CC BY
34УДК 343.97 © А. П. Алексеева, 2013
Дорожная карта дальнейшего реформирования ОВД РФ (доступность правоохранительной помощи): проблемы и перспективы реализации
А. П. Алексеева *
Статья посвящена анализу четвертого раздела проекта Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, вынесенного Общественной палатой Российской Федерации для всенародного обсуждения и общественной экспертизы. Рассматривается потенциал норм, направленных на повышение уровня доступности правоохранительной помощи населению.
Ключевые слова: реформирование, органы внутренних дел, доступность, уголовная статистика,
учет сообщений о происшествиях.
Расширенная рабочая группа по дальнейшему реформированию органов внутренних дел при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (далее — Группа) 1 в сентябре 2012 г. предложила для общественного обсуждения комплекс первоочередных мер по реорганизации Министерства, названный Дорожной картой реформирования органов внутренних дел Российской Федерации 2 (далее — Дорожная карта 2012 г.) . Этот проект вобрал в себя наиболее значимые предложения, высказанные в ходе обсуждения реформы . В феврале 2013 г. обновленный с учетом высказанных при обсуждении замечаний проект Дорожной карты реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (далее — Дорожная карта 2013 г. ) был опубликован для общественной экспертизы 3 .
Тексты проектов Дорожной карты имеют существенные различия . Изменились названия пяти раз-
делов, описывающих соответствующие направления, по которым предполагается осуществлять дальнейшее реформирование органов внутренних дел (кадровый профессионализм; открытость для доверия; оптимизация; доступность правоохранительной помощи; адекватные ответы новым вызовам и угрозам — в Дорожной карте 2012 г. ; повышение кадрового профессионализма и очищение от коррупции; открытость и доверие; совершенствование системы управления и оптимизация деятельности органов внутренних дел; доступность правоохранительной помощи . Профилактика преступности и адекватный ответ новым вызовам и угрозам — в Дорожной карте 2013 г.) . Изменился подход к оценке многих мероприятий, предлагаемых в целях повышения эффективности работы органов внутренних дел .
В настоящей статье будут рассмотрены положения четвертого раздела относительно доступности
* В нашем журнале опубликовала статью «Насилие в спорте и его применение различными субъектами: криминологический анализ» (2012 . № 4) .
правоохранительной помощи, где затрагиваются проблемы, возникающие при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях. Мы согласны с тем, что в работе органов внутренних дел остается много нерешенных вопросов 4 . Однако с предлагаемыми авторами проекта вариантами выхода из создавшейся ситуации можно во многом поспорить. Попробуем проанализировать изменения, внесенные в Дорожную карту 2012 г. в ходе общественного обсуждения
Дорожная карта 2012 г. содержала высказывание о том, что «барьером, блокирующим доступ к правоохранительной помощи у нас в стране, является существующий нормативный и организационный порядок выявления, приема, регистрации, учета заявлений и сообщений о преступлениях» (п. 4. 1) . Однако этот «барьер» к моменту вынесения Дорожной карты 2012 г для общественного обсуждения был преодолен как в самих практических органах, которые регистрировали все поступающие к ним заявления и сообщения, так и посредством Интернета, когда, не выходя из-за домашнего компьютера или располагая доступом к сети через мобильные устройства, из любой точки мира можно было отправить имеющуюся у заявителя информацию в любой субъект Федерации или в МВД России.
Не оставляет также сомнений эффективность работы службы экстренного вызова сотрудников полиции «02», которая оснащена самым современным оборудованием, фиксирующим все поступающие к ней сигналы
В Дорожной карте 2013 г. данный пункт был обоснованно исключен На его месте появился другой, однако не менее спорный, пункт о том, что «по мере изменения действующего уголовного и уголовнопроцессуального законодательства предлагается осуществлять развитие следственных подразделений органов внутренних дел» В современной ситуации у следственных подразделений органов внутренних дел вряд ли есть перспективы для развития Еще в ноябре 2012 г. в прессе появились сообщения о том, что вопрос о создании Единого следственного комитета (ЕСК) в Российской Федерации уже принципиально решен 5 . Осталось лишь согласовать сроки и механизм передачи полицейского следствия в объединенный следственный орган
Заслуживают внимания предложения, сформулированные в п. 4. 5 Дорожной карты 2012 г. о внедрении стационарного автоматизированного поста полиции «Электронный городовой», состоящего из электронных терминалов, через которые граждане могли бы подавать заявления и сообщения о преступлениях, правонарушениях и иных чрезвычайных ситуациях В Дорожной карте 2013 г «Электронный городовой» был переименован в «Автоматизирован-
ный городовой», но смысл предлагаемых мер остался прежним
Действительно, исключение из процесса подачи заявлений и сообщений о преступлениях, правонарушениях и иных чрезвычайных ситуациях, участия заинтересованных в подтасовке информации лиц окончательно устранит варианты необоснованного отказа от приема заявления (сообщения) и заставит всерьез задуматься о необходимости существования у дежурной части органа внутренних дел функции приема заявлений и сообщений граждан и выдачи талонов-уведомлений Ведь эту работу может совершенно спокойно выполнять терминал и Интернет
В пункте 4. 3 Дорожной карты 2012 г. предлагалось апробировать экспериментальные системы регистрации заявлений и сообщений граждан и организаций о преступлениях и лицах, пропавших без вести, в том числе: 1) внедрить формализованные бланки заявлений и сообщений граждан и организаций о преступлениях и лицах, пропавших без вести; 2) обеспечить обязательную оценку действий сотрудников полиции со стороны заявителей; и др
В Дорожной карте 2013 г осталась лишь первая из перечисленных позиция, которая теперь находится в п 4 2 Но ее существование в данном документе вряд ли оправданно, поскольку, как уже говорилось, в Интернете действует автоматизированная система регистрации заявлений и сообщений, работающая на основе формализованных бланков. Например, на сайте Правоохранительного портала Российской Федерации (общегосударственный уровень 6) или на сайтах субъектов Федерации (ГУ МВД Волгоградской области 7) . В чем смысл новации, в проектах Дорожной карты не поясняется
«Обязательная оценка действий сотрудников полиции со стороны заявителей», по нашему мнению, была справедливо исключена из Дорожной карты 2013 г. Эта мера действительно нужная, важная, но самого главного — механизма ее реализации — в проекте не раскрывалось
С одной стороны, нам импонирует акцент на том, что в оценке работы сотрудников полиции должны принимать участие «заявители», т е лица, имевшие непосредственный контакт с представителями органов внутренних дел, а не просто граждане, проживающие в районе дислокации отдела полиции, наслышанные о работе правоохранительных органов по сообщениям в прессе и телепередачам, которым позвонили работники социологической службы, выполняющие «опрос населения» (п. 4.13 Дорожной карты 2012 г. и п. 4. 7 Дорожной карты 2013 г.) .
С другой стороны, в проектах Дорожной карты не конкретизированы критерии и механизмы оценки заявителями действий сотрудников полиции В качестве одного из критериев оценки действий сотрудни-
ков полиции предлагается использовать «показатели выявления реального количества преступлений и иных правонарушений (снижения уровня их латентности), своевременности и качества реагирования на них, а также полноты и быстроты восстановления законных интересов заявителей» (п . 4 . 12 Дорожной карты 2012 г. и п. 4 .6 Дорожной карты 2013 г. (выделено нами. — А. А.)) . Но можно ли вообще говорить о реальности числа выявленных преступлений и иных правонарушений, снижения уровня их латентности? Какова гарантия достоверности этой информации? И всегда ли от сотрудника полиции напрямую зависят полнота и быстрота восстановления законных интересов заявителей? Эти аспекты в проектах Дорожной карты не излагаются
Инструментом же оценки качества работы сотрудников полиции с заявителями, по нашему мнению, вполне эффективно могли бы выступать электронные терминалы, упомянутые в п 4 5 Дорожной карты 2012 г. и п. 4 . 3 Дорожной карты 2013 г. , установленные в каждом отделе органов внутренних дел Алгоритм оценки нам видится следующим образом: при входе в отдел полиции гражданин должен пройти регистрацию в электронном терминале и указать сотрудника, с которым ему предстоит общение Терминал выдаст гражданину электронную карту-пропуск, позволяющую пройти к нужному полицейскому При выходе из отдела гражданин будет обязан вернуть электронную карту в терминал, в ответ на это действие на экране появится таблица, в которой гражданину будет предложено оценить работу полицейского по ряду показателей
Только в этом случае в статистике могут появиться достоверные сведения об оценке деятельности органов внутренних дел гражданами Все остальные социологические опросы ценны в той части, что они демонстрируют общее настроение населения в отношении полиции 8 . Но они не несут в себе реальной оценки работы полицейских, поскольку оценивать можно деятельность лишь тех людей, с которыми человек непосредственно имел контакт В противном случае оценке подвергается только образ, формируемый средствами массовой информации в сериалах, программах, статьях и т д
Работу со статистическими данными в Дорожной карте 2012 г должен был урегулировать п 4 2, в котором предлагалось ускорить подготовку проекта Федерального закона «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений» и создание государственной автоматизированной системы обработки всей поступающей информации о совершенных преступлениях и их раскрываемости . Планировалось провести техническое проектирование государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) и создать федераль-
ный центр обработки статистических данных о состоянии преступности
Авторы Дорожной карты 2012 г. исходили из того, что ГАС ПС обеспечит прозрачность, достоверность и полноту учета сведений о преступлениях. Данный пункт вполне закономерно не вошел в Дорожную карту 2013 г. Считаем, что принятие очередного закона не способно решить в корне существующих проблем, поскольку имеющиеся нормативные правовые акты 9 полно охватывают деятельность по сбору, обобщению и предоставлению населению статистической информации, подробно регламентируют все формы статистической работы в стране Другое дело, что не всегда удается добиться неукоснительного исполнения положений принятых законов, и это часто оказывается причиной провального положения дел в конкретной сфере Но это — проблема правоприменения, а не законотворчества
Кроме того, единая база информации о совершенных преступлениях и их раскрываемости, о которой говорилось в п . 4 . 2 Дорожной карты 2012 г. , и в настоящее время ведется на основании Межведомственного приказа «О едином учете преступлений» 10 . Каждое из семи подписавших его ведомств предоставляет в статистические органы свою информацию, на базе которой формируются отчет «Основные показатели по преступности» на сайте Федеральной службы государственной статистики 11, отчет «Статистика правоохранительной ситуации» на сайте Правоохранительного портала Российской Федерации 12 и т. д . Что должно было измениться после принятия нового закона и внедрения ГАС ПС, из текста Дорожной карты 2012 г. не было ясно.
Еще одна проблема правоприменительного характера поднимается в п . 4. 9 Дорожной карты 2012 г. и п. 4. 5 Дорожной карты 2013 г. , где предлагается «рассмотреть процессуальную модель, согласно которой по поступившему заявлению, сообщению о преступлении следователь, дознаватель, орган дознания смогут начать производство по уголовному делу» Авторы проектов Дорожной карты выступают за то, чтобы «отказаться от института возбуждения уголовного дела в российском понимании, трансформировав его в институт начала уголовного судопроизводства Данный институт должен включать следующую систему действий, реализуемую органами дознания: 1) принятие, регистрация сообщения о преступлении; 2) проверка сообщения о преступлении — собирание доказательств; 3) применение меры процессуального принуждения — задержание (сроком до 48 часов без судебного решения); 4) производство следственных действий (допрос подозреваемого, потерпевшего, свидетеля; обыск; прослушивание и запись телефонных переговоров и иных неотложных следственных действий)» .
Из представленной формулировки неясно, чем именно «не устраивает» авторов проектов Дорожной карты институт возбуждения уголовного дела Ведь именно вынесение постановления о возбуждении уголовного дела и принятие его к производству открывает лицу, производящему следствие или дознание, возможность сбора доказательств и производства следственных действий Этим документом следователь или дознаватель дают правовую оценку поступившему сообщению, отделяя уголовные преступления и административные правонарушения от дисциплинарных проступков, гражданско-правовых деликтов и иной информации Если же авторы проектов Дорожной карты в процедуре возбуждения уголовного дела видят техническую проблему, то устранять ее нужно корректировкой содержания имеющейся нормы В любом случае изменение названия статьи с «возбуждения уголовного дела» на «начало уголовного судопроизводства» вряд ли сможет существенно повлиять на порядок исполнения этой функции следователями и дознавателями
Не менее спорным выглядело положение, зафиксированное в п. 4 . 1 Дорожной карты 2012 г. : «...главная цель нового этапа реформирования органов внутренних дел — максимально достижимая правда о реальной преступности, превращение нашей уголовной статистики в статистику правды» Сама его формулировка кажется несколько утопичной, поскольку если искусственную латентность сообщений о происшествиях еще можно снизить до минимальных размеров, переведя всю работу в электронный вид и устранив из этой деятельности человека, то с естественной латентностью справиться будет гораздо сложнее В любом случае останется часть людей, не желающих вступать в контакт с правоохранительными структурами, даже пострадавших от преступного посягательства И можно бесконечно проводить правовое воспитание населения, принимать меры по повышению уровня сознательности граждан, внедрять разнообразные новинки электроники, но на определенный контингент жителей нашей страны все эти меры влияния не окажут Поэтому к заявленной цели, безусловно, стремиться можно, но достичь ее лишь описанными в Дорожной карте 2012 г. средствами и превратить в реальный результат вряд ли получится Соответственно, ее исключение из проекта Дорожной карты 2013 г представляется вполне обоснованным
Единственным действенным способом снижения естественной латентности преступлений, в результате которых потерпевшему был причинен материальный вред, нам видится гарантия возмещения этого ущерба при обязательном обращении с заявлением в правоохранительные органы Однако возмещением материального ущерба гражданам принци-
пиально не должны заниматься органы внутренних дел, как это было записано в п 4 14 Дорожной карты 2012 г Такую гарантию может и должна давать только третья сторона — страховщик, причем только при наличии с ним договора об оказании подобных услуг и обязательного обращения с заявлением о совершенном преступлении в органы внутренних дел В этом случае потерпевший не будет заложником действий сотрудников полиции (установят они преступника или нет, обнаружат у него похищенное имущество или нет, хватит у преступника средств, чтобы компенсировать причиненный преступлением ущерб, или нет, и т. д .) . Соответственно, поскольку в Дорожной карте 2012 г. затрагивалась проблема гарантий возмещения причиненного преступлением вреда потерпевшему, нужно было рассмотреть возможность введения системы обязательного страхования рисков населения от вероятных противоправных посягательств. Исключение п . 4. 14 из текста Дорожной карты 2013 г. считаем преждевременным, так как в новой редакции проблема возмещения материального ущерба потерпевшим оставлена без внимания Изучение Дорожной карты, несмотря на некоторые высказанные замечания, в целом оставляет благоприятное впечатление, дает надежду на позитивные изменения в работе органов внутренних дел, на то, что это благое начинание будет в скором времени воплощено в жизнь, а его реализация принесет настоящую пользу гражданам нашей страны.
1 О создании Расширенной рабочей группы по дальнейшему реформированию органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] : приказ МВД России от 14 июня 2012 г. // Министерство внутренних дел Российской Федерации : сайт. URL: http://www. mvd. ru/news/ show_107927/#top_page (дата обращения: 13 . 10 . 2012) .
2 Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (проект) [Электронный ресурс] // Профсоюз сотрудников милиции г. Москвы : сайт. URL: http://www.prof-police. ru/index.php/2008-10-06-10-14-14/1011-2012-09-27-07-21-06. html (дата обращения: 05.02.2013).
3 Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс] // Рос . газета : сайт. URL: http://www.rg. ru/2013/02/04/ karta-mvd-site-dok.html (дата обращения: 05.02.2013) .
4 Яковлев В. А. Совершенствование системы органов МВД России и оптимизация полицейских функций // Научный вестник Омской академии МВД России . 2012. № 4 (47) . С 6-8 .
5 Следственный комитет станет единым [Электронный ресурс] // Интерфакс : сайт. URL: http://www. interfax. ru/ russia/txt asp?id=275180 (дата обращения: 05.02. 2013) .
6 Прием обращений [Электронный ресурс] // Правоохранительный портал Российской Федерации : сайт URL: http:// ps . 112. ru/portal/dt?PortalMainContainer.setSelected=DefAppeal& last=false&appealType=defence (дата обращения: 13. 10 . 2012) .
7 См . , напр. : Прием обращений [Электронный ресурс] // ГУ МВД России по Волгоградской области : сайт. URL:
http://34.mvd.ru/citizens/priem_obrawenii/ (дата обращения:
13.10. 2012).
8 Фревель Б., Шульце В. Производство безопасности во времена меняющейся культуры безопасности. Требования к Public Safety and Security Governance . Ч. I // Научный вестник Омской академии МВД России . 2012. № 4 (47) . С. 34-43.
9 Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации : федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ (ред. от 16 октября 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации . 2007. № 49, ст. 6043. С. 13244-13250 ; О едином учете преступлений : приказ от 29 декабря 2005 г Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 // Рос . газета. 2006. 25 янв. ; Об утверждении Административного регламента системы Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок : приказ МВД России от 12 декабря 2011 г.
№ 1221 // Там же. 2012. 4 апр. ; Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях,
об административных правонарушениях, о происшествиях : приказ МВД России от 1 марта 2012 г. № 140 // Там же . 1 авг.
10 О едином учете преступлений : приказ от 29 декабря 2005 г. Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 // Там же . 2006. 25 янв .
11 Основные показателипопреступности [Электронный
ресурс] // Федеральная служба государственной статистики : сайт. URL: gks . ru/wps/wcm/connect/rosstat/
rosstatsite/main/population/infraction/# (дата обращения:
13.10. 2012).
12 Статистика правоохранительной ситуации [Электронный ресурс] // Правоохранительный портал Российской Федерации : сайт. URL: Ы1р:/^ .112. ш/ройа1Л№РоЛа1Маш Container.setSelected=DefStatistics&last=false (дата обращения: 13 .10 . 2012) .
