CC BY
268
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
М.В. Баранова-мл.
Опережающее правотворчество как стратегический ресурс и тактическое средство государственного управления
в современной России
...Проектируя любые реформы, нужно продумывать и готовить для проведения и сопровождения этих реформ опережающие законодательные новации. Но при этом понимать, что требуются такие новации, которые не только инициируют и подталкивают желаемые реформы, но и способны их удержать в конструктивном русле. То есть исключить возможности провоцирования социального, политического, экономического хаоса.
Зорькин В.Д. Правовой путь России. М., 2014. С. 110
Правотворчество отличается непрерывным динамизмом, а совершенствование его процессов и результатов проходит в разных формах и по различным направлениям.
Опережающее правотворчество — одна из наиболее сложных, противоречивых и вместе с тем — перспективных форм.
«Многоликость» опережающего правотворчества проявляется и в том, что при определенных условиях оно может выступать как стратегический ресурс и тактическое средство государственного управления. Это проистекает из его полифункциональной и многовариативной правовой природы.
Опережающее правотворчество, по всей видимости, всегда, если не состоится доктринальный консенсус, будет иметь противников. Дело в том, что во все времена и до сих пор подавляющее большинство ученых-правоведов и практиков-юристов «исповедует» тезисы — «нормы права должны адекватно отражать юридически значимую действительность», «законодательство эффективно тогда, когда полно и правильно отражает реальность».
При таком подходе опережающее правотворчество выглядит юридической ошибкой, юридическим дефектом, оправданным волюнтаризмом. Опережающее правотворчество эти исследователи «квалифицируют» как «забегание вперед», что, по их убеждению, неправильно и ненормально. При этом ни в общей теории права, ни в отраслевых юридических науках не предложено конкретной методики для определения адекватности либо неадекватности отражения правотворческим органом предмета юридической регламентации.
Опережающее правотворчество — не просто правовое понятие или юридический термин. Это именно категория, имеющая в теории государства и права собственное самобытное содержание и разноплановые иерархически выстроенные формы.
В современной отечественной и зарубежной юридической литературе отсутствуют монографические работы, посвященные этому феномену. Между тем еще в 1989 году В.М. Баранов подчеркивал, что «вне опережающего отражения прогресс в области правотворчества становится «слепым» и замедленным», и продолжил: «Будучи по своей природе вероятностным, опережающее отражение направлено на оптимизацию всех параметров человеческой деятельности. В основе опережающего отражения лежит творческий характер сознательного и целенаправленного действия, его абстрактно-логическая природа, внутренняя логика движения мысли, обобщение опыта познания, интуиция»1. Справедливости ради надо отметить, что что некоторые исследователи имеют иное мнение. Полагая, что признание возможности предвидения будущего заложено в самом понятии «отражение», А.Б. Коган возражает против использования понятия «опережающее отражение» в процессе познания2. Для темы нашего исследования этот нюанс не имеет принципиального значения — важно, что не отрицается опережающий момент. При этом парадоксальным является то обстоятельство, что практика правотворчества активно оперирует категорией опережающее правотворчество, реально используя ее в текущем нормотворчестве, в том числе в законодательной деятельности. Достаточно в этой связи обратиться к Докладу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за 2010 год «О состоянии законодательства в Российской Федерации», где впервые представлены материалы субъектов Российской Федерации в сфере опережающего нормотворчества3.
1 Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 106.
2 Коган А.Б. Об «опережающем отражении» // Философские науки. 1985. № 2. С. 142—143.
3 О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года. М., 2011. С. 6, 24—26, 39—44, 80.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Кроме методологического плана рассуждений, доклад снабжен развернутым Приложением 1 с примечательным названием — «Опережающее нормативно-правовое регулирование в субъектах Российской Федерации»1.
Нельзя в этой связи не привести важную организационно-управленческую рекомендацию Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: «В ситуации, когда субъекты Российской Федерации проявляют собственную инициативу и принимают законы, вводящие нормы, неизвестные федеральному законодательству («опережающее» правотворчество), очень важно осуществлять постоянный мониторинг федерального законодательства с тем, чтобы в случае принятия норм федерального уровня по тому же предмету регулирования скорректировать, а иногда и отменить региональные акты»2.
Учитывая сложность воздействия права на общественные процессы и деятельность людей, Ю.А. Тихомиров посчитал возможным и необходимым определить принципы, соблюдение которых служит моделью для практики правового регулирования.
Первым из таких принципов он назвал «принцип достоверного и опережающего отражения действительности, который позволяет правильно использовать аспекты познавательного процесса и обнаруживать явления и события, требующие правового регулирования»3.
Солидаризуясь с Ю.А. Тихомировым в том, что опережающее отражение есть принцип правотворчества, мы не можем с ним согласиться относительно объединения процесса опережения с достоверностью. Думается, достоверность правотворчества — характеристика иного уровня и плана. Достоверность близка к «принципу объективности отражения в правовом регулировании всего спектра социальных интересов», который Ю.А. Тихомиров также обрисовал в приведенной работе.
В качестве принципа опережение рассматривается и в отраслевых юридических науках. Так, по мнению А.В. Демина, оценочные понятия «позволяют охватить правовым регулированием не только реально существующие явления, но и те, которые возникнут в будущем и потому еще не известны законодателю в момент принятия закона (принцип опережающего регулирования)»4. Считая опережающее правотворчество принципом, автор полагает, что тем самым преодолевается противоречие между высокой динамикой социальных изменений и ограниченной возможностью эти изменения предвидеть. Остается сожалеть, что исследователи не ставят и не обсуждают важные вопросы — к какому виду правовых принципов можно и нужно относить опережающее начало правотворчества. Кстати, от его решения во многом зависит содержание готовящегося ныне законопроекта о территориях опережающего развития.
Для полноценного общетеоретического исследования опережающего правотворчества, прежде всего, необходимо выполнить ряд методологических установок, выявить серию методологических предпосылок, которые при надлежащей глубине анализа позволят представить сущность рассматриваемого феномена, обосновать его характерные признаки и на этой основе сформулировать приемлемую дефиницию. При достижении этой цели можно будет вести речь об уточнении либо даже дополнении категориальных рядов теории современного правотворчества.
Опережающее правотворчество в значительной мере, если можно так выразиться, философично и потому необходимо проанализировать онтологические, гносеологические, герменевтические, логико-семантические основы этого правового явления. И, действительно, вряд ли можно «проникнуть» в существо проблем становления, развития и функционирования опережающего правотворчества без уяснения преломления в этой сфере теории отражения. Не менее важно с методологической точки зрения показать диалектическое взаимодействие опережающего правотворчества со стратегическим прогнозированием и тактическим планированием.
Опережающее правотворчество не следует смешивать с нереальными, трудно измеримыми юридическими установлениями тех или иных в том числе международных органов. Такие юридические правила — не правотворческое опережение, а морально-политическое пожелание, культурнопсихологическая декларация. Например, статья 4 Статута Суда Евразийского экономического сообщества (вступил в силу для Российской Федерации 27 июля 2011 года) гласит: «Судьи должны обладать высокими моральными качествами»5.
Методологически ценно исследовать существующую практику опережающего правотворчества и установить: какие современные научные подходы легли в ее основу, какие доктринальные правовые
1 О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года. М., 2011. С. 157—172.
2 Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014. С. 50.
3 Тихомиров Ю.А. Эффективность закона и мониторинг: лекция. М., 2010. С. 6. «Причем смысл этого принципа, — пояснил на этой же странице исследователь, — заключается не столько в пассивном отражении явлений и процессов с помощью правовых средств, сколько в модельном отражении».
4 Демин А.В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 32.
5 Бюллетень международных договоров. 2012. № 4. С. 6.
Баранова М.В.-мл. Опережающее правотворчество как стратегический ресурс...
121
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
позиции оказались востребованными и почему законодатели «отбросили» или не посчитали нужным применить иные научные наработки.
29 декабря 2014 года Президент России подписал Федеральный закон № 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»1. Этот законодательный акт, содержащий в своем названии термин «опережение», является результатом и определенной «доктринальной победой» всех тех исследователей и научных школ, которые последовательно отстаивали необходимость и ценность опережающего правового регулирования. Ныне важно не только тщательно проанализировать содержание и форму этого документа, но и организовать системный мониторинг его реализации. Думается, что сразу подвергать критике выявившиеся дефекты и требовать их законодательного устранения нецелесообразно. Трехлетний или пятилетний запрет на его изменение будет полезней — какие-то дефекты можно «ликвидировать» посредством принятия иных конкретизирующих актов, какие-то противоречия «смягчит» судебная и иная юридическая практика. При таком подходе рельефнее «проявятся» позитивные качества инновационного законодательного акта и его совершенствование окажется не «точечным», а кардинальным, если того потребуют обстоятельства.
Если обратиться к формально- юридическому анализу рассматриваемого закона, то можно отметить следующие изъяны. Во-первых, у Закона отсутствует преамбула, которая, конечно, нужна акту новаторского плана. Во-вторых, в статье 2 среди основных понятий, используемых актом, нет дефиниции «опережающее правовое регулирование», а определение понятия «территория опережающего социально-экономического развития» носит чрезмерно узкий, можно констатировать, «хозяйственноотраслевой» характер. В-третьих, не ясно — почему территория опережающего социальноэкономического развития создается по решению Правительства России именно на семьдесят лет, а, допустим, не на сто лет. В таких ситуациях, по нашему мнению, надежнее формировать структуру на бессрочной основе. В-четвертых, вызывает сомнение оправданность пункта 4 статьи 3 Закона, где установлено: «территория опережающего социально-экономического развития создается на территории муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований в границах одного субъекта Российской Федерации» (курсив наш. — М.Б.). При существовании прочных, многолетних, межсубъектных связей в отдельных видах производств такое ограничение значительно сужает потенциальное число территорий, где было бы выгодно создать особый правовой режим, устанавливаемый законом.
Опережающее нормотворчество при разграничении полномочий между центром и субъектами федерации порой в некоторых самобытных сферах юридически значимой деятельности проявляет себя весьма специфично. В историческом ключе интересен и показателен пример стремления ряда субъектов федерации в 1995 году самостоятельно осуществить регламентацию рекламных отношений, оставшихся за пределами функционирования первого в постперестроечной России Федерального закона «О рекламе».
В ныне действующем Федеральном законе «О рекламе» от 13 марта 2006 года статья 4 «Законодательство Российской Федерации о рекламе» устанавливает, что законодательство о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Также предусмотрена возможность подзаконного регулирования на федеральном уровне. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут также регулироваться указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Толкование данной нормы позволяет заключить, что законодательство о рекламе относится к предмету ведения Российской Федерации. Однако, в свое время, эта проблема вызвала оживленную дискуссию, разрешать которую пришлось Конституционному Суду РФ. Поводом явились запросы Законодательного собрания Омской области и Московской городской Думы, стремящихся включиться в процесс опережающего нормотворчества, о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года. Этот пример является актуальным и во многом показательным, так как содержательно статья 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года аналогична статье 4 действующего базового закона «О рекламе». Основанием к рассмотрению дела явилась неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения закона Конституции РФ.
Конституционный Суд Российской Федерации признал статью 3 Федерального закона «О рекламе» соответствующей Конституции Российской Федерации. Логика решения заключалась в признании отношений, возникающих в процессе рекламы, гражданско-правовыми, а следовательно, не относящимися к ведению субъектов Российской Федерации, которые соответственно не вправе осуществлять свое собственное регулирование в этой сфере.
Вместе с тем, было отмечено, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом
1 См.: Российская газета. 2014. 31 декабря.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ведения Российской Федерации, субъекты Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией России. Так, например, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью1. Таким образом, появилась легальная возможность опережающей нормотворческой деятельности субъектов федерации в рекламной сфере.
Основываясь на решении Конституционного Суда, субъекты Федерации активно включились в опережающую нормотворческую деятельность. Рост количества наружной рекламы в крупных городах России детерминировал расширение ее правовой регламентации. С течением времени вновь стали возникать спорные ситуации вокруг права субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование наружной рекламы. Вызывает интерес позиция Верховного Суда РФ в этом вопросе. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ 14 января 2009 года была признана недействующей статья 8.6 Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях, предусматривающая ответственность за установку объектов наружной рекламы и информации без оформления разрешительной документации и проведения технической экспертизы2. Ссылаясь на постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 года «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”», признавшее отношения в сфере рекламы гражданско-правовыми, Судебная коллегия пришла к выводу о недопустимости подобной опережающей нормотворческой деятельности субъектов Федерации в этой сфере. Логика этого решения состояла в том, что законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, поэтому субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере. Данное решение после обнародования вызвало серьезные споры и аргументированные критические замечания. Содержательная тождественность статьи 3 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 года и статьи 4 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 года длительное время вызывали противостояние федеральной и региональной властей в области законодательства о рекламе3. Лишь Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2013 года № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 ввел право субъектов Федерации устанавливать предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, узаконив их право заниматься, по сути, опережающим нормотворчеством в сфере регламентации рекламной деятельности.
Как известно, в последние годы биоэтика достигла весьма значительных результатов и далеко не все из них полезны для человека. В законодательном плане недостаточно просто упреждать о возможных опасностях и рисках для человека некоторых достижений научно-технического прогресса — важно посредством гуманистического контроля и гуманитарной экспертизы опережать их внедрение в повседневную жизнь.
С точки зрения Б.Г. Юдина, С.Н. Корсакова, П.Д. Тищенко и других исследователей, технократический подход, в соответствии с которым, если нечто изобретено — оно обязательно должно быть воплощено в жизнь, неверен. У человека и общества есть возможность от чего-то отказываться и что-то выбирать. Мы можем определять, какие технологии являются для человечества неприемлемыми (а потому не следует продолжать исследование в данном направлении), какие из них обладают одновременно и позитивными, и негативными сторонами5.
Нельзя упускать из виду развитие методов генной инженерии и возможность создания генетического оружия6. Здесь, думается, закон должен действовать на опережение — ведь до сих пор многие проблемы клонирования человека, трансплантации органов, эвтаназии, искусственного деторождения, изъятия органов у трупов, обновление организма стволовыми клетками носят глубоко спорный характер.
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года “О рекламе”» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 11, ст. 1372.
2 См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 января 2009 г. № 5-ГО8-105 «Статья 8.6 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, предусматривающая ответственность за установку объектов наружной рекламы и информации без оформления разрешительной документации и проведения технической экспертизы, признана недействительной с 14 января 2009 года» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 6.
3 Подробнее см.: Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект). Н. Новгород, 2010. С. 248—252.
4 Российская газета 2013. 14 мая
5 Юдин Б.Г. Биобиблиография / сост. С.Н. Корсаков, И.А. Махрова. М., 2014. С. 23, 31. Подробнее см.: Сальников В.П., Старовойтова О.Е., Никитина А.Е., Кузнецов Э.В. Биомедицинские технологии и право в третьем тысячелетии / под ред. В.П. Сальникова. СПб., 2003; Захарцев С.И. Биомедицинские эксперименты над человеком как философско-правовая проблема // Некоторые проблемы теории и философии права. М., 2014. С. 175—189.
6 См.: Круглов А. Гены смерти // Совершенно секретно. 2014. № 27. 11 —18 ноября. С. 24—25.
Баранова М.В.-мл. Опережающее правотворчество как стратегический ресурс...
123
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Методологически важной является проблема классификации видов опережающего правотворчества. От ее (классификации) объема зависит «проблемное поле» общетеоретического анализа, вариативность подходов, масштаб выбираемого материала.
Без четкой градации вида опережающего отражения невозможно определить, как использовать этот технико- юридический инструмент: в качестве стратегического направления либо тактического хода.
Критерии деления разновидностей опережающего правотворчества многочисленны и разноплановые Требуется методологически точно избрать наиболее значимые из этих критериев.
Пожалуй, самое трудное — это провести градацию в зависимости от целей и задач опережающего правотворчества. Не менее сложно «проявить» специфику опережающего правотворчества по субъектам и сфере действия.
Например, не приходится сомневаться в том, что судебное нормотворчество занимает особое место в правовой системе любого государства, оказывает мощное влияние по сути на все виды юридической практики и особенно на законотворчество. Множество исследователей проблем судебного нормотворчества, прецедентного права, правовых позиций судов обходят молчанием вопрос о природе, распространенности и эффективности опережающего судебного правообразования. Это может означать лишь одно — специалисты не осознают высокоценную, творчески-организационную, прогностически направляющую, стратегическую роль этого вида судебного правотворчества. В глубоком и интересном монографическом общетеоретическом исследовании судебной практики П.А. Гука опережающему судебному нормотворчеству не нашлось места не только для главы, но даже для параграфа.
При этом автор много внимания уделяет созданию судом новых юридических норм, вводит в научный оборот понятие «судебная норма»1. Лишь в одном фрагменте своей работы он косвенно (без употребления термина опережающее нормотворчество) касается этой проблемы. Он пишет: «Непосредственно в функциях (судебной практики. — М.Б.) проявляется способность практики связывать воедино разнообразные элементы правовой системы1, формировать нормативную базу, конкретизировать правовые предписания, обеспечивать их реализацию, осуществлять контроль и охрану прав и обязанностей субъектов правоотношений, создавать предпосылки опережающего характера для реализации общественных и личных интересов2 (курсив мой. — М.Б.).
Интересно «проследить» специфику «отраслевого» опережающего правотворчества. И, действительно, одно дело опережающая регламентация в сфере конституционного законодательства и совсем другой сюжет — опережающее регулирование в области оперативно-розыскного законодательства. Опережающие предписания в уголовно-правовой среде не могут не отличаться (самым кардинальным образом) от опережающе- новаторских стандартов международного права.
Важным и практически мощным каналом опережающего правотворчества выступает процесс конституционализации и сопряженной с ним стратегической деятельностью Конституционного Суда России.
Под конституционализацией как ведущей тенденцией развития современной правовой системы вслед за Н.В. Витруком можно понимать «нарастающее влияние установлений Конституции РФ на законотворчество (нормотворчество), на содержание и качество законов и подзаконных актов в Российской Федерации, на судебную и иную правоприменительную, контрольно-надзорную дея-тельность»3.
Здесь сразу есть резон вспомнить (Н.В. Витрук в силу иной направленности своей статьи об этом не упомянул) о программирующей функции Конституции нашего государства, о программных конституционных нормах, содержащихся в ней. По сути, программные конституционные нормы — направления, ориентиры будущего развития и не только текущего законодательства.
Важно проследить — как в истории конституционализма этот вид неординарных юридических норм реализован.
Что касается деятельности Конституционного Суда РФ, то, по верной констатации С.Л. Сергев-нина, нормативность судебных актов высших инстанций не следует связывать с их обязательностью в отношении нижестоящих судов и иных субъектов власти. «Сюда можно отнести, — пишет он, — нормативные предписания Конституционного Суда Российской Федерации в адрес Федерального Собра-
1 См.: ГукП.А. Судебная практика как форма судебного нормотворчества в правовой системе России: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. На с. 13 исследователь констатирует: «Созданная новая судебная норма вместо нормы, признанной не соответствующей нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, содержит разрешение, запрет, предписание на действие или бездействие. Новая норма фиксирует нормативно-правовые предписания, направленные на регулирование соответствующих отношений».
2 Гук П.А. Судебная практика как форма судебного нормотворчества в правовой системе России: общетеоретический анализ: автореф. дис. ... д- ра юрид. наук. М., 2012. С. 37.
3 Витрук Н.В. Конституция Российской Федерации как основа развития правовой системы // Правовая система общества: проблемы теории и практики: Труды международной научно-практической конференции Санкт-Петербург, 12 ноября 2010 года / сост. С.В. Волкова, Н.И. Марышева. СПб., 2011. С. 70.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ния (законодателя) о необходимости урегулирования вопроса на законодательном уровне и о примерных содержательных параметрах предстоящего нормативного регулирования»1.
Стратегические перспективы такого рода установлений огромны даже без изменения текста действующей Конституции. Речь идет о признании и реализации предлагаемого Н.В. Витруком и другими правоведами теоретического подхода, состоящего «в углублении познания содержания и смысла (духа) Конституции РФ»2. Опережающее правотворчество мыслимо в процессе инновационного познания сущности разных порядков конституционных норм. При этом надо иметь ввиду следующий вывод Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: «В целом можно отметить, что в институтах конституционного права в 2000-е годы значительно сократился компонент опережающего законодательного регулирования по предметам совместного ведения со стороны субъектов Российской Федерации. Число институтов конституционного права самостоятельно регламентируемых субъектами Российской Федерации в соответствии со статьями 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ, крайне незначительно, и они не являются системообразующими для конституционного законодательства субъектов Российской Федерации»3.
«Опережающая активность» субъектов Российской Федерации количественно и качественно существенно отличается, но нет смысла выделять лидеров и называть аутсайдеров. Полезнее обобщить и проанализировать опыт всех участвующих в этом творческом процессе.
В Нижегородской области, например, до принятия соответствующего федерального закона в порядке опережающего правового регулирования был принят закон Нижегородской области от 7 марта 2008 года № 20-3 «О противодействии коррупции в Нижегородской области»4. В настоящее время в стадии продвижения находится еще один законопроект опережающего плана — «О внесении изменений в отдельные законы Нижегородской области в связи с введением присяги государственного гражданского служащего области и присяги муниципального служащего». Значимость института присяги с морально-психологической точки зрения велика5 и то, что субъекты «выпали» из сферы высокоценной ответственности за свою деятельность вряд ли правильно. Принятие, предложенное студенткой пятого курса Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия, вышеприведенного законопроекта, устранит пробел в праве, внесет определенность в нормативное закрепление статуса гражданских и муниципальных служащих, будет способствовать повышению ответственности и деловой культуры гражданских и муниципальных служащих области.
И последнее. Опережающее правотворчество как особый вид юридической практики мыслим лишь при следовании им за «опережающей наукой». Не секрет, что до сих пор власть стремится воспользоваться услугами юридической науки тогда, когда ей нужна доктринальная поддержка их нормотворческих инициатив. При этом, как правило, эти инициативы представляются в качестве общественных потребностей, требований и пожеланий граждан. Юридическая наука здесь выполняет роль «обслуживающего» либо «обеспечительного» средства. И крайне редко новаторские, инновационные опережающие жизнь рекомендации науки принимаются представительной и исполнительной государственной властью.
«Опережающее начало» в научных проектах обычно не воспринимается и нередко отвергается с типичной формулировкой — «пока не время и к тому же нет финансовых средств». Интерес государственной власти к опережающим рациональным предложениям юридической науки крайне низок. Повышение этого рода интереса представляет собой крупный стратегический и тактический резерв оптимизации правотворческой деятельности.
1 Сергевнин С.Л. Феномен правовой системы в контексте глобализации // Правовая система общества: проблемы теории и практики: труды международной научно-практической конференции Санкт-Петербург, 12 ноября 2010 года / сост. С.В. Волкова, Н.И. Марышева. СПб., 2011. С. 62.
2 Витрук Н.В. Конституция Российской Федерации как основа развития правовой системы // Правовая система общества: проблемы теории и практики: Труды международной научно-практической конференции Санкт-Петербург, 12 ноября 2010 года / сост. С.В. Волкова, Н.И. Марышева. СПб., 2011. С. 71.
3 Концепция развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014. С. 28.
4 О его общей характеристике см.: О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах законотворческой деятельности Законодательного Собрания за 20 лет: доклад Законодательного Собрания Нижегородской области. Одобрен постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 февраля 2014 г. № 1254-V. Н. Новгород, 2014. С. 137.
5 Подробнее см.: Русакова Н.Г. Присяга как общеправовой феномен: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008.
Баранова М.В.-мл. Опережающее правотворчество как стратегический ресурс...
125
