CC BY
33
М.В. Баранова
Баранова Марина Владимировна — студентка юридического факультета
Нижегородский государственный национальный исследовательский университет им. Н.И. Лобачевского
Коллизионность опережающего правотворчества: специфика и юридические последствия
Государственным, общественным и научным институтам, чтобы справиться с нарастающим валом вызовов и угроз человеческому существованию, необходимо научиться совместными усилиями формировать опережающие стратегии для их предупреждения и преодоления.
Доклад Управомоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год.
До вынесенного в качестве эпиграфа тезиса в документе содержится еще один вывод, имеющий прямое отношение к теме настоящей статьи.
«...Главное, в чем можно упрекнуть Правительство страны, — констатировал Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, — это отсутствие гибкой и динамичной системы действий, направленных на опережение (курсив наш. — М.Б.) и недопущение развития негативных процессов, приводимых к драматическим последствиям»1.
Опережающее правотворчество — особая интегрированная система коммуникации, основанная на юридической деятельности, которая включает в себя множество факторов, явлений, состояний и каждый из них влечет за собой социальные и иные последствия для участников нормосозидания.
Опережающие стратегии — это, по сути, ориентирующие цели и одновременно средства нормативной правовой регламентации юридической деятельности.
Природа опережающего правотворчества такова, что оно объективно выступает источником, импульсом возникновения коллизий.
Некоторые исследователи полагают, что «системность имманентно присуща правотворчеству в любых его срезах и проявлениях»2.
С такой доктринальной позицией трудно согласиться, ибо здесь налицо идеализация существующего положения. В реальном правотворческом процессе налицо дисбаланс3 и это нормальная ситуация постоянного совершенствования законодательства.
А вот с другим выводом В.С. Фральцова можно и нужно согласиться: «Правотворческий процесс должен пониматься не только как деятельность уполномоченных на то государственных органов по созданию массива законодательства и ведомственных нормативных актов, но и как деятельность различного рода негосударственных объединений, как массовая правовая практика, в которой, прежде всего, проявляется общественная правовая культура»4.
И здесь коренится причина многих юридических коллизий. Множественность субъектов правотворчества, плюрализм их интересов и целей неизбежно ведет к самым разноплановым правовым коллизиям.
Коллизионность опережающего правотворчества не может не зависеть от специфики исторического развития государства, сущности идеологии и правовой политики властвующих в стране сил и групп. Если, например, обратиться к советскому этапу развития нашего государства, функционирования СССР во времена всевластия Коммунистической партии Советского Союза, то можно без особого труда обнаружить политико-юридические особенности опережающего правотворчества того периода.
1 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2015 год // Российская газета. 2016. С. 16.
2 Фральцев В.С. Правотворческая деятельность как системный процесс (на примере субъекта Российской Федерации): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10.
3 Белоусов С.А. Дисбаланс в системе российского законодательства (методология и опыт исследования). Саратов, 2014.
4 Фральцев В.С. Правотворческая деятельность как системный процесс (на примере субъекта Российской Федерации): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 10.
Опережение во всех сферах правовой деятельности формировала и формулировала партия. Од-нопартийность предполагает, что все имеющиеся конфликты интересов безусловно подчиняются и подавляются в угоду интересам государства, которое тесно «срастается» с партийным аппаратом.
Коммунистическая партия в Советском государстве «переродилась» из общественной организации в надгосударственный орган, который присваивал себе и законодательные функции.
Не касаясь дискуссии о природе партийных актов в системе источников права1 КПСС, отметим, что разного рода опережающие директивы всегда содержали партийные программы и совместные постановления партийных и государственных органов. В этих актах отражалась стратегия, разработанная партией, и зачастую партийные решения просто «переоформлялись», копируя суть, в законопроекты. Примером политико-правового опережения, например, может служить принятая X съездом РКП(б) в марте 1921 года резолюция о замене разверстки натуральным налогом и декрет ВЦИК от 21 марта 1921 о замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом. Ведь по существу коммунистическая партия, пусть вынужденно, значительно опередила свое время и даже обратилась к рыночным механизмам государственного управления.
Что касается программ КПСС, то почти все они в большей или меньшей степени фиксировали (ради пропагандистских целей) такие опережающие время задачи, которые были недостижимы. Для подтверждения этого тезиса достаточно воспроизвести любопытный и малоизвестный исторический факт. В 1947 году под руководством
А. Жданова, А. Кузнецова и Н. Вознесенского был подготовлен проект программы ВКП(б), в котором возвещалась: «Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) ставит своей целью в течении ближайших 20-30 лет построить в СССР коммунистическое общество». 20 лет спустя партия под руководством Н.С. Хрущева «заимствовала» эту идею и принял новую программу КПСС, которая провозгласила, что в 1980 году советские люди будут жить при коммунизме2.
Программа КПСС — элемент политической сферы СССР — представляет собой открытую систему базовых идеологем, где фиксируются, в том числе и в опережающем ключе, в прогнозной форме тоталитарным языком3 новые идеологические ценности.
Заведомо невыполнимые партийно-государственные опережающие показатели и перспективы порождали серьезные коллизии не только между всеми ветвями государственной и партийной власти, но и вносили дисбаланс, дисгармонию и дезорганицию в экономическую и социальную жизнь страны. В атмосфере недемократической политической системы невозможно было выработать разумные прогнозы опережающего характера и тем более реально создать в оперативном режиме условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека.
Так или иначе, но опережающие начала в программе КПСС выступали своеобразным средством политической манипуляции — будущее представлялось как настоящее.
Коллизионность опережающего правотворчесва (и в этом состоит еще одна из ее особенностей) может быть длящейся и многоступенчатой.
Проиллюстрировать эту юридическую ситуацию можно на примере Постановления Конституционного Суда Российской Федерации №1 от
14 января 2016 года по делу о проверке конституционности части 1 статьи 13 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно- исполнительной системы, и их семей» в связи с жалобой гражданина С.В. Иванова4.
Конституционный Суд России выявил коллизию, когда при назначении пенсии по вине уполномоченного государственного органа была допущена ошибка, и пенсионер подвергся чрезмерному обременению при отсутствии с его стороны каких-либо нарушений.
Суд констатировал: «В рамках этих правоотношений в случае выявления ошибки, допущенной пенсионным органом при назначении пенсии гражданину, — при отсутствии с его стороны каких- либо виновных действий, приводящих к неправомерному назначению пенсии, — бремя неблагоприятных последствий, связанных с устранением выявленной ошибки, должно распределяться на основе общественного принципа справедливости, исключающего формальный подход, и с учетом особенностей жизненной ситуации, в которой находится гражданин, продолжительности периода, в течение которого он получал назначенную по ошибке пенсию, и других значимых обстоятельств». Иными сло-
1 Подробнее об этом см.: Токмин С.А. Партийные акты в системе источников советского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2016.
2 Подробнее см.: Кузнечевский В. Сталин и «русский вопрос» в политической истории Советского Союза. 1931 — 953 гг. М.:Центрполиграф, 2016.
3 О сущности и роли тоталитарного языка см.: Купина Н.А. Тоталитарный язык: словарь и речевые реакции. Екатеринбург; Пермь: Изд-во Уральского ун-та, 1995.
4 Российская газета. 2016. 27 января. 622
Юридическая техника. 2017. № 11
вами, должен быть соблюден баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов.
Суд выдвинул опережающую по своей сути правовую позицию (мы исходим из того, что правовые позиции Конституционного и Верховного Судов России являются источником права) — «Федеральному законодателю надлежит — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, выраженным Конституционным Судом России в настоящем Постановлении,- внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения». Правовые позиции Конституционного Суда России в данном случае реально опережает действующее законодательство, предвосхищает направления его изменения. Но коллизия продолжает функционировать, и суд по этому поводу устанавливает: «Впредь до внесения в правовое регулирование изменений, вытекающих из настоящего Постановления, суды общей юрисдикции при оценке правомерности прекращения выплаты пенсии за выслугу лет, необоснованно назначенной в результате допущенной органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, ошибки, на основе объективного и полного исследования представленных доказательств, должны учитывать указанные в пункте 2 резолютивной части настоящего Постановления и иные заслуживающие внимания обстоятельства».
Анализируя просчеты в определении предметов ведения и разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов и проецируя их на проблему дисбаланса системы законодательсва,
С.А. Белоусов приходит к излишне категорическому выводу: «Практика «опережающего» правотворчества не в полной мере служит стабильности системы законодательства и ее сбалансированности, порождает коллизионность норм федеральных и региональных актов, не способствуя единообразию правоприменительной практики»1. И далее автор предлагает: «Применение концепции толкования ряда конституционно- правовых положений, которая бы не допускала возможность опережающего правотворчества субъектов в сфере совместного ведения, ограничив их полномочия лишь конкретизацией уже принятых федеральных законов»2.
Такая доктринальная позиция не может быть поддержана в силу целого ряда принципиального плана обстоятельств.
Далеким от истины являются суждения, что опережающее правотворчество не в полной мере служит стабильности законодательства.
Кто и как может и должен определять этого рода «меру», неясно. Неясность усиливается, если мы обратимся к другому фрагменту работы
С. А. Белоусова и прочтем: «Полисемия термина «мера» препятствует становлению ее в качестве особой категории правоведения»3.
Мы убеждены в том, что категория «мера» в силу своей философской сущности не может не иметь применения в теории государства и права и юридической практике. Исследования проблем меры в праве достаточно убедительно свидетельствует об этом4, но не только в этом дело. Для того чтобы установить, в полной мере либо частично опережающее правотворчество служит стабильности законодательства, надо сначала «преломить» эту категорию к законотворчеству и найти математически выверенные критерии измерения свойств стабильности и динамичности. Естественно, задача эта крайне трудная, но без этого любые оценочные выводы «повисают» в воздухе. В теоретическом плане вполне можно выдвинуть и прямо противоположную гипотезу — любое оправданное и обоснованное опережающее правотворчество объективно выступает целью и своего рода образцом для последующего нормотворчества и потому выступает (в большей или меньшей степени) стабилизирующим фактором.
С сожалением приходится констатировать, что далеко не всегда исследователи тех или иных юридических явлений «связывают» их творческие возможности с опережающим правотворчеством.
Так, А.А. Петрунина, анализируя судебную практику как фактор совершенствования российского законодательства5, ни разу не отметила способность судебных органов принимать опережающего рода акты.
Весь «пафос» ее монографического исследования единства судебной практики был нацелен на обеспечение ею нормативных-правовых актов в соответствие с динамично развивающимися общественными отношениями.
1 Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2015. С. 44—45.
2 Там же. С. 45.
3 Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2015. С. 31.
4 См.: Кузьмин В.П. Категория меры в марксистской диалектике. М.: Наука. 1966; Ягофарова И.Д. Категория «меры» в правовых исследованиях // Российский юридический журнал. 2009. № 3. С. 7—12; Куликов Е.А. Категория меры в праве: Вопросы теории. Барнаул: Изд-во Алтайского государственного университета, 2013. Категория меры в праве: теоретико-правовые и философско-правовые аспекты. М.: Юрлитинформ, 2015.
5 См.: Петрунина А.А. Единство судебной практики как фактор совершенствования российского законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2016.
Между тем подлинное и длительное соответствие законодательства динамике регламентируемой юридически значимой деятельности предлагает прогноз будущего, выработку отражающих правотворческих и правоприменительных механизмов.
Здесь, по всей видимости, можно усмотреть коллизию между доктринальными воззрениями на природу и роль судебной практики и ее реальными нормотворящими потенциями. По нашему убеждению, именно судебные органы (особенно Конституционный и Верховный суды России) в состоянии, опираясь на опыт ведения дел, обнаружить и зафиксировать в форме правовых позиций тенденции развития действующего законодательства.
А.В. Погодин не без оснований в качестве особого вида дефектов выделяет ситуации, «связанные с инновационным (опережающим) общим нормативно-правовым регулированием». «Здесь субъект нормотворчества, — пишет автор, — стремится не просто урегулировать конкретную практику, усилить ее позитивный для социума потенциал и заблокировать дефекты практики, но даже радикально ее видоизменить или вообще создать новую практику» — и продолжает: «На основе изучения опыта передовых стран (интернациональная преемственность), а иногда на базе научных разработок и рекомендаций, не имеющих аналога ни в национальной ни в международной практике, конструируются инновационные нормы, своеобразные нормативно- правовые изобретения специалистов- экспертов и нормотворцев, и не всегда эти «изобретения» адекватны и соразмерны вызовам и запросам времени»1.
Автор прав в том, что сам процесс опережения и создания инновационного нормативно-правового продукта несет в себе риск коллизиционности, несоразмерности регламентации.
Опережающее правотворчество — омологированный инструмент современного государственного управления.
Как известно, понятие «омологация» означает усовершенствование объекта или процесса и улучшение его характеристик с целью соответствия определенным конкретным стандартам и требованиям и в привязке к достижению соответствия таким стандартам и требованиям2. Новая модель государственного управления и ее элемент — качественное опережающее законотворчество — предполагает своевременное преодоление коллизий между правовыми нормами и институтами. Устранение юридических коллизий либо смягчение вредных последствий их реализации — это не только усовершенствование законодательства, но и улучшение характеристик правопорядка.
1 Погодин А.В. Дефект права как деструктивный элемент его содержания // Теория государства и права в науке, образовании, практике / пред. ред. совета Т.Я. Хабриева, М.: ИД Юриспруденция, 2016. С. 223.
2 Подробнее о подходах к проектированию, организации и реализации омологированного государственного управления см.: Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: неопределенность, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении. М.: Буки-Веди, 2016. С. 204—216.
624
Юридическая техника. 2017. № 11
