народовластного) доступ к правосудию адресуется всем лицам, находящимся под юрисдикцией России, для защиты ими собственных нарушенных прав и свобод посредством конституционного гарантирования каждому судебной защиты. Согласно ч.3 ст.55 и с.3 ст.56 Конституции РФ, право на доступ к правосудию не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения. Вместе с тем достаточно распространено его косвенное ограничение: физические препятствия (отдаленность судов), непосильные затраты, языковые проблемы, недостаточные знания, отсутствие доверия к судам и др. Это не является чисто российской проблемой. На это указывает прошедший в Будапеште (Венгрия) 5-7 декабря 2002 г. Европейский Форум по доступу к правосудию.
1Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. №3.
2Федеральный закон от 30 мая 2001 г. №70-ФЗ «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. №23. Ст.2288.
3Федеральный закон от 2 января 2000 г. №37-Ф3 «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №2. Ст.158.
4Деменева А.В. Народные заседатели «засиделись» в своих креслах... // Гражданин и право. 2003. №6.
5См.: Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в России: опыт системного конституционного осмысления. - Ростов н/Д: Ростиздат, 2003. С.171.
Результаты обсуждения нашли свое отражение в изданном в 2004 г. сборнике статей «Доступ к правосудию: проблемы бесплатной юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы»1. Несмотря на то, что заявленный ракурс исследования сведен к вопросам бесплатной юридической помощи, участники Форума, чьи статьи включены в сборник, рассматривали проблему гораздо шире.
Вопросы свободного и равного доступа каждого к суду были в центре внимания государств и международных организаций и ранее. Это выражено в известных актах, фиксирующих данный принцип. Отметим, что во Всеобщей декларация прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. непосредственно на принцип доступа к правосудию не указано, но установлены такие сущностные характеристики судебных органов и их деятельности, без которых доступному правосудию не состояться. В числе таких характеристик компетентность судов (п.«Ь» ч.3 ст.2, ч.2 ст.6, п.«Ь» ч.3 ст.8, Пакта 1966 г.; п.«а» ч.1 ст.5 Конвенции 1950 г.,), их независимость и беспристрастность (ч.1 ст.14 Пакта 1966 г.; ст.10 Декларации 1948 г.; ч.1 ст.6 Конвенции 1950 г.), создание судов на основании закона (ч.1 ст.14 Пакта 1966 г.). Определено, что судебное разбирательство должно осуществляться в течение разумного срока (ч.3 ст.9 Пакта 1966 г., ч.3 ст.5 Конвенции 1950 г.), быть справедливым (ч.1 ст.14 Пакта 1966 г.; ст.10 Декларации 1948 г.; ст.6 Конвенции 1950 г.), публичным (ч.1 ст.14 Пакта 1966 г.; ч.1 ст.6 Конвенции 1950 г.), гласным (ч.1 ст.11 Декларации 1948 г.) при соблюдении требования, что все лица равны перед судами (ч.1 ст.14 Пакта 1966 г.). Обобщая приведенные качества судебных органов и их деятельности, можно заключить, что доступ населения к правосудию опосредован институциональными и процессуальными гарантиями, система которых обеспечивает квалифицированное, справедливое и в разумные сроки, гласное судебное разбирательство на равных основаниях всем лицам - вероятным участникам процесса.
Государства, ориентируя свои системы правосудия на соблюдение названных требований в целях обеспечения каждому доступа к правосудию, закрепляют их в своих конституциях и законодательстве. Так, согласно Конституции РФ, органы судебной власти самостоятельны (ст.10), все лица равны перед судом (ч.1 ст.19), а разбирательство во всех судах открытое (ч.1 ст.123). Конкретизация данных позиций осуществлена, например, в федеральных конституционных законах от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»2 (ч.1-2 ст.1, ст.4, ч.1 ст.5, ст.7, ст.9), от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»3 (ст.1, ст.5, ст.29-31), от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»4 (ст.6) и др. Вместе с тем существуют серьезные препятствия реализации данных принципиальных положений, что неизбежно ограничивает доступ к правосудию и его эффективность. Под эффективностью имеется в виду способность правосудия
1http://www.pili.org/russian/publications/SourceBookRussian/index.html
2СЗ РФ. 1997. №1. Ст.1.
3СЗ РФ. 1994. №13. Ст.1447.
4СЗ РФ. 1995. №18. Ст.1589.
разрешить в разумные, по возможности, наименее длительные сроки поступившие дела при соблюдении баланса прав личности, а также обеспечение безус-
и 1
ловного исполнения принятых судами решений1.
Данные проблемы активно обсуждаются научным сообществом и практическими работниками России. Среди причин, мешающих реальному торжеству конституционного принципа доступа к правосудию в России, называются недостаточное количество судов и судей, порождающее невероятную их перегрузку количеством дел; неразвитость специализации судов; громоздкая процедура рассмотрения дел2. Следствием этого является нарушение такого признанно важного аспекта принципа справедливого суда, как осуществление его в разумные сроки или без необоснованного промедления. Важно отметить, что основанием для признания срока производства чрезмерным служат лишь такие задержки, ответственность за которые может быть возложена на судебные и иные государственные органы. С нарушением процессуальных сроков рассматривается каждое шестое гражданское дело, 9,9% дел в уголовном судопроизводстве (в 2000 г.), по более чем 40 тыс. дел нарушение сроков превышало 6 мес.3
Приводится статистика, что в России в суды ежегодно поступает 8 млн дел или в среднем по 500 на судью, что в 2-3 раза превышает нормативно установленную величину4. О явной неадекватности увеличения штатной численности судей возраставшему объему работы свидетельствует тот факт, что при незначительном с начала судебной реформы (примерно 10%) увеличении штатной численности судей количество рассмотренных судами уголовных дел возросло в 2,5 раза, а гражданских - более чем в 35. В научных статьях приводятся мнения, что темпы увеличения числа дел будут и впредь опережать темпы увеличения численности судей и специалистов, а сама по себе судебная система не может расширяться до бесконечности. Это обусловливает поиск иных способов обеспечения доступности правосудия. Следует, например, развивать и более широко использовать альтернативные способы разрешения споров6. В их числе, например, третейские суды7, трудовой арбитраж1, посредничество и примирительные
1См.: Зеленин С. Совершенствовать надо не статус судей, а эффективность правосудия // Российская юстиция. 2002. №1.
2См., например: Яковлев В. На очереди - обеспечение доступности и повышение качества правосудия // Российская юстиция. 2001. №11; Козак Д. Указ. соч.; Грудцына Л.Ю. Судебная защита прав и свобод личности: теоретический аспект // Законодательство и экономика. 2003. №8; Ярков В. Все познается в сравнении // эж-ЮРИСТ. 2003. №4; Лебедев В. Условия для успешного завершения реформы созданы // Российская юстиция. 2001. №11; Максимов В.В. Мировая юстиция: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2001. №9; Замятин В. Судейская волокита дорого обходится гражданам // Российская юстиция. 2002. №3.
3См.: Лебедев В. Условия для успешного завершения реформы созданы // Российская юстиция. 2001. №11.
4См.: Интервью с В.С. Чернявским, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом РФ, Генеральным директором Судебного департамента // Российская юстиция.2000. №3.
5См.: Лебедев В. Условия для успешного завершения реформы созданы.
6См.: Носырева Е.И. Перспективы развития альтернативного разрешения споров в Российской Федерации // Законодательство. 2000. №10.
7Федеральный закон от 24 июля 2002 г. №102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. №30. Ст.3019; Комаров А.С. Основополагающие принципы третейского суда // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. №4.
процедуры2. Подобные квазисудебные методы содействуют облегчению нагрузки на государственные суды, а также предоставляют для субъектов права более широкие возможности, нередко выходящие за пределы собственно правовых. Эти формы, ранее более присущие гражданскому (например, ч.2 ст.10, ч.1 ст.11 ГК РФ, ч.3 ст.3, гл.46-47 ГПК РФ) и трудовому (например, ст.398, 401-404 ТК РФ) праву, сегодня используются также в уголовном праве (например, ст.76 УК РФ, ч.2 ст.20, ст.25 УПК РФ).
Для преодоления негативного влияния перегруженности судов предприняты также иные меры, выражающиеся, например, в возрождении института мировой юстиции3. Актуальность такого решения обусловлена тем, что территория России и схема проживания населения в ее пределах делали федеральные суды малодоступными для жителей ряда отдаленных территорий. Посредством института мировых судей не только увеличился судейский корпус (назначено более 5 тыс. мировых судей4 из 6437, предусмотренных на 17 марта 2004 г. Федеральным законом от 29 декабря №218-ФЗ), но и суд фактически приблизился к конкретному человеку, чему способствовала география судебных участков мировых судей5. Подводя итоги введения института мировых судей в субъектах Российской Федерации, Совет судей РФ отметил, что учреждение мировой юстиции позволило разгрузить действующие суды, способствовало созданию более благоприятных условий для доступности правосудия и своевременности его осуще-ствления6.
В контексте рассмотрения российских проблем доступа к правосудию уместно обратить внимание на специализацию судов, о чем упоминается в ч.3 ст.4, ч.2 ст.19, ст.26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». В данном направлении не только ведутся научные дискуссии о создании ювенальных7, трудовых8, земельных9 судов, но и предпринимаются определенные шаги. Например, Федеральный закон от 24 июля 1998 г.
1См.: Забрамная Е. Перспективы трудового арбитража // эж-ЮРИСТ. 2003. №42.
2Шихат И. Альтернативные методы разрешения споров // Российская юстиция. 1999. №3.
3Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №51. Ст.6270.
4См.: Интернет-конференция Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева «Реформирование процессуального законодательства в Российской Федерации» // www.garant.ru
5 Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. №218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (с изм. от 12 февраля 2001 г., 9 июля 2002 г., 27 мая 2003 г., 17 марта 2004 г.) // СЗ РФ. 2000. №1. Ст.1; 2001. №7. Ст.611; 2002. №28. Ст.2784; 2003. №22. Ст.2065; 2004. №12. Ст.1034.
6 Постановление Совета судей РФ от 16 ноября 2001 г. №63 «О результатах введения института мировых судей в субъектах Российской Федерации» // www.garant.ru
7 См., например: Ермаков В. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // Российская юстиция. 2000. №10; Ведерникова О. Ювенальная юстиция: исторический опыт и перспективы // Российская юстиция. 2000. №7; Хисматуллин Р. Семейные суды по делам несовершеннолетних // Российская юстиция. 2000. №3.
8 См., например: Колобова С. Как защитить трудовые права? // Российская юстиция. 2000. №10; Оробец В.М. Специализированные трудовые суды: зарубежный опыт и российское законодательство // Журнал российского права. 2003. №9.
9См., например: Дикусар В. Земельные суды - в России? // Российская юстиция. 2000. №11.
«Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»1 специально оговаривает установление порядка судебной защиты и судебную защиту прав и законных интересов ребенка, что нацеливает на формирование особого порядка подобной защиты как составной части ювенальной юстиции.
Несмотря на то, что среди отечественных ученых и специалистов в области разработки законодательства о несовершеннолетних все еще не сложилось единого мнения о том, что собой представляет ювенальная юстиция и насколько она необходима для России2, представляется неоспоримой необходимость глубокой проработки всей совокупности проблем, связанных с формированием надежной и доступной системы судебной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
В соответствии с Указом Президента РФ от 14 сентября 1995 г., утвердившим Основные направления государственной социальной политики по улучше-
и / ТТ и и и и \ э
нию положения детей («Национальный план действий в интересах детей»)3, в числе мер по укреплению правовой защиты детства предусмотрено создание системы специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних. Однако до сегодняшнего дня в России суды по делам несовершеннолетних не выделены в самостоятельную подсистему.
Пленум Верховного Суда РФ 14 февраля 2000 г. принял Постановление «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних», где особо подчеркнута необходимость специализации правосудия в отношении несовершеннолетних. Специализацию правосудия, по мнению председателя Ростовского областного суда В. Ткачева, можно осуществить посредством специализации судей по делам несовершеннолетних. Для этого предлагается организовать их обучение и повышение квалификации не только по вопросам ювенального права, но и педагогики, психологии, психиатрии, социологии; к участию в рассмотрении дел в судах привлекать специалистов органов и учреждений государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних4. Такие меры создадут благоприятные условия для доступности и эффективности правосудия.
Для достижения качества доступности правосудия важен вопрос создания системы административного судопроизводства. Концептуальные разногласия здесь обобщенно сводятся к тому, каким образом ее создавать: посредством спе-
1 Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 20 июля 2000 г.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3802; 2000. №30. Ст.3121.
2 См., например, Меркушов А. Практика рассмотрения уголовных дел в отношении несовершеннолетних // Российская юстиция. 2000. №6; Ведерникова О. Ювенальная юстиция: исторический опыт и перспективы // Российская юстиция. 2000. №7; Ермаков В. Юстиция обязана защищать права и законные интересы несовершеннолетних // Российская юстиция. 2000. №10; Миронов О. Путь демократии, законности, уважения и защиты человека - правильный путь. Материалы V Всероссийского съезда судей // Российская юстиция. 2001. №3.
3 См.: Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. №942 «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в интересах детей)» // СЗ РФ. 1995. №38. Ст.3669.
4 См.: Ткачев В. Ростовской области создается региональная модель ювенальной юстиции // Российская юстиция. 2002. №2.
1 _ и 9
циализированных административных судов1, путем специализации судей2 или остановиться на реформе, сохранив смешанную организационную систему. После принятия в 2001 г. Кодекса об административных правонарушениях, а в 2002 г. - Гражданского и Арбитражного процессуальных кодексов можно констатировать, что законодатель фактически избрал такую переходную модель административной юстиции, которая в ближайшее время не предполагает организационного оформления самостоятельной системы административных судов вне рамок судов общей юрисдикции.
Исходя из целей и задач административного судопроизводства предпочтение следует отдать профессиональному органу, самостоятельному в той степени, в которой это предполагает система разделения властей. Независимые и беспристрастные административные суды - необходимое средство для упрочения законности в деятельности государственных органов, текущего управления (преимущественно аппарата исполнительной власти), должностные лица которых в своих действиях и решениях нередко обнаруживают наклонности к произволу, беззаконию, волоките. Такое организационное решение будет содействовать достижению доступности правосудия, что особенно актуально в сфере правоотношений, стороны которых разведены по признаку причастности к публичной власти.
Правосудие в абстрактном, философском понимании зависит от многих факторов, ряд из которых лежит за пределами законодательства и залов суда. В конкретном смысле доступ к правосудию часто ассоциируется с помощью юриста, который поможет сориентироваться в сложной системе юридических норм и судебных процедур. Согласно ч.1 ст.48 Конституции РФ, право на квалифицированную юридическую помощь гарантируется каждому. Юридическая помощь в Российской Федерации оказывается российскими адвокатами, адвокатами иностранных государств; работниками юридических служб юридических лиц; участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги; индивидуальными предпринимателями; нотариусами; патентными поверенными либо другими лицами, которые законом специально уполномочены на ведение своей профессиональной деятельности. Уровень квалифицированности такой помощи зависит от профессионализма кадрового состава названных структур3, а также от мотивированности - материальной и нематериальной -такой деятель-
1 См., например, Салищева Н.Г. Административное судопроизводство требует кодификации. // «эж-ЮРИСТ». 2003. №12; Лупарев Е. Административные суды: эволюция или революция? // Российская юстиция. - 2003. - №5; Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. №1. С.8; Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. №1; Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. №9; Тихомиров Ю. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. №8.
2 См., например, Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. №2; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? // Российская юстиция. - 1996. №5. С.36; Шакарян М.С. Защита прав человека и гражданина в порядке гражданского судопроизводства // Общая теория прав человека. - М.: НОРМА, 1996. С.228.
3 См.: Подольный А., Волков В. Как гарантировать квалифицированную юридическую помощь? // Российская юстиция. 2000. №9.
ности. В совокупности названные факторы формируют доверие к тем субъектам, которые могут оказывать юридическую помощь.
Опрос общественного мнения, проведенный ВЦИОМ в 2001 г., обнаружил зависимость между доверием к суду и финансовыми возможностями гражданина, обращающегося в суд: 80% состоятельных россиян и менее 20% граждан с низким уровнем доходов уверены, что суды защитят их права1. Поддерживаем образное сравнение, приведенное Д. Козаком, что «дешевое правосудие» сродни дешевой обуви - выглядит красиво, но разваливается при первом испытании2. В этой связи актуализируется проблема развития системы юридической помощи вообще и бесплатной юридической помощи для малообеспеченных граждан за счет государственного финансирования3. Это должно выражаться в расширении возможностей получения юридической помощи за счет государства, оказываемой его служащими, применение института муниципальных защитников, которыми могут быть как адвокаты4, так и сотрудники органов местного самоуправления, оплачиваемые из средств местного бюджета.
Вполне очевидна зависимость доступности юридической помощи от численности адвокатского корпуса. Для современной России свойственна традиционная тенденция нехватки адвокатов: у нас один адвокат приходится примерно на 2,5 тыс. населения (для сравнения: в Болгарии - 1,35; в Венгрии - 1,4; в Чехии - 1,65; в Румынии - 1,65; в Польше - 1,7 тыс. населения). Имеют место также существенные региональные отличия, поскольку концентрация адвокатов достаточно высока в крупных городах и прежде всего в Москве, где один адвокат приходится на 1,6 тыс. населения5. Небольшая численность адвокатов обусловливает высокую стоимость их услуг, что препятствует доступности юридической помощи.
В контексте рассмотрения проблем оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами представляется важным обратить внимание на их профессионализм. В России отмечена тенденция снижения доли тех, кто уже с вузовской скамьи готовит себя к адвокатскому поприщу. Пополнение российской адвокатуры традиционно происходит за счет лиц, уволившихся со службы в прокуратуре, милиции, за счет бывших судей. Учитывая, что стажировка адвокатов имеет зачастую кратковременный и формальный характер, можно говорить об отсутствии системы их подготовки6.
Представляется верным такое направление развития системы квалифицированной юридической помощи, как «юридические клиники». Таким образом решаются две важные задачи: повышается практическая подготовка и квалифи-
1 Соломон П. (младший) Главный вопрос для российской судебной власти - как добиться доверия общества? // Российская юстиция. 2003. №6.
2КозакД. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2001. №9.
3См.: Соболева А. Бесплатная юридическая помощь: российская практика и стандарты Совета Европы // Российская юстиция. 2003. №5; Поляков С. За «бесплатно» адвокат выполнит лишь роль огородного пугала // Российская юстиция. 2002. №5.
4См.: КануковаМ. Нужна муниципальная адвокатура // Российская юстиция. 2000. №4.
5См.: Михайловская И., Кипнис Н. Адвокатура в России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. №1 (46). С.109.
6См.: Пастухов В. Правовое регулирование адвокатской деятельности // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. №1 (46). С.101.
цированность студентов-юристов, а также оказывается юридическая помощь малоимущим гражданам. Приказом Минобразования РФ от 30 сентября 1999 г.1, на основе ряда ведущих юридических вузов и факультетов России на правах их структурных подразделений с учетом подобного опыта Санкт-Петербургского государственного университета было принято решение о создании правовых консультаций («правовых клиник») для населения. По сути - это общественные приемные, где студенты под руководством преподавателя проводят прием реальных клиентов и оказывают им юридическую помощь.
Опыт работы таких клиник в Петрозаводске, Ставрополе, Твери и других городах уже дал положительные результаты. Студенты учатся реально делать то, что составляет содержание их будущей профессии, обретают навыки защиты прав и свобод, осознают роль юриста в развитии общества, усваивают основные нормы профессиональной этики2.
Не способствует обеспечению доступности правосудия, а также росту престижа адвокатуры, укреплению ее традиций и стандартов то, что адвокаты имеют равенство в процессе преимущественно на бумаге. По оценкам научных и практических работников, ни судьи, ни прокуроры в России не воспринимают адвоката как самостоятельную и тем более равную сторону. Такое позиционирование обусловлено, как представляется, тем обстоятельством, что суд и прокуратура законодательно определены как государственные институты, а адвокатура -как институт гражданского общества. С целью увеличения точек конструктивного соприкосновения названных институтов для повышения доступа к правосудию приведем тезис, согласно которому судебная система является не частью государства, а частью гражданского общества. В числе доводов то, что «государство всего лишь мирится с существованием судов, ассигнует на них деньги. Государство вынуждено также вводить в состав суда представителей народа. И логика состоит в том, что-либо представители народа, либо незаинтересованные профессионалы будут решать дела не в соответствии с волей государства, а в соответствии с принципами права. То есть подходы суда и государства к работе различны. Г осударство исходит из принципа полезности, целесообразности, политической выгоды, а суды - из соображений права»3.
Если юридическая помощь, оказываемая адвокатами, квалифицированной быть должна, то бесплатной - она быть может. Федеральным законом от 31 мая 2003 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», его ч.1 ст.26, определен круг лиц, которым может оказываться бесплатная юридическая помощь. Во-первых, исходя из нормы закона, такая помощь оказывается только российским гражданам; во-вторых, они должны относиться к одной из категорий: либо это члены семьи с определенным среднедушевым доходом, либо это одиноко проживающие лица; в-третьих, их доходы должны быть ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным
1См.: Приказ Минобразования РФ от 30 сентября 1999 г. №433 «О правовых консультациях («правовых клиниках») для населения на базе вузов, осуществляющих подготовку юридических кадров» // Бюллетень Министерства образования РФ. 1999. №11.
2См.: Туманова Л. Сделать образование практическим (об опыте «юридических клиник») // Российская юстиция. 1999. №5.
3«Тревожные будни судебной реформы» (интервью с С. Пашиным, судьей Мосгорсуда в отставке) // эж-ЮРИСТ. 2004. №1.
законодательством (данный критерий позволяет относить названных лиц к ма-лообеспеченным1). Юридическая помощь им оказывается бесплатно, если они выступают истцами - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; являются пострадавшими от политических репрессий - по вопросам, связанным с реабилитацией; когда ими составляются заявления о назначении пенсий и пособий.
Отдельной категорией названы ветераны Великой Отечественной войны, которым предоставляется бесплатная юридическая помощь по вопросам, не свя-
и т-ч и
занным с предпринимательской деятельностью. В этой связи есть определенные замечания. Так, Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах»2 не установил ценза российского гражданства для ветеранов Великой Отечественной войны, учитывая, как представляется, что в связи с распадом СССР бывшие советские граждане - ветераны Великой Отечественной войны - проживают также за пределами Российской Федерации и могут не иметь российского гражданства. Следовательно, обнаружилась несогласованность между названными федеральными законами, выражающаяся в том, что ветераны Великой Отечественной войны, не являющиеся гражданами Российской Федерации, оказавшись на территории нашей страны в ситуации, когда им требуется юридическая помощь, не могут рассчитывать на ее бесплатное оказание. Эта ситуация требует своего законодательного упорядочивания.
В числе лиц, которым юридическая помощь оказывается бесплатно во всех случаях, ч.3 ст.26 Федерального закона от 31 мая 2003 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» названы несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Из данной формулировки не следует, что несовершеннолетний должен быть исключительно российским гражданином. Расширительное толкование данной нормы в контексте проблем доступа к правосудию и становления ювенальной юстиции в России более выигрышно и соответствует правозащитным обязательствам нашей страны перед всеми лицами, находящимися под ее юрисдикцией.
Решение проблемы оказания бесплатной юридической помощи осложняется тем, что в действующем российском законодательстве не определены процедуры реализации права на бесплатную юридическую помощь: законодатель ограничился нормой ч.2 ст.26 ФЗ №63, согласно которой перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Реализация данного права откладывается до тех пор, пока субъекты РФ не примут соответствующие акты.
1См.: Воинов И. Доступ малообеспеченных к правосудию // Российская юстиция. 2001. №12.
2Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп. от 18 ноября 1998 г., 2 января, 4 мая, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 27 ноября, 24 декабря 2002 г., 6 мая, 23 декабря 2003 г.) // www.garant.ru
Гарантией пользования правом на бесплатную юридическую помощь, а также его предоставления является узаконение требования, адресованного суду, следователю, прокурору разъяснять право на бесплатную юридическую помощь, которым при наличии определенных условий может воспользоваться обвиняемый, истец, потерпевший, ответчик. Нуждаются также в четком разграничении институты бесплатной юридической помощи и защиты по назначению.
В связи с доступом к правосудию малообеспеченных граждан представляет интерес Рекомендация №Я (93) 1 «Эффективный доступ к праву и правосудию для очень бедных лиц»1, принятая Комитетом Министров Совета Европы 8 января 1993 г. Под такими лицами понимаются все, испытывающие лишения, маргинализованные или исключенные из общества как в экономической, так и социальной и культурной сферах, которые в силу недостаточности ресурсов, долговременной безработицы, низкого уровня образования, неграмотности часто испытывают препятствия в доступе к правосудию.
Данная рекомендация направлена на поощрение развития и финансирования услуг юридического консультирования, организованных в частности добровольными организациями, оказывающими помощь значительно бедным лицам или другими организациями (местные власти, ассоциации юристов, юристы, социальные работники, т.д.).
Проблемы эффективного доступа к праву и правосудию для значительно бедных лиц, отмечено в Рекомендациях №Я (93) 1 не являются только вопросом социальной справедливости или внутренней политики, но также имманентны сфере прав человека и основополагающих свобод, возникающих из признания естественного достоинства людей.
Универсальным и весьма важным представляется тезис Комитета Министров Совета Европы, что усилия по улучшению доступа к праву и правосудию будут эффективными только в качестве всеобъемлющей, согласованной и перспективной политики, нацеленной на борьбу со значительной бедностью.
Достижению доступности правосудия посредством оказания квалифицированной юридической помощи могут способствовать правозащитные организации. Анализ материалов, приведенных на ШеЪ-сайте «Правозащитной сети»2, показал, что большинство российских правозащитных организаций общероссийского, межрегионального и регионального уровней в качестве направления своей деятельности заявляют оказание бесплатной юридической помощи посредством приема граждан, их консультирования, участия в судах, ведения дел в судах, подготовки документов для суда, организации свидетельских и юридических сопровождений в судах, общественной адвокатуры и др. Полагаем, что профессиональные союзы через специально создаваемые в них юридические службы также должны найти свою нишу в обеспечении своим членам доступа к правосудию.
Продолжая анализировать проблемы доступа к правосудию, отметим, что есть факторы, препятствующие такому доступу и свойственные для конкретных видов судопроизводства. Например, отрицательным фоном выступает существование высоких государственных пошлин в судах по гражданским делам. Уста-
1www.pili.org/russian/liЪrary/access/effect
2www.hro.org.ru
новление таких пошлин сделало судебную систему самоокупаемой, но «крайне элитарной и оторванной от жизни, так как ее клиентскую базу составляет очень
с» u u 1 т~ч с»
«тонкий» социальный слой»1. В этой связи государству есть смысл как коррелировать размер пошлин с материальным положением сторон, так и выделять средства на оказание правовой помощи.
Рассмотренная выше ст.46 Конституции РФ конкретизирована ее ст.52 применительно к особому субъекту - потерпевшему от преступлений и злоупотреблений властью. В ней уточнено, что государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию. Поэтому названные конституционные нормы соотносятся как общее и особенное.
Принцип, согласно которому государство обеспечивает потерпевшим от преступлений и злоупотреблений властью доступ к правосудию, учитывая опыт внутригосударственного законодательства СССР и Российской Федерации, первоначально был обозначен в ст.33 Декларации прав и свобод человека и гражданина: «Права жертв преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает им доступ к правосудию и скорейшую компенсацию за причиненный ущерб»2.
Само по себе включение в Конституцию РФ статьи такой смысловой нагрузки трудно переоценить: государство, осознавая сложность властного механизма и обусловленность результатов своей деятельности качествами носителей власти, уже не является «зоной вне критики». Названная конституционная норма отражает, на наш взгляд, глубину и комплексность уяснения государством не только параметров его взаимоотношений с человеком и гражданином, серьезность намерений защищать личность от свойственных власти злоупотреблений (в частности, в связи с присущей ей потребностью расширять сферу своего влияния), но и следование принципам международно-правовых документов, что предусмотрено ч.4 ст.15 Конституции РФ. Согласно ст.13 Европейской Конвенции защиты прав человека и основных свобод 1950 г., ч.3 ст.2 Международного пакта о гражданских и политических правах, Россия приняла на себя обязательство обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Важным представляется установление требования, согласно которому право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, должно устанавливаться компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты». 29 ноября 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью3, назначение которой состояло в том, чтобы содействовать максимальной защите прав миллионов людей во всем мире,
1Пастухов В. Правовое регулирование адвокатской деятельности... С.102.
Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. №1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. №52. Ст.1865.
3Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (29 ноября 1985 г.) // Права человека и судопроизводство. Собрание международных документов. - Warsaw: OSCE, 1998. С.229-234.
которым наносится ущерб в результате преступлений и злоупотреблений властью. Приведенные в данном документе понятия «жертва преступления» и «жертва злоупотреблений властью» в российском законодательстве, вслед за Конституцией РФ, получили определение «потерпевший» (ст.42 УПК РФ, ч.1 ст.25.2 КоАП РФ).
Для расширения свободного доступа к правосудию в России следует привлечь потенциал информационных технологий. Единое информационное пространство России должно пополниться сведениями о суде, месте его расположения и времени работы, о его предметной и территориальной подсудности, о правилах обращения в суд и порядке судопроизводства. Нелишними будут информация о ходе конкретного судебного процесса и архивные материалы.
Компьютеризация судебной системы России требуется применительно к процессуальным и непроцессуальным аспектам деятельности суда. Это верно оценивается и признается научными и практическими работниками1. Внедрение компьютерных технологий в процесс судопроизводства предоставит возможность подачи исковых заявлений и иных документов в электронной форме, что положительно скажется на доступности правосудия.
Подытоживая сказанное, отметим, что доступность правосудия является сложной и многоаспектной проблемой, решение которой требует финансовых, правовых и организационных подходов и ресурсов. Достижение реального доступа к правосудию в России связано с системной конструктивной деятельностью государственных структур, институтов гражданского общества и граждан.
Акопов Л.В. д.ю.н., проф., Выголовский Д.С., соиск. СКАГС
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НОВЫХ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Изданный последними выборами главы Российского государства Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2 (далее Указ) существенно изменил конструкцию федеральной исполнительной власти.
Обращает на себя внимание, что содержащаяся в преамбуле Указа ссылка на статью 112 Конституции Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», не стала помехой для включения в пункт 26 Указа нормы (очевидно, в порядке «de lege ferenda» - законодательного предположения) о том, что положения данного Указа в отношении порядка назначения федеральным министром заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, кроме руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство
1 См., например: Гусев А., Колдин В. Актуальные проблемы информатизации судов // Российская юстиция. 2002. №3; Макаров И.В., Тихомиров В.В., Туленкова Л.В. Некоторые возможности электронных таблиц в области систематизации и ведении статистической деятельности // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2003, март-апрель.
2 См.: Российская газета. 2004. 12 марта. №50. С. 10;
