CC BY
131
Долгих А.С. ©
Магистрант, кафедра экономики и управления, Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Уральский институт
ДОСТОЙНСТВА И НЕДОСТАТКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 21 ИЮЛЯ 2005
ГОДА № 94-ФЗ
Аннотация
Статья посвящена рассмотрению положительных и отрицательных сторон Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Ключевые слова: закупки, достоинства, недостатки. Keywords: procurement, advantages, disadvantages.
С 2006 года определяющим законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
Главная цель принятия закона заключалась в создании в Российской Федерации единого экономического пространства с конкурентными процедурами, направленного на обеспечение выполнения государством своих функций через государственные и муниципальные закупки. Закон № 94-ФЗ нацелен на установление единого порядка государственных закупок на условиях развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Пристальное внимание к данному закону объясняется тем, что он направлен на регулирование значительного сегмента экономики России, на рост эффективности государственных институтов. Кроме того, данный закон характеризуется антикоррупционной направленностью и в значительной мере должен был повлиять на деловой климат России. Актуальность совершенствования регулирования государственных и муниципальных заказов определялась также значительной долей платежеспособного спроса на целом ряде рынков, сформированной госзаказами.
Впервые Федеральный закон № 94-ФЗ регулирует отношения по размещению заказов не только для федеральных государственных, но и для региональных и муниципальных нужд (ч.1, ст.1), что позволяет исключить возможность грубого нарушения конкурентных принципов размещения государственного заказа на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
В соответствии со статьей 1 Федеральный закон № 94-ФЗ должен обеспечивать достижение следующих целей:
- единство экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;
- эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;
- расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;
- развития добросовестной конкуренции;
- совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;
- обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;
© Долгих А.С., 2013 г.
- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов
Рассмотрим достоинства Федерального закона № 94-ФЗ
Единый порядок размещения заказов и четкое описание процедуры выбора поставщиков. Особенность закона состоит в том, что в нем регламентирована процедура выбора поставщиков для выполнения государственных или муниципальных заказов, что определяет его достоинства и недостатки. Прописанная в законе процедура выбора поставщика обеспечивает понимание всеми участниками процесса того, что, в какие сроки и каким образом необходимо делать. Детально описаны порядок подачи (статья 26) и рассмотрение заявок (статья 27) на участие в конкурсе, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе (статья 28). Установление единых подробных правил размещения государственного и муниципального заказов решало как политические, так и экономические задачи.
Закон содержит подробный перечень возможных требований к участнику торгов. Заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация обязаны заранее устанавливать критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, а также значения этих критериев, поэтому определение победителя торгов является обоснованным.
Таким образом, наличие четко прописанной процедуры выбора поставщика для государственных и муниципальных заказов повышает прозрачность и снижает риск, как злоупотреблений, так и сомнений в корректности принимаемых решений. Кроме того, данная мера позволила обеспечить поставщикам, подрядчикам равный доступ к госзаказу за счет исключения возможности со стороны заказчика выставления произвольных требований к участникам размещения заказа.
Еще одним достоинством закона № 94-ФЗ является финансовое обеспечение качественного исполнения контракта, что является гарантией для государственного заказчика, что работы по договорам подряда, поставка товаров и прочие услуги будут исполнены качественно, в установленный срок и в полной мере. Данная мера позволила значительно повысить качество исполнения контрактов за счет полного исключения некачественного обеспечения обязательств по контрактам - «страхования ответственности». В соответствии с положениями Закона № 94-ФЗ (пункт 15.2 часть 4 статья 22, пункт 9 часть 4 статья 34, пункт 11 часть 3 статья 41.6 Закона) заказчик, уполномоченный орган вправе, а в отдельных случаях обязаны (если цена контракта свыше 50 млн. руб. или по контракту предусмотрен аванс в размере более 30%) устанавливать требование обеспечения исполнения контракта. Способы обеспечения исполнения определены положениями Закона (часть 4 статья 29, часть 4 статья 38, часть 20 статья 41.12 Закона). Законодательная база федерального закона № 94 предполагает три основных способа гарантировать выполнение обязательств по контракту: прямой денежный залог, банковская гарантия и договор поручительства.
Расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, обеспечение предпринимателям равного доступа к госзаказу. «Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель» [1], что предусматривает равные возможности для участия в процедурах размещения заказов любых юридических лиц и физических лиц. При этом иностранные поставщики наделены равными правами с российскими поставщиками, что означает, продукция иностранного производства и иностранные поставщики смогут участвовать в торгах наравне с продукцией отечественного производства и российскими поставщиками. Ранее законодательство Российской Федерации содержало прямые запреты на приобретение продукции иностранного производства (Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ) и участие иностранных поставщиков (Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ).
Создание условий для развития конкурентной среды. Законом № 94-ФЗ для развития конкурентной среды введены ограничения на установление требований к закупаемой продукции, которые могли бы существенно ограничить конкуренцию. Так, статьей 22 установлен запрет на указание в конкурсной документации товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов и т.д. Одновременно определен
минимальный перечень информации и документов, которые должны предоставляться участникам размещения заказов (ст.21,22,28,33,34,37,43,47,49 и др. Закона № 94-ФЗ).
В целях повышения конкуренции в сфере размещения заказов введены аукционы в электронной форме, которые обеспечивают большие возможности для участия предпринимателей в размещении заказов, снижают уровень коррупции и возможности для сговора. Благодаря электронным аукционам, заказчик получает товар по заранее установленным критериям, заданного им качества по минимальной цене.
Проведение электронных аукционов позволило:
- устранить субъективную оценку заказчиком предложений участников размещения
заказа;
- снизить возможность оказания давления со стороны заказчика на участников размещения заказа за счет того, что заказчик заранее не знает, кто именно является участником размещения заказа, так как сведения об участниках раскрываются только после проведения процедуры электронного аукциона;
- минимизировать возможность сговора, как между участниками аукционов, так и между заказчиком и участниками за счет того, что участникам не известны конкуренты и заказчик заранее не знает, кто является участником аукциона.
Развитие конкурентной среды также обеспечивается и тем, что электронные аукционы позволяют сегодня обеспечить участие в электронных торгах поставщиков из самых отдаленных территорий.
Результативность электронных аукционов в основном достигнута тем, что все заказчики Российской Федерации, а также предприниматели, принимающие участие в торгах, сконцентрированы всего на пяти электронных площадках, что обеспечивает высокую ликвидность торгов, а также минимизирует возможности для манипулирования электронными аукционами со стороны электронных площадок. Кроме того, на каждой из пяти электронных площадок функционирует независимый регистратор (сервер) в режиме он-лайн. Данные независимого регистратора используются при рассмотрении жалоб. Контроль ФАС России позволяет устранить «срежиссированные» электронные аукционы с заранее прогнозируемыми победителями.
Статьей 19 Закона № 94-ФЗ введен реестр недобросовестных поставщиков, сведения которого публикуются на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет и доступны для свободного ознакомления. Заказчик может отклонить предложение участника, который включен в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 11 Закона № 94-ФЗ).
Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов. Закон 94-ФЗ позволил добиться информационной прозрачности в сфере государственных и муниципальных заказов: с 1 января 2011 года единственным легитимным источником о размещении заказов в Российской Федерации, в том числе региональных и муниципальных, является федеральный портал о размещении государственных и муниципальных заказов - zakupki.gov.ru. Эти требования законодательства позволили сформировать единое информационное пространство в области размещения заказов и осуществлять общественный контроль за госзакупками.
Для предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов, помимо вышеуказанных мер, Закон ограничивает произвольное изменение условий заключенных контрактов, в частности увеличение цены контракта, что существовало ранее и порождало коррупцию, а также практически исключало возможность победы в торгах неаффилированных с заказчиком участников. Так, согласно статье 9 цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения (за исключением случаев заключения контракта на основании пункта 2.1 части 2 статьи 55)
Рассмотрим недостатки Федерального Закона № 94-ФЗ.
Неполнота системы регулирования стадий закупочного процесса. Правовое регулирование закона коснулось не всех стадий закупочного процесса. Закон регламентирует лишь один этап закупочного процесса - проведение торгов и заключение контракта. Отсутствует правовое регулирование планирования закупок, в частности определение потребности и начальной цены, формирование требований к продукции. Это приводит к
невозможности заранее подготовиться к торгам, подать заявки большинству поставщиков, что приводит к сокращению количества участников. Также отсутствует правовое регулирование стадии заключение контракта и его исполнение. В результате закупка начинается значительно раньше и заканчивается значительно позже, чем это описано в законе[2].
Законом 94-ФЗ введен отказ от применения квалификационного отбора поставщика или подрядчика и ограниченно применение квалификационных критериев оценки предложений поставщиков. Основным критерием выбора поставщика или подрядчика установлена минимальная заявленная цена контракта: «Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации» [3]. Это позволяет побеждать поставщикам с низкой квалификацией, установившим минимальную цену. Для закупок стандартизированных товаров данная практика приемлема, так как обеспечение качества выполнения госконтракта сводится к грамотному составлению конкурсной документации и спецификаций предмета закупки. Однако, в некоторых случаях квалификация подрядчика является практически единственной гарантией качества и своевременного исполнения контракта. Таким случаем может являться поставка сложной техники, требующей монтажа, технического обслуживания, обучения персонала заказчика.
Таким образом, ограничение квалификационных критериев оценки предложений ведет к риску неисполнения или к некачественному исполнению контракта. При этом законном не предусмотрены механизмы защиты от неквалифицированного поставщика, заказчик не может затребовать подтверждения достоверности заявленных предложений. Время, отведенное законом, на проверку сведений заявленных поставщиком, является крайне ограниченным.
Предусмотренные механизмы финансового обеспечения не могут компенсировать все прямые и косвенные финансовые, временные и социальные потери, связанные с неисполнением или некачественным исполнением контракта[4]. Реестр недобросовестных поставщиков является эффективной мерой воздействия только на крупные компании, для фирм-однодневок внесение в него никаких проблем создать не может
Ограничение критериев оценки предложений поставщиков, установленные в законе 94-ФЗ, облегчило доступ неквалифицированным и недобросовестным поставщикам к государственными заказам. Это способствуют применению инструментов недобросовестной конкурентной борьбы, прежде всего демпинга.
Это в свою очередь вынуждает добросовестных поставщиков сокращать расходы на послепродажное обслуживание (сопровождение) поставленной продукции. При этом неизбежно сокращается и объем предоставляемых заказчику услуг.
Несмотря на то, что недобросовестные поставщики вносятся в «Реестр недобросовестных поставщиков», у них существует возможность создать новое юридическое лицо и снова участвовать в закупках.
Экономия бюджетных средств, достигаемая непосредственно в момент закупки без учета потенциальных потерь от некачественных поставок и сопутствующих, отодвинуло на второй план качество и эффективность госзакупок.
На низкое качество закупаемой государством продукции также оказывает влияние и то, что заказчики не всегда профессионально устанавливают требования к продукции или услугам, условиям оплаты, к финансовому обеспечению, порядку приемки и штрафным санкциям. Это объясняется тем, что заказчики не всегда имеют возможности профессионально разбираться в характеристиках различных товаров, работ и услуг, а также в вопросах организации планирования, проверки обоснованности начальной цены контракта, формирования корректного технического задания и т.д.
В то же время закон №94-ФЗ запрещает заказчику напрямую обращаться за консультациями к потенциальным поставщикам на стадии подготовки конкурсной документации и не предусматривает процедур проведения таких консультаций. В данном случае заказчику разрешается только «...разместить на официальном сайте сообщение о своей
заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока представления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг» [5].
По мимо этого законом запрещается вносить поправки в техническое задание или контракт после проведения торгов, что снижает эффективность размещения заказа на реализацию уникальных проектов (проведение научно-исследовательских работ, разработка и внедрение сложных 1Т-систем).
Так, согласно закону, при размещении заказа на разработку и внедрение 1Т-системы заказчик уже на стадии составления конкурсной документации должен не только детально описать процессы, которые он хочет автоматизировать, но и обладать четким представлением о том, какими аппаратными и программными средствами эту задачу можно выполнить, а также каким образом новая система будет интегрирована с уже внедренными у него 1Т-решениями. И если с первой частью этой задачи госзказчик еще в состоянии справиться своими силами, то качественно выполнить вторую без проведения консультаций с потенциальными разработчиками системы практически невозможно.
Отсутствие методик определения стартовой цены контракта не исключает установления государственным заказчиком изначально завышенной цены контракта. По мнению специалистов, в данном случае заказчик может быть мотивирован либо необходимостью полностью освоить выделенные бюджетные средства, либо желанием показать мнимую экономию средств в результате размещения заказа[6]. Возможна и ситуация, когда государственный или муниципальный заказчик устанавливает неоправданно низкую максимальную цену контракта и финансирует по остаточному принципу закупки, «навязанные» ему действующим законодательством.
Вышеизложенные недостатки обостряются тем, что нормы закона 94-ФЗ и однолетнее бюджетные планы не позволяют выстраивать долгосрочные отношения между государственным заказчиком и подрядчиком, вынуждая заказчика ежегодно проводить конкурсы. В качестве примера можно привести отсутствие возможности продлевать контракты на послепродажное обслуживание, сопровождение и модернизацию закупленной продукции.
Обобщая изложенное составлена таблица 3, отражающая достоинства и недостатки рассматриваемого закона.
Таблица 3
Достоинства и недостатки Федерального закона №94-ФЗ «О размещении заказов для
государственных и муниципальных нужд»
Достоинства Недостатки
— Единый порядок размещения заказов и четкое описание процедуры выбора поставщиков; — Финансовое обеспечение качественного исполнения контракта, что является гарантией для государственного заказчика в качественном и своевременном исполнении заказа; — Расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, обеспечение предпринимателям равного доступа к госзаказу; — Введение ограничений на установление требований к закупаемой продукции, которые могли бы существенно ограничить конкуренцию; — Введение аукционов в электронной форме, которые обеспечивают большие возможности для участия предпринимателей в размещении заказов, снижают уровень коррупции и возможности для сговора; — Участие в электронных торгах поставщиков из самых отдаленных территорий; — Введение реестра недобросовестных — Отказ от применения квалификационного отбора поставщика или подрядчика и ограниченно применение квалификационных критериев оценки предложений поставщиков, что привело: неисполнению или к некачественному исполнению контракта; нечестной конкуренции, демпингу; — Универсальный критерий выбора поставщика — минимальная заявленная цена, что отодвинуло качество на второй план — Низкое качество товаров, ряд работ, услуг, закупаемых для государственных и муниципальных нужд; — Неполнота системы регулирования стадий закупочного процесса; — Отсутствие возможности выстраивать долгосрочные отношения между государственным заказчиком и подрядчиком; — Отсутствие централизации функции закупок; — Возможность поставщиков, исполнителей и подрядчиков, внесенных в реестр недобросовестных поставщиков, создать новое
поставщиков;
— Единое информационное пространство в области размещения заказов и осуществление общественного контроля за госзакупками;
— Ограничение в произвольном изменении условий заключенных контрактов_
юридическое лицо и снова участвовать в процедурах закупок
Таким образом, негативное отношение к Закону № 94-ФЗ обусловлено рядом факторов, основными из которых являются: ограниченной возможностью применения в соответствии с Законом «квалификационного» критерия к участникам размещения заказов; наличие универсального критерия выбора поставщика «по минимально заявленной цене», низкое качество закупаемых для государственных и муниципальных нужд товаров, работ, услуг. Однако Закон № 94-ФЗ в целом существенно сократил возможности «нецелевого освоения» бюджетных и внебюджетных средств, так как значительно повысил «прозрачность» системы размещения публичных заказов.
Литература
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, статья 8
2. Законодательство в системе госзакупок. URL: http://zakupki-tendery.ru
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ, статья 38
4. Резолюция конференции «94-ФЗ: как улучшить закон» (ПРОЕКТ) URL: http://www.raexpert.ru/conference/2010/94fz/resolution/
5. О размещении заказов для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон №94-ФЗ, статья 20, часть 5
6. Закон 94-ФЗ: возможные направления совершенствования// URL: http://raexpert.ru
