CC BY
15
Дорожный
ПЛПРКРТ
XX ^^ ^^/Л^М X Иван Логачев
в 2013 году в сша отметили 75-летие первой платной автотрассы, причем публика встретила юбилей вполне благодушно: 84% американцев, как показал опрос1, считают взимание платы за проезд разумным способом финансировать развитие дорожной инфраструктуры. в россии власти уже более двух десятков лет пытаются сформировать индустрию платных дорог, однако поиск бизнес-модели долго стопорился из-за протестов автовладельцев и слабой заинтересованности частного капитала.
Идея брать мзду с мимоезжих на обустройство дорог стара как мир. В Древнем Риме, например, платой за проезд иногда служили камни, которые строители тут же употребляли, чтобы дальше мостить торный путь до очередного населенного пункта. В России первая платная дорога появилась в 1834 году; ею стало шоссе от Москвы до Санкт-Петербурга. Это направление всегда отличалось оживленным движением, поэтому не удивительно, что и в современной России его собираются коммерциализировать одним из первых, построив к 2018 году платную скоростную магистраль М11.
СЧИТАННЫЕ КИЛОМЕТРЫ
138 километров федеральных трасс и чуть более трехсот — региональных: вот и весь нынешний актив российских платных дорог. Это выглядит весьма скромным результатом, если учесть, что правовое поле для их появления в нашей стране начали возделывать ^ с 1992 года. Именно тогда вышел указ президента
I 1 Бориса Ельцина «О строительстве и эксплуа-§ ¡2 тации дорог на коммерческой основе» (№1557 Ц о § от 08.12.1992). Власть продекларировала наме-< ч рение, но этого оказалось мало: в последующие у 2 § шесть лет ни одного коммерческого километра ш ? В. федеральных дорог не появилось. 27 июня 1998 | 3 ° года Ельцин подписал новый указ — «О допол-5 2 ™ нительных мерах по развитию сети автомобиль-I ных дорог общего пользования в Российской
Федерации» (№728). Под словосочетанием «общее пользование» в нем подразумевались почему-то лишь платные дороги. Указ разъяснял, что федеральные трассы можно делать коммерческими только по решению федерального правительства, а трассы региональные — с санкции местных властей. Причем у таких участков обязательно должна быть бесплатная альтернатива. Содержался в документе также призыв привлекать на эти цели частные инвестиции. Даже беглый анализ названий указов — без погружения в текст — наталкивает на мысль, что в аппаратно-бюрокра-тической России того времени решительность намерений вполне компенсировалась неясностью формулировок законодательных актов.
Однако худо-бедно дело с мертвой точки все-таки сдвинулось. В 1998 году были открыты платные участки на трассах Тамбов — Воронеж и М4 «Дон». Удивлял разброс стоимости проезда — 1 и 10 рублей соответственно. В результате в 2005 году участок Тамбов — Воронеж вновь сделали бесплатным: тонны собиравшихся металлических рублей не окупали даже расходов по администрированию этих платежей.
Занялись выгодным бизнесом и региональные власти. В 2002 году в Псковской области открыли было сразу четыре платных участка общей протяженностью в 225 км. Однако местная казна разбогатеть не успела: взволновалось население. Доводы протестующих были весомыми: дороги оказались в основном безальтернативными, а стоимость проезда по ним в некоторых случаях достигала 660 рублей. Причем о необходимости раскошелиться водители узнавали, упершись фарами в шлагбаум с табличкой «Заплати!».
Так что с учетом приближавшихся выборов власти пошли навстречу пожеланиям трудящихся и убрали шлагбаумы.
Не только в Псковской области — во многих регионах время от времени вводили платный режим на различных объектах — мостах, тоннелях, участках автодорог — вплоть до районного значения. Но от этих затей по уже известным причинам быстро отказывались.
Долгое время не было нормальной законодательной базы, объясняющей условия, на которых частный бизнес мог бы вкладываться в это социально рискованное и не совсем рентабельное дело. Только в 2005 году вышел федеральный закон «О концессионных соглашениях» (№115-ФЗ от 21.07.2005), который заложил основу партнерства между государством и частным капиталом. Суть закона состоит в следующем. Государство несет расходы по разработке проекта и проведению всех подготовительных работ, а затем объявляет конкурс. Его участники, будущие инвесторы, в заявках должны указать сроки строительства и сумму, за которую готовы реализовать проект. Особый пункт — плата за проезд и срок, на который ее намерен установить соискатель концессии. Кроме того, инвестор на все время действия соглашения должен взять обязательство проводить за свой счет обслуживание дороги и содержать ее в образцовом состоянии.
В 2007 году был принят федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» (№257-ФЗ от 08.11.2007). Он определил порядок использования платных автомобильных дорог. Годом позже разработали долгосрочную
Транспортную стратегию Российской Федерации до 2030 года, в которой протяженность платных трасс неожиданно указали с точностью до километра — 3 044; это явно свидетельствовало о том, что авторы документа исходили из некоего конкретного перечня автодорог и их участков. Кроме того, было решено создать 44 многофункциональные зоны дорожного сервиса. Эти зоны, в составе которых должны быть автозаправки, гостиницы, мотели, кафе и рестораны, правительство решило отдать на откуп малому и среднему бизнесу.
Окончательно планы федерального правительства по коммерциализации российских автодорог прояснились в 2009 году, с принятием закона «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» (№145-ФЗ от 17.07.2009), который «назначил» исполнителя на федеральном уровне. Закон предусматривал, что специально созданная в форме некоммерческой организации госкомпания «Автодор» получит в доверительное управление находящиеся в федеральной собственности автодороги общего пользования «для использования на платной
2 н
CL
н
е
I
дорожная экономика
на примере агентства New Jersey Turnpike Authority (сшА)
1951
год запуска трассы в эксплуатацию
321 миля (516 км)
общая протяженность
около 250 млн автомобилей в год
обслуживаемый трафик
5-11 центов
за милю (1,6 км), в зависимости от участка
средний уровень сборов с автомобиля
$7,9 млрд
Балансовая стоимость капитальных объектов
О $1 441 млн [91%]
сборы за проезд
О $82 млн [5,2%]
субсидии, гранты,ассигнования из бюджета
О $35 млн [2,2%]
доходы от участия в концессиях (придорожный сервис)
О $25 млн [1,6%]
Прочее
О $361 млн [29%]
налоги и выплаты в бюджет штата
О $197 млн [16%]
купонные выплаты по облигационной программе, обслуживание займов
О $160 млн [13%]
Амортизация
О $150 млн [12%]
Администрирование за проезд
источник: годовой отчет компании за 2012 год
О $134 млн [11%]
служащие
О $121 млн [10%]
Эксплуатационные расходы (трасса, сооружения, оборудование)
О $67 млн [5%]
Полиция штата, служба контроля дорожного движения
О $39 млн [3%]
общие административные расходы
О [1%]
Прочее
N
основе». Таким образом был создан российский аналог американских агентств по управлению так называемыми turnpike2, которые в США обычно подотчетны властям отдельных штатов. Вот только если внимательнее проанализировать громадье планов и механизмы финансирования проектов «Автодора», станет заметна серьезная разница, которая говорит о том, что Россия пытается нащупать свой собственный путь.
ЛЮБЫЕ ДОРОГИ ДОРОГИ
Развитие и поддержание дорожной инфраструктуры — занятие дорогостоящее и нагружающее госбюджет. Поэтому поиск альтернативного финансирования на эти цели всегда актуален для любой исполнительной власти в любой юрисдикции. Обобщая, можно сказать, что с 1930-х годов в мире успели сложиться две основные модели — условно «американская» и «европейская».
Американская система платных скоростных магистралей, связавших большинство штатов, в основном сформировалась в 1940-1950-е годы. Именно тогда были построены «стратегические» Pennsylvania Turnpike, Kansas Turnpike, Ohio Turnpike, Maine Turnpike, New Jersey Turnpike и New York State Thruway. «Благодаря им мы стали по-настоящему соединенными штатами, а не альянсом разрозненных территорий», — резонно заметил в 1955 году президент Эйзенхауэр. Механизм во всех случаях использовался один: правительство штата санкционировало создание специального агентства, которое брало на себя функцию девелопера и оператора дороги; под правительственные гарантии агентство выпускало облигационные займы, за счет которых финансировалось строительство; погашение займов и выплата купонов производились из сборов за проезд по трассе. Частный инвестор в этой схеме фигурировал преимущественно как держатель облигаций, то есть источник длинных и достаточно дешевых денег. Раздача концессий частным компаниям на строительство и управление участками дорог в США почти не практиковалась ни тогда, ни сейчас. Платежи концессионеров в общей структуре доходов у «квазиправительственных» агентств обычно составляют сущий мизер, и то речь, как правило, идет о концессиях в сфере придорожного сервиса (см. врезку «Дорожная экономика»). В 1970-е годы основная активность по строительству платных дорог в США переместилась на уровень отдельных графств и муниципалитетов, которые продолжали действовать примерно по такой же схеме. Они хорошо понимали нужды местных сообществ и находились в постоянном контакте с населением и заинтересованными группами, поэтому Америке удалось избежать массовых акций против строительства платных трасс — вроде тех, что в Подмосковье устраивали защитники Химкинского леса или дальнобойщики на трассе М4 «Дон».
Европейская схема кардинально отличается от американской. Частный девелопер и оператор платной дороги в большинстве стран ЕС — скорее норма. Из 11 тысяч километров скоростных магистралей Франции 8 тысяч контролируют концессионеры-частники. В Италии около 60% автострад находится под управлением одной компании — Autostrade Concessioni e Costruzioni (когда-то государственной, но давно приватизированной). Нередко государство строит свои отношения с частным инвестором по принципу «построй — управляй — верни» («build — operate — transfer», или сокращенно BOT): после того как концессионер «отбивает» свои инвестиции с заранее оговоренной нормой прибыли, он «возвращает» дорогу в распоряжение государства.
Европейская модель выглядит вполне привлекательно, но представляется труднореализуемой в российской юрисдикции, которая славится непостоянством правил игры и взбалмошностью чиновников. К тому же она предполагает очень тонкую работу с «капризным» частником, который вечно требует предусмотреть какие-то механизмы снижения рисков и гарантии возврата инвестиций. Особенно когда речь идет о внушительных суммах и инвестиционных контрактах со сроком действия до 35 лет.
В европейской практике дорожных концессий, например, широко распространены «доплаты до доходности» из бюджета концессионеру — в случае если интенсивность трафика по построенной дороге ниже расчетной и не обеспечивает запрограммированной рентабельности.
Стратегия, которую российское государство реализует с помощью «Автодора», представляется компиляцией двух вышеописанных моделей. Госкомпании отводится роль соинвестора и концедента, передающего в концессию частным фирмам участки автодорог на основании различных договоров — от операторского до инвестиционного. Финансируется «Автодор» в основном за счет бюджета, хотя перед госкомпанией поставлена задача привлекать и внебюджетные средства. «Автодору» дано право, действуя от имени государства, определять, какие дороги
Сборы за проезд по платным участкам федеральных трасс в России уже выше, чем в США, если пересчитывать на километр поездки: 1,4-2,8 против 1-2,2 рубля
будут платными, а какие — нет; передавать их в концессии и следить за исполнением договоров; изымать земли, необходимые для постройки дорог, и устанавливать сервитуты (ограниченные права пользования) на земельные участки, предназначенные для строительства дорог и сопутствующих объектов.
В доверительном управлении «Автодора» сейчас находится около 2 600 км — это 5,1% от общей протяженности сети федеральных автодорог, которая составляет 50,5 тыс. км. Это трассы М1 «Беларусь» (до границы, 457 км), М3 «Украина» (в пределах Московской и Калужской областей, 517 км) и М4 «Дон» (1 522 км). На последней как раз и работают сейчас четыре платных участка — те самые 138 километров. Две первые трассы — ближайшие и вполне естественные кандидаты на обретение статуса платных. Компания также строит две новые трассы: скоростную автодорогу М11 «Москва — Санкт-Петербург» и Центральную кольцевую автомагистраль (ЦКАД), основная задача которой — регулировать грузопотоки на дальних подступах к столице. Имеется также целый ряд региональных проектов — обходы городов, формирование новых транспортных коридоров и т. д.
Планы по реконструкции и строительству на период с 2010 по 2020 год у «Автодора» — на целых 3 637 км автодорог, что потребует 1 трлн 447 млрд рублей. Где их взять? Чуть более триллиона — из федерального бюджета, остальное — из внебюджетных источников. Пилотный и, соответственно, очень скромный (в сравнении с масштабом
планов компании) облигационный заем был размещен в конце 2011 года — 3 млрд рублей под 9,75% годовых. На период с 2015 по 2018 год планируются более значительные заимствования на долговом рынке — свыше 80 млрд. (Как раз понадобится финансировать реконструкцию автотрасс перед чемпионатом мира по футболу.) Остальные средства ожидаются от частных инвесторов и, разумеется, в виде сборов за проезд по автодорогам.
ГЧП и СБОРЫ В ПОМОЩЬ
Работа с внебюджетными источниками финансирования, похоже, до сих пор самое слабое место «Автодора».
Что касается государственно-частного партнерства, госкомпания постаралась учесть мировой опыт и разработала несколько схем сотрудничества с частником, которые в основном предполагают со-финансирование со стороны «Автодора» — в размере от 50 до 75% от стоимости проекта (если исходить из практики уже заключенных контрактов). Есть «классика» — договоры концессии на строительство, эксплуатацию и управление дорогой с возвратом инвестиций через сбор платы за проезд. Есть контракты жизненного цикла, когда девелопер/опе-ратор дороги собирает плату в пользу «Автодора», а свои инвестиции окупает через эксплуатационные платежи, получаемые от госкомпании (таким образом, риск недостаточной интенсивности трафика по трассе перекладывается на «Автодор»). Наконец, есть чисто операторские контракты.
Нельзя сказать, чтобы частные инвесторы выстраивались в очередь на участие в дорожных ГЧП: сейчас на стадии реализации или проведения проектных работ находится всего семь проектов, среди которых, впрочем, есть довольно значимые — строительство нескольких пусковых комплексов ЦКАД и участков трассы М11. «Автодор» исходит из того, чтобы частный инвестор, например, в рамках контракта жизненного цикла получал на свои инвестиции 13-15% годовых; штрафы и бонусы, которые предполагаются в зависимости от качества эксплуатации дороги, — не в счет. В значительной степени именно из-за низкой активности частника все дальше откладываются сроки, когда «Автодор» сможет обходиться в своей инфраструктурной деятельности вообще без вливаний из госбюджета. Первоначально в качестве этой даты Минтранс называл 2016 год, теперь — 2018-й.
Со сборами также не все так гладко, как планировалось изначально. По оценке, сделанной главой Минтранса в 2010 году, уже в 2011-м «Автодор» должен был получить от платных дорог доход в 17 млрд рублей. Чуть позже министерство внесло уточнение: будет 18 млрд, но только в 2015 году. Насколько реалистичны эти планы, исходя из нынешних условий? При 138 км платных дорог, находящихся в распоряжении «Автодора» сейчас, и текущих тарифах на проезд по ним план выглядит совершенно утопично. Исходя из интенсивности движения на имеющихся четырех платных участках в 15-37 тыс. автомобилей в сутки, годовые сборы
В платном
режиме
Планы ГК «Автодор» на период с 2010 по 2020 год
Трасса, участок Действующие платные участки, км Запланированные платные участки, км Работы, сроки Инвестиции, млрд руб. Доля частного капитала, %
М1 «Беларусь» - 347 Комплексное обустройство (I этап — 2013-2018, II этап — 2019-2025) 197 35
М4 «Дон» 138 442 Комплексное обустройство трех участков (2013-2017) 55 25-50*
М11 «Москва — Санкт-Петербург» - 227 Строительство (2011-2018) 25-40*
А113 Центральная кольцевая автодорога - 276 Строительство 1-го, 3-го и 4-го пусковых комплексов (2017-2020) 300 35
Новый выход М7 «Волга» — МКАД - 69 Строительство (н/д) 48 50
* — В зависимости от участка.
Источник: данные компании, публикации в СМИ
госкомпании, по приблизительным расчетам «Бизнес-журнала», вряд ли превышают 1,5-2 млрд рублей. Как же быстро и почти на порядок увеличить сборы? Ввести платный режим на новых участках и (или) поднять тарифы.
Есть ли возможность для повышения тарифов? Ответ больше лежит в социально-экономико-политической плоскости — позволят ли это сделать. Расчеты показывают, что нынешние тарифы «Автодора» в пересчете на километр составляют 1,4 руб. для легкового автомобиля и 2,8 руб. — для грузового. Косвенно руководство «Автодора» призналось в наличии желания значительно повысить расценки: в июне этого года председатель правления госкомпании Сергей Кельбах, говоря о планируемой цене проезда по скоростной автодороге Москва — Санкт-Петербург в будущем, назвал сумму в 1 200 рублей для легкового автомобиля. А это верные три с лишним рубля за километр, поскольку платных участков на трассе будет почти 400 км. Еще один пример из области ценообразования — «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, который начали строить в 2005 году, а в полном объеме собираются ввести в эксплуатацию в 2014-м. На этой трассе сейчас пока действует только один платный участок протяженностью в 5 км, за проезд по которому в дневное время взимают 30 рублей. То есть каждый километр обходится автолюбителю в 6 рублей. Много это или мало? Если пересчитать по текущему курсу ЦБ РФ средние расценки американской New Jersey Turnpike Authority (см. «Дорожная экономика») с центов на мили, получаем 1-2,25 рубля на километр. То есть по уровню тарифов отечественные трассы уже превосходят американские. Да здравствуют российские платные дороги, самые щц платные дороги в мире!? ■■
индустрия платных дорог в сшА
5 431 миля (8 738 км)
протяженность платных дорог в сшА
35 американских штатов
санкционировали создание и эксплуатацию платных трасс на своей территории
5 млрд поездок В год
совершают автомобилисты по платным трассам в сшА
$4,6 млрд В год
средний размер капитальных инвестиций в платные дороги в сшА
В 3 раза ниже
уровень смертности в дтП на платных трассах в сравнении с дорогами «бесплатного» пользования
606 миль
(975 км)
дорог находится под управлением крупнейшего оператора сшА — Oklahoma Turnpike Authority
1938 год
начало строительства в сшА первых платных дорог и объектов дорожной инфраструктуры
источник: International Bridge, Tunnel and Turnpike Association (IBTTA)
Заставы на дорогах
современная дорожная сеть Великобритании в значительной степени была сформирована в результате бума так называемых дорожных трастов (англ. turnpike trust — «застава, шлагбаум» и «траст»), создание которых английский парламент санкционировал в 1707 году. трасты аккумулировали ресурсы нескольких округов (приходов), чтобы строить и поддерживать в хорошем состоянии участки дорог, взимая плату с проезжающих. на пике, в 1825 году, в стране существовало около тысячи трастов, которые контролировали примерно 29 тыс. километров дорог Англии и уэльса. Закат «застав» в Великобритании начался с распространением железных дорог, когда ответственность за содержание проезжих трактов постепенно стали перекладывать на власти графств. Последний дорожный траст упразднили в 1895 году.
Как и в современной россии, платные дороги в то время нередко вызывали недовольство населения. наиболее яркий эпизод получил название «Бунтов ребекки» (Rebecca Riots). В начале 1840-х годов фермеры южного уэльса, недовольные увеличением дорожного сбора, объединились в вооруженные отряды и стали совершать регулярные налеты и громить пункты, осуществлявшие сбор денег за проезд. При
этом они нередко переодевались в женское платье, а себя именовали «дочерьми ребекки».
сейчас в Великобритании есть лишь несколько мостов, за проезд по которым взимается плата, и единственная платная трасса — M6 Toll.
