CC BY
77
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Горячкин П.В., Айрапетян Н.Э. Анализ сметно-нормативной базы ценообразования в строительстве Минстроя России в новой редакции 2014 года: Экспертно-аналитический доклад. Москва, 2014 г.
2. Добышева Т.В., Пуценко К.Н. Сравнительный анализ систем ценообразования России, Великобритании и США // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. Изд-во ИрГТУ. 2013. № 1 (4). 209 с. С. 33-41.
Информация об авторе
Добышева Татьяна Васильевна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью», тел. (3952) 40-54-12, Иркутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Information about the author
Dobysheva T.V., Candidate of Economical Sciences, associate professor, Department of Real Estate Expertise and Management, tel.: (3952) 40-54-12; Irkutsk National Research Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
УДК 69.059.7
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКУПОК И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА КАЧЕСТВО ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ РАБОТ И УСЛУГ В ОБЛАСТИ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Е.Г. Журавлев, Н.Г. Дубинина
В статье рассмотрены вопросы, связанные с принятием закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Выполнен анализ преимуществ этого закона и возможных проблем, которые осложняют работу при применении закона.
Ключевые слова: рыночная экономика; государственные закупки; аукцион; контрактная система; государственный контракт.
LAW REGULATION OF PURCHASING ORGANISATION AND ITS IMPACT ON THE QUALITY OF THE PRESENTED WORKS AND SERVICES IN THE SPHERE OF
CAPITAL REPAIR
E.G. Zhuravlev, N.G. Dubinina
In the article we considered the problems connected with the law adoption № 44- ФЗ «About contract system in the sphere of purchasing goods, work, services for providing state and municipal needs». We performed analyses basically of this law and possible problems which make the work more difficult while performing the law.
Key words: trade economics; state purchasing; auction; contract system; state contract.
Государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран и являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок [4]. Государственный заказ -размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд [2]. Так как особое место в системе рыночной экономики занимает рынок государственных строительных заказов, включаемый в настоящее время в сферу действия законов конкуренции, необходимо постоянно совершенствовать механизмы проведения подрядных торгов. В региональных инвестиционно-строительных комплексах в проблемное поле входит решение вопросов организации подрядных торгов на основе принципов информационного обеспечения, гласности, равноправия партнеров, взаимовыгодности и конкуренции, экономической оптимизации цены строительной продукции. Совершенствование процесса организации подрядных торгов приобретает особую важность, так как при эффективно работающей системе подрядных торгов строительные организации могут получить реальные стимулы для развития.
До 1 января 2014 г. в РФ в сфере государственного заказа действовал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Главными целями данного закона были провозглашены борьба с коррупцией и расширение доступа к торгам для новых участников в лице малых и средних предприятий. Для достижения этой целей Законом был введен новый (приоритетный) вид торгов - аукцион, где единственным критерием при определении победителя является цена.
Все мы понимаем, что снижение стоимости работ или услуг в области строительства возможно, в основном, за счет применения при производстве работ некачественных материалов, привлечения дешевой рабочей силы (гастарбайтеров, студентов и иных лиц, имеющих недостаточную квалификацию), то есть чем ниже цена, тем ниже квалификация подрядчика и качество выполняемых им работ, что, в свою очередь, может привести к долгим судебным разбирательствам.
Таким образом необходимость глобальных поправок в законодательстве являлось вполне очевидной. 5 апреля 2013 года депутатами Государственной Думы принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ознаменовал новый этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон, который вступил в силу 1 января 2014 года, призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имели место в законодательстве. Новый закон распространяет свое действие не только на сам закупочный процесс, но и на прогнозирование и планирование закупок, а также на вопросы мониторинга, аудита и качественного исполнения контракта.
Как гласит пояснительная записка к проекту этого Закона, целями его принятия являются существенное повышение качества обеспечения государственных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки контрактных результатов.
Особое внимание при совершенствовании действующего законодательства о государственных закупках было уделено обеспечению качества закупаемых товаров, работ или услуг. Недостаточный уровень защищенности заказчиков от неисполнения или некачественного исполнения государственных контрактов назывался многими экспертами основным недостатком закона № 94-ФЗ, главной задачей которого с самого начала являлась поддержка конкуренции. Для достижения данной цели разработаны следующие положения:
1. В законе № 44-ФЗ большое внимание уделяется принципу профессионализации заказчика. Очень часто старт нарушениям при проведении закупочных процедур дают именно заказчики, которых затем поддерживают исполнители. Например, Заказчики подчас допускают произвольную интерпретацию требований ГОСТов к подрядчикам и работам, что в дальнейшем влечет отказ в допуске добросовестных поставщиков к конкурсной процедуре [5].
Принцип профессионализма означает предъявление к заказчику - его должностным лицам, контрактной службе, управляющим, членам комиссии - определенных требований в области профессиональных знаний и компетентности. В новом законе появилось требование о создании контрактной службы Заказчика (если объем размещаемого заказа превышает 100 млн руб. в год или контрактный управляющий, если объем закупок менее 100 млн руб. в год), в состав которой будут входить специалисты, занимающиеся исключительно вопросами закупок и их организационно-технического сопровождения [1]. Данная служба формируется из специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок.
Документация о размещении заказов также должна составляться профессионалом, в ней должны содержаться раздел и (или) пункты, в которых содержится информация о наименовании и объеме выполняемых работ, а также требования, установленные заказчиком к качеству, техническим характеристикам работ, требования к их безопасности, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия выполняемых работ потребностям заказчика.
Кроме этого, требования к профессионализму также распространяются и на конкурсные комиссии. Они должны преимущественно формироваться из специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок. Не менее 50% членов комиссии должны иметь диплом или свидетельство о повышении квалификации.
2. Одним из путей достижения качественного результата является контроль за тем, чтобы строительные работы выполнялись надлежащими субъектами, допущенными к данной деятельности установленным законом порядком. Согласно закону № 44-ФЗ (равно как и утратившему силу закону № 94-ФЗ) участники подтверждают соответствие данному требованию на электронном аукционе путем предоставления копии свидетельства во второй части заявки, проверяемой после аукциона [1]. Таким образом, возможность внести ценовые предложения появляются даже у тех претендентов, которые не имеют права выполнять данные строительные работы. Подобная ситуация на практике может привести к существенному снижению цены. Исправить подобную ситуацию можно только при проверке наличия свидетельства о допуске до аукциона, но такой возможности новый закон пока не предусматривает.
Однако с введением нового Закона в данной ситуации наблюдаются положительные изменения. Так, в законе № 94-ФЗ требование об отсутствии сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков было лишь дополнительным условием к претендентам на контракт. В новом законе, помимо требований, указанных законом № 94-ФЗ (соответствие участников законодательству, не проведение ликвидации, не приостановление деятельности, отсутствие задолженности), добавляются следующие обязательные положения: отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об учредителе; отсутствие у физического лица-участника или руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, главбуха судимости, записи о преступлении, связанных с профессиональной деятельностью и др.
В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках процедур закупок, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках, с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в одностороннем порядке. Как уже отмечалось ранее, в новом законе положение об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков касается не только самого юридического лица, но и его учредителя. Это по-
зволило ограничить возможность регистрации под новым наименованием занесенной в реестр компании в целях дальнейшего участия в государственных закупках.
3. Законом № 44-ФЗ введена новая разновидность конкурсных процедур - конкурс с ограниченным участием, которая предусматривает наличие процедуры предквалифика-ции поставщика. Конкурс с ограниченным участием проводится в случае, если выполнение работ по причине их технической сложности, специализированного характера способны осуществить только контрагенты, имеющие необходимый уровень квалификации [1]. Квалификационный отбор является одной из основных гарантий получения заказчиком качественной продукции и обеспечения требуемого уровня выполнения контракта.
Подрядчики очень часто пользовались таким несовершенным положением закона № 94-ФЗ, как требование проведения госзакупок в сфере строительства не через конкурс, а через открытый аукцион. Такая процедура лишала заказчика возможности оценивать квалификационные показатели участников. Поэтому в аукционе зачастую побеждали недобросовестные и низкоквалифицированные поставщики, которые выигрывали в результате демпинга цены контракта ниже рыночной стоимости работ. Естественно, в дальнейшем эти работы выполнялись либо очень плохо, либо не выполнялись вообще. Особенностью двухэтапного конкурса, кроме предквалификационного отбора, является и тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки непосредственно при проведении конкурса. На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок, позволит заказчику оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.
4. Еще одна серьезная новация - борьба с демпингом. Во время действия закона № 94-ФЗ случаи предложения участниками необоснованно низкой цены встречались довольно часто. Снижение стоимости контракта на исполнение работ или услуг в сфере строительства, в основном, возможно за счет применения более дешевых материалов и рабочей силы (менее квалифицированной). Все это порождает риск неисполнения контракта или исполнения его с низким качеством. Причиной подачи демпинговых ценовых предложений являлось также то, что участник просто не сумел учесть все свои возможные издержки, в том числе возможность удорожания строительных материалов [3]. Иногда некоторыми участниками демпинг применялся специально с целью вытеснения с существующего рынка конкурентов либо даже для срыва размещаемого заказа.
В целях снижения вероятности победы недобросовестного поставщика за счет снижения цены в законе были заложены механизмы отклонения заявок с демпинговой ценой. Основная антидемпинговая мера состоит в том, что если начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 миллионов рублей и при проведении конкурса или аукциона участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после представления этим участником обеспечения исполнения контракта в размере, в полтора раза превышающим размер обеспечения исполнения контракта (размер обеспечения исполнения контракта должен составлять от 5% до 30% начальной цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки). Если же начальная (максимальная) цена контракта составляет 15 миллионов рублей и менее, то контракт заключается только после представления этим участником обеспечения исполнения контракта в указанном выше размере или информации, подтверждающей добросовестность такого участника [1].
5. Ранее не допускалась возможность изменений существенных условий контракта, т. е. условий, которые по закону необходимы для договоров. Определение заказчиком начальной (максимальной) цены контракта являлось очень большой проблемой, так как заказчику, при размещении заказа на выполнение работ по строительству надо учесть все факторы, влияющие на цену: конъюнктуру рынка, условия и сроки выполнения работ,
риски, связанные с повышением цен. Заказчик также не вправе был изменить предусмотренный контрактом объем даже в том случае, если будут выявлены скрытые работы, а ведь при осуществлении строительства довольно часто появляется необходимость в проведении дополнительных работ, не предусмотренных контрактом [3].
В новом законе № 44-ФЗ допускаются случаи, когда возможно изменение существенных условий контракта. Новый закон № 44-ФЗ также дал заказчикам право серьезно влиять на подрядчика: теперь при желании в проект контракта может быть включена норма о возможности расторжения контракта в одностороннем порядке. Теперь подрядчики опасаются, что заказчики будут в массовом порядке включать пункт об одностороннем расторжении договора в проекты контрактов, чтобы иметь безотказный рычаг. Кроме того, заказчик вправе привлечь экспертную организацию, которая определит, действительно ли работы выполняются некачественно.
Несмотря на все положительные моменты, принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. При изучении закона № 44-ФЗ вскрывается и ряд проблем, которые осложняют работу при применении закона.
1. Как уже было отмечено ранее, законом № 44-ФЗ введена новая разновидность конкурсных процедур - конкурс с ограниченным участием, который предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика. Конкурс с ограниченным участием проводится в случае, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только контрагенты, имеющие необходимый уровень квалификации. Во всех остальных случаях закупки в сфере строительства осуществляются с помощью аукциона. То есть проблема оценки квалификационных требований подрядчиков не решается в полной мере.
Строительная отрасль заслуживает особого внимания. Процедура предварительного квалификационного отбора должна стать обязательным элементом при проведении всех закупок на выполнение работ в сфере строительства. Высокая квалификация исполнителя работ является фактором, стабилизирующим процесс их выполнения, и обеспечивает заказчику возможность своевременно реализовать проект.
Предварительную квалификацию подрядчиков возможно проводить в два этапа. Первый этап - обзор общих показателей деятельности предприятия (фирмы) безотносительно к предмету конкретного тендера и оценка возможности предприятия выполнить его задание. Это позволит сформировать перечень априори надежных контрагентов, которых можно привлекать для участия в конкретных тендерах. Второй этап - отбор в соответствии с возможностью выполнить конкретное конкурсное задание. В качестве главных критериев квалификационного обора необходимо рассматривать:
• Опыт. Подрядчик должен иметь опыт успешного выполнения строительных проектов аналогичного типа, объёма и сложности.
• Возможность предоставить обеспечение исполнения контракта.
• Подрядчик должен иметь возможность предоставить материальные, людские, финансовые и прочие ресурсы, необходимые для выполнения проекта.
• Репутацию (результаты судебных тяжб и разбирательств в органах арбитража, в которых участвовал претендент).
• Дееспособность. Претендент не должен быть банкротом или неплатёжеспособным, вести свой бизнес под руководством внешнего управляющего или ликвидатора.
2. В нашей стране на протяжении многих лет наблюдается характерная тенденция вести предпринимательскую деятельность с помощью не одного юридического лица, а группы лиц. До нового закона в реестр включались сведения о юридическом лице, нарушившем обязательства по государственному или муниципальному контракту, что не соз-
давало препятствий к тому, чтобы его учредители вновь и вновь участвовали в размещении публичных заказов, но уже под вывеской другого юридического лица. Равным образом не составляло проблемы и участие в размещении заказов разных организаций, которые возглавляются одним и тем же физическим лицом. В Законе о Контрактной системе требованием к участникам закупки является отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков информации не только об участнике закупки - юридическом лице, но и, в том числе, информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки. Однако не стоит полагать, что расширение перечня информации об участнике закупки -юридическом лице, включаемой в реестр, решит все существующие проблемы. Например, в законе № 44-ФЗ к физическим лицам не предъявляется единое требование об отсутствии информации в реестре недобросовестных поставщиков, что позволит недобросовестным поставщикам - физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках. Необходимо дополнить данный пункт сведениями о физическом лице - участнике закупки, в том числе индивидуальном предпринимателе, так как данное требование единое - значит, оно должно касаться всех участников закупки, а не только юридических лиц.
Кроме того, необходимо обратить внимание на тот факт, что, прежде всего, эффективное функционирование реестра недобросовестных поставщиков и его качество зависит от стимула Заказчика использовать реестр и поддерживать его работу, так как именно Заказчиком передается в ФАС информация о недобросовестном поставщике для внесения в реестр. Практика показывает, что заказчики проявляют низкую заинтересованность в ведении реестра. Чтобы изменить сложившуюся ситуацию необходимо законодательно обязать Заказчика предоставлять сведения в ФАС о недобросовестном исполнении подрядчиками контракта или нарушении исполнения ими обязательных условий контракта, тем самым повысив стимул Заказчика подавать информацию в реестр и обеспечивать качество предоставляемой информации о недобросовестных подрядчиках.
3. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31 закона № 44-ФЗ требованием к участникам закупки является правомочность участника закупки заключать контракт и участник закупки обязан в составе заявки представить документы или копии документов, подтверждающие соответствие участника данному требованию. При этом в законе о контрактной системе не определено, какими документами участник должен подтвердить свою правомочность, что создает широту усмотрения комиссии заказчика при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию. Необходимо определить, какими документами участник закупки должен подтвердить соответствие требованию по правоспособности. Например, документами, определяющими правомочность, могут выступать: копия решения о назначении или об избрании, приказ о назначении физического лица на должность, доверенность на осуществление действий от имени участника закупки.
Подводя итог, следует отметить, что принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важным шагом на пути становления системы государственных закупок. В целом, новый закон является более детальным: те нормы, которые раньше были обрисованы в общих чертах, теперь подробно регламентированы. Однако принятый закон № 44-ФЗ не лишен недостатков и может быть доработан после анализа опыта практического применения.
Статья поступила 20.01.2015 г.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 02.07.2013) [электронный ресурс]. / Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». Режим доступа: // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_148532/.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) [электронный ресурс] / Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». Режим доступа: //http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_148890/.
3. Глазов Н.М. Особенности проведения государственных закупок на подрядные работы в строительстве. Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2011. Вып. № 3.
4. Государственные и муниципальные закупки - 2012 : сборник докладов. М. : ИД «Юриспруденция», 2013. 440 с.
5. Дорошенко Т.Г. Подрядные торги в строительстве: требования к участникам закупки / Байкальский государственный университет экономики и права. Иркутск, 2013.
Информация об авторах
Журавлев Евгений Геннадьевич, кандидат технических наук, доцент кафедры «Экспертиза и управление недвижимостью», тел.: (3952) 40-54-12; Иркутский национальный исследовательский технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Дубинина Наталия Геннадьевна, ведущий специалист-эксперт отдела капитального строительства и ремонта, Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Иркутской области, 664009, Россия, г. Иркутск, ул. Декабрьских Событий, 92.
Information about the authors
Zhuravlev E.G, Candidate of Technical Sciences, associate professor of the Department of Real Estate Expertise and Management; Irkutsk National Research Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
Dubinina N.G., Leading specialist and expert of the department of capital construction and repair, Department of Pension Fund of Russian Federation in Irkutsk Region, 92 Dekabr-skikh Sobytii St., Irkutsk, 664009, Russia.
УДК 332.122
ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УВЕЛИЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ФОНДА КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
Н.В. Котельников, О.А. Марченко
Рассмотрены примеры организации капитального ремонта в некоторых странах Европы и в Российской Федерации. Показаны основные результаты работы Фонда капитального ремонта Иркутской области. Представлен обзор возможных направлений увеличения эффективности работы Фонда капитального ремонта Иркутской области.
Ключевые слова: капитальный ремонт; Фонд капитального ремонта; собираемость.
