CC BY
26
Добавлю, что 25 декабря 2013 года Совет Федерации одобрил Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования прав потерпевших в уголовном судопроизводстве», внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 19 ноября 2012 года группой депутатов Государственной Думы и членами Совета Федерации Алексеем Ивановичем Александровым и Людмилой Николаевной Боковой.
Вопрос, поступивший в письменном виде:
Когда планируется принятие ФЗ РФ «Об основах государственной системы профилактики правонарушений», проект которого опубликован 6 августа 2011 года на интернет-портале «Российской газеты»?
Клишас А.А.:
— Проект федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», о котором в данном случае идет речь, был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только 31 декабря 2013 года.
20 января 2014 года Советом Государственной Думы указанный Законопроект направлен Президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции в Государственной Думе, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний и включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на март 2014 года.
Далее в обсуждении проблематики круглого стола выступили либо представили тексты своих докладов участники встречи. Реализуя принцип экономичности представления имеющихся материалов, редколлегия журнала избирает следующий формат публикации: указываются фамилия и инициалы автора, должность, затем научные степени и звания и наименование доклада.
В.М. Баранов, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации
Достоинства и недостатки Отчета Федерального Собрания России о 20-летнем развитии отечественного законодательства
Кто-то из древних заметил, что «критика сначала ранит сердце и лишь затем доходит до разума». Наверное, поэтому с критикой соглашаются редко — особенно, когда задето профессиональное самолюбие. Представленный Андреем Александровичем Клишасом, а до того изученный нами Отчет Федерального Собрания не является результатом труда только профессора Клишаса (он один из его редакторов). Вот почему я надеюсь, что некоторые мои личные сомнения и критические соображения не сильно поранят его сердце, но, возможно, помогут в будущем при подготовке подобных документов.
При этом я исхожу из мудрой максимы Франклина Рузвельта: «Единственным пределом наших завтрашних свершений станут наши сегодняшние сомнения»1.
В рамках отведенного регламентом времени — три коротких сюжета.
Первый сюжет. В Отчете текстуально не зафиксировано — можно ли его считать в целом и по частям официальной правовой позицией Федерального Собрания. Для научной и учебно-воспитательной работы такого рода констатация архиважна. И дело не только в том, что интенсивность, объем, направленность критики отдельных выводов Отчета напрямую зависят от директивной фиксации этого тезиса. Вдумчивому объективному исследователю важно знать — какого «властного ранга», какого политического уровня перед ним юридический документ. Этим обусловливается масштаб научного интереса — презюмируется тот факт, что поставленные в Отчете проблемы имеют первостепенное значение и потому стоит сосредоточить на них внимание и даже поступиться ради этого давними личными доктринальными пристрастиями. В юридической науке и практике особенно важно не только адекватно определять жанр и статус политико-правового документа, но и следовать ему. Смешение жанров с неизбежностью ведет к путанице юридических понятий и институтов. Неопределенность статуса правового документа влечет снижение его ценности и угасания научного да и организационноуправленческого интереса. Пройдет время и Отчет превратится в исторический документ, и будущим исследователям придется самостоятельно «градировать», идентифицировать его, что вряд ли можно сделать без субъективизма.
Второй сюжет. К крупным достоинствам Отчета, по моему убеждению, нужно отнести постановку проблемы опережающего правотворчества. На с. 17 говорится об опережающем моменте при установлении более высоких демократических стандартов по сравнению с требованиями международных правовых актов.
1 См.: Чернявский Г.И. Франклин Рузвельт. М., 2012. С. 14.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
На с. 125 четко обозначен как особенность законодательства субъектов Федерации его зачастую опережающий характер по отношению к федеральному законодательству. Даны иллюстрации этого вывода: «в ряде субъектов Федерации приняты законы о законодательных собраниях, в то время как аналогичный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании на федеральном уровне отсутствует». И далее: «в некоторых субъектах Федерации, их более 30, приняты и действуют законы о нормативных правовых актах, которые способствуют повышению уровня правотворчества и правоприменения в регионах».
Остается сожалеть о том, что составители Отчета не осмелились дать, хотя бы в первом приближении, дефиницию категории «опережающее правотворчество»: в науке множество исключающих друг друга толкований.
Нет концепции опережающего правотворчества, не определены его пределы и сферы. Может быть, есть резон дать исчерпывающий перечень сфер, где опережающее правотворчество запрещается. Стоит подумать о специальном финансировании опережающего (инициативного) правотворчества. Кстати, не могу не упрекнуть авторов Отчета в том, что они не воспользовались значительными наработками в этой части Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за 2010 год, где Приложение № 1 называется «Опережающее нормативно-правовое регулирование в субъектах Российской Федерации»1.
Академик РАН Т.Я. Хабриева, рассуждая о сути нынешнего этапа модернизации законодательства, подчеркивает: «Требуется дальнейшее совершенствование механизма совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, расширение практики опережающего регулирования, развитие муниципального нормотворчества»2.
Все это свидетельствует о том, что теория и практика опережающего правотворчества останется в числе приоритетных не только на ближайшую, но и на отдаленную перспективу.
Заявление Отчета о том, что законы субъектов Федерации зачастую опережают федеральное законодательство, никакой статистикой не подкреплено и лично у меня вызывает сомнение: годами все представительные органы власти регионов «львиную долю» времени отводят на законы, вносящие изменения в давно действующие акты, базовые законы по новым предметам регуляции единичны, а об опережении федерального законодательства речь идет крайне редко. Полагаю, что характеристика «зачастую» — явное преувеличение состояния дел в законотворчестве субъектов Федерации.
То, что более двух десятилетий при представлении множества инициативных законопроектов3 не принят федеральный закон о правотворчестве (нормативных правовых актах), плохо. Но не уверен, что с его принятием следует ожидать резкого повышения качества законотворческой деятельности.
Поэтому трудно согласиться с излишне оптимистичным выводом Отчета о том, что действующие в 34 субъектах Российской Федерации законы, регулирующие их законодательный процесс, повышают уровень правотворчества и правоприменения в регионах (с. 125). В Отчете по этому поводу никаких доказательств нет, а анализ практики свидетельствует о том, что после их принятия существенного повышения качества законотворчества в субъектах Федерации не произошло.
Возвращаясь к проблеме опережающего правотворчества, хочу привлечь Ваше внимание к Федеральному закону Российской Федерации от 26 декабря 2008 года № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»4.
Закон вызывает резкую критику многих граждан, общественных объединений, контролирующих органов как раз по причине неосновательного опережения наших реалий (хотя термин «опережение» оппонентами не употребляется), неверной завышенной оценки уровня существующего правосознания российских бизнесменов. Исходя из презумпции добросовестности предпринимателей, законодатель установил, что плановые проверки бизнеса можно проводить не чаще одного раза в три года. В Законе прописана процедура организации проверок с заблаговременным извещением предпринимателей о предстоящей проверке. В итоге началось массовое производство низкокачественных продуктов, поддельных лекарств, контрафактных технических изделий. Технологический цикл производства и сбыта большинства продуктов питания составляет дни и даже часы — трехгодичный «мораторий» на проверку по существу «развязывает» руки и даже стимулирует преступные махинации.
Закон не адекватен наличному уровню культуры, нравственности, социальной ответственности российского бизнеса — он (конечно, из лучших побуждений) рассчитан на глубоко законопослушного, доро-
1 См.: Доклад Совета Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2011. С. 1 57—172.
2Хабриева Т.Я. Конституционное развитие должно быть эволюционным // Российская Федерация сегодня. 2013. № 23. С. 22.
3 Ныне наиболее обстоятельный и удачный с технико-юридической стороны документ подготовлен (уже не в первый раз) Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013. 70 с.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249.
жащего своей деловой репутацией предпринимателя. Процент таких бизнесменов, к сожалению, невелик. По мнению некоторых специалистов, с которыми трудно не согласиться, «закон требует самого тщательного внеочередного анализа и основательной корректировки, ибо в нынешнем виде он вреден и даже опасен»1. Теоретический вывод из этой иллюстрации очевиден — важна мера опережающего правотворчества, требуется разумное опережение юридически значимой действительности. Чрезмерный «правотворческий рывок» опережающего характера, скорее всего, «повиснет» в воздухе и останется на бумаге.
Опережающее правотворчество по природе своей «связано» не только с настоящим, но и с будущим временем. Соответственно, возникает сложнейшая методологическая проблема гармонизации в процессе и результате опережающего правотворчества настоящего и будущего. В философской литературе есть интересные разработки настоящего как меры социального времени2. Но ведь такого же плана мера присуща и будущему. Кроме того, можно и нужно вести речь о мере согласования настоящего и будущего в правотворчестве. Здесь речь идет не только о факторе времени в юридической деятельности3 вообще, но и в правотворчестве в частности. Имеется в виду особый аспект — гармоничная связь временных факторов настоящего и будущего.
Методологически трудным и одновременно принципиальным является вопрос о предмете опережающего правотворчества. Что именно «опережает» тот или иной акт правотворчества, та или иная правотворческая процедура? «Набор» предметов опережающего правотворчества, и потому исследование этого фрагмента темы весьма важно.
При первом приближении предметом опережающего правотворчества (если не пытаться выстраивать какую-то систему, иерархические ряды) выступает имеющийся уровень юридически значимой деятельности. Об опережающем правотворчестве, по всей видимости, можно говорить тогда, когда нормодатель регламентирует новые стороны, этапы, процессы этой деятельности.
Социальные притязания граждан, их интересы и потребности, наверное, тоже могут и в некоторых ситуациях (при кризисах и резких протестных выступлениях) должны быть предметом опережающего правотворчества. Когда юридически «окрашенные» ожидания граждан не только удовлетворяются, но и «превышаются» (по размеру, быстроте), тогда налицо опережающее отражение.
Обидно в личностно-гражданском и профессиональном плане признавать, что экологическое законотворчество Украины, Казахстана и Белоруссии, ряда других стран СНГ в настоящее время по отдельным направлениям опережает по уровню развития российское законодательство. Например, в этих странах получил регламентацию добровольный и обязательный экологический аудит, который направлен на проверку экологических требований в процессе хозяйственной деятельности, оценку состояния природных объектов. В Украине сохранена и функционирует система государственных экологических фондов, финансирующих природоохранные мероприятия4. Отчет мог бы выглядеть «мощнее» и интереснее, если бы этот «опыт опережения» был изучен, оценен и доведен до региональных законодателей, ученых, граждан.
Методологически важно отличать проекты, социальные прожекты, политические программы, заявления, декларации и реально действующие нормативные правовые акты опережающего плана и программ-но-опережающие предложения иных документов. Например, в ноябре 2012 года был опубликован развернутый комментарий принятой на Всемирном форуме духовной культуры Декларации «К новому миру через духовную культуру»5. В этом политическом акте были сформулированы постулаты духовной культуры — единые для всех народов мира стратегические ценности жизни. «Переход от антропоцентризма к социальной гуманизации — вполне естественное преобразование, диктуемое временем. Это преобразование несет в себе, прежде всего, морально-правовой характер и затрагивает все сферы жизнедеятельности, включая и экономику, и политику, и самосознание каждого человека».
Выдвинутые в этом документе идеи оригинальны и перспективны, но они до тех пор останутся идеями правосознания, пока не получат прямое или косвенное отражение в законодательстве. Иными словами, предложенные стандарты поведения людей и мирового сообщества здесь являются возможной предтечей опережающего правотворчества.
Завершить этот фрагмент своего выступления хочу обращением к аргументам двух выдающихся ученых — Д.И. Менделеева и Ю .А. Тихомирова.
Д.И. Менделеев давно написал: «Законы, по существу, должны охватывать весь смысл прошлого, всю современность и, что всего настоятельнее, должны предвидеть вероятное будущее страны, насколько оно
1 См., например: Гришин Л. Так кто кого «кошмарит»? // Литературная газета. 2014. 22—28 января. № 3.
2 См.: АргуновА.Н. Настоящее как мера социального времени: автореф. дис. ... канд. филос. наук. Улан-Уде, 2012.
3 Подробнее об этом см.: Тенилова Т.Л. Время в праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999; Кондратов Ю.А. Фактор времени в юридической деятельности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012.
4 См.: Методология сравнительного правоведения. Материалы конференции (Москва, 5 декабря 2011 года) / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2012. С. 141.
5 См.: Кобзон И., Агешин Ю. Россия: контуры! будущего // Литературная газета. 2012. 7—13 ноября. № 44. «Никто не отрицает, — пишут авторы, — что свобода, демократия, права человека являются величайшими достояниями человеческой цивилизации. Тем не менее они вторичны на фоне существующих реалий. Первичной остается планетарная значимость справедливости жизни».
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
Межвузовский научно-практический круглый стол «Отчет Федерального Собрания о 20-летнем развитии законодательства как стратегический, тактический...
от законов зависеть может...»1. Ю.А. Тихомиров совсем недавно, закрывая один трехчасовой семинар и отметив, что «право есть модель», призвал не потерять самое главное: «В познании права нужно учитывать феномен, который я бы назвал “возможности опережающего отражения правом действительности”»2.
Третий сюжет. Технико-юридические и филологические погрешности в такого рода документах должны быть сведены к минимуму, а по возможности вообще отсутствовать. В Отчете они, к сожалению, есть. Давайте вдумаемся в следующий тезис на странице 15: «Конституционные принципы должны не только пронизывать все законодательство, регулирующее общественные правоотношения, но и формировать идеологию высокого правосознания» (выделено мной. — В.Б.). В данном тексте нарушены аксиомы теории государства и права: юридические нормы регулируют, как известно, не правоотношения, а общественные отношения. Словосочетание «общественные правоотношения» — нонсенс и звучит так же алогично, как словосочетание «уголовное преступление». Но и это не все. Правосознание в своей структуре содержит правовую идеологию и в приведенном тезисе нам предлагается новояз — «идеология идеологии». Может быть, авторы здесь имели в виду теорию идеологии, но это иной уровень анализа и он выходит за рамки анализа развития законодательства. Не вполне удачно словосочетание «высокое правосознание». Даже если принять его за метафору, то все равно разумнее вести речь о «развитом правосознании».
В.А. Толстик, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, профессор
Пределы законодательного усмотрения
Авторами отчета «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» проделана колоссальная работа по анализу законодательной деятельности Парламента Российской Федерации.
По своему содержанию отчет носит глобальный характер, касается большого круга вопросов.
В своем выступлении я затрону один, но комплексный аспект.
В соответствии со статьей 1 Конституции РФ Российская Федерация — Россия провозглашена правовым государством. Авторы отчета основную идею правового государства увидели в приоритете личности перед государством. А.А. Клишас в своем докладе отметил, что в его понимании ключевым признаком правового государства является наличие в нем надежных механизмов защиты прав и свобод человека.
На мой взгляд, одной из основных идей правового государства является идея ограничения государственной власти. Применительно к законотворчеству уместно поставить следующий вопрос. Может ли Парламент и иные субъекты правотворчества осуществлять правовое регулирование абсолютно произвольно, ни с кем и ни с чем не считаясь? Ответ очевиден. Конечно, нет.
А с кем и с чем должен считаться законодатель?
Во-первых, с народом и его интересами. Разве не народ в соответствии со статьей 3 Конституции РФ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации?
Во-вторых, с законом. Каждый нижестоящий нормативный правовой акт должен соответствовать каждому вышестоящему нормативному правовому акту. А все вместе и все дружно они должны соответствовать Конституции РФ.
В-третьих, с доминирующими на данном этапе развития Российского общества ценностями: справедливости, гуманизма, равенства, законности, традиционными православными ценностями. Ведь именно они сегодня выступают в качестве надежного идеологического аргумента против проникновения в российское законодательство таких противоестественных явлений, как педерастия, лесбиянство, однополые браки и т. п.
В-четвертых, с закономерностями общественного развития.
Соответствует ли законодательная практика Парламента РФ существующим закономерностям? Вполне очевидно, что квалифицированный ответ на поставленный вопрос предполагает знание закономерностей общественного развития вообще и государственно-правовых закономерностей в частности. Между тем, не без сожаления, следует констатировать, что сами государственно-правовые закономерности, которые большинством ученых до настоящего времени признаются основным компонентом предмета как теории государства и права, так и отраслевых юридических наук, глубокой и основательной проработки в юридической доктрине не получили.
Восполнить хотя бы частично указанный доктринальный пробел были призваны 5-е Бабаевские чтения, проведенные 23—24 мая 2013 года на базе Нижегородской академии МВД России в формате Международной научно-практической конференции на тему «Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника». По результатам конференции издан двухтомный сборник научных трудов, содержа-
1 МенделеевД.И. К познанию России. М., 2002. С. 293.
2 Методология поиска (выбора) оптимальных правовых решений. Материалы научного семинара. М., 2012. Вып. 1—2. С. 240.
