CC BY
173
Раздел 2. Проблемы государственного и муниципального строительства
дорожная карта дальнейшего реформирования органов
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ фЕДЕРАЦИИ (КАДРОВЫЙ профессионализм, ОТКРЫТОСТЬ ДЛЯ ДОВЕРИЯ И ОПТИМИЗАЦИЯ): ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А.П. Алексеева
(доцент кафедры уголовного права Волгоградской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент; alexeeva.va-mvd@yandex.ru)
Статья посвящена подробному анализу первых трех разделов проекта «Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации», вынесенного Общественной палатой Российской Федерации для всенародного обсуждения. Изучен потенциал норм, направленных на повышение кадрового профессионализма, открытости, оптимизации деятельности разных структур
Ключевые слова: реформирование, органы внутренних дел, профессионализм, открытость, доверие, оптимизация.
Начало процесса реформирования МВД России было положено Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» еще в 2009 г. [1] Активная фаза преобразований началась с 1 марта 2011 г., когда вступил в силу Федеральный закон «О полиции» [2] и главой государства были подписаны семь указов, непосредственно определяющих направления реорганизации [3; 4; 5; 6; 7; 8; 9].
Первый этап реформы закончился 21 мая 2012 г. сменой руководителя Министерства внутренних дел Российской Федерации, когда на эту должность указом Президента Российской Федерации был назначен генерал-лейтенант полиции Владимир Колокольцев. Рассуждая об итогах произошедших изменений, он заявил, что нерешенными остались такие ключевые проблемы, как, например, «палочная» система оценки деятельности сотрудников органов внутренних дел и отсутствие других ее критериев; неполнота учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях; нарушения дисциплины сотрудниками полиции и т.д. Следовательно, меры, принятые в рамках реформирования Министерства внутренних дел Российской Федерации, были необходимыми, но недостаточными [10].
Для исправления ситуации и разработки перспективного плана действий по формированию высокопрофессиональной, авторитетной и пользующейся доверием населения службы 14 июня 2012 г. Владимир Колокольцев создал при Министерстве внутренних дел Российской Федерации Расширенную рабочую группу по дальнейшему реформированию органов внутренних дел [11] (далее - Группа). В состав Группы были включены известные правозащитники, депутаты, юристы, эксперты с опытом работы в МВД России и других силовых ведомствах.
Одним из результатов работы Группы стал проект свода положений, то есть наглядного пошагового сценария развития, названного «Дорожной картой дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации» [12] (далее - «Дорожная карта»), который представляет собой комплекс первоочередных мер по реорганизации министерства в рамках второго этапа реформирования. Содержание «Дорожной карты» разделено на пять направлений: первое направление - это кадровый профессионализм; второе - открытость для доверия; третье - оптимизация; четвертое - доступность правоохранительной помощи; пятое - адекватный ответ новым вызовам и угрозам. Данный документ впервые вобрал в себя наибо-
Юридическая наука и правоохранительная практика лее значимые предложения, высказанные в ходе обсуждения реформы. Его, безусловно, следует признать нужным и своевременным. Но при всех его положительных свойствах он, на наш взгляд, не лишен некоторых пробелов, перекосов и ненужных нагромождений. Остановимся на некоторых из них более подробно.
1. Кадровый профессионализм.
Среди наиболее значимых пунктов этого раздела следует отметить пункт 1.5, который предлагает создать единую базу данных о поступивших в отношении сотрудников полиции жалобах и заявлениях граждан с тем, чтобы можно было более объективно и всесторонне оценивать эффективность деятельности каждого работника системы.
Одновременно другой пункт - 1.8 -предлагает оперативно реагировать на необоснованные нападки, оговоры, клевету в отношении сотрудников полиции, для чего планируется использовать потенциал юридической службы системы МВД России.
Но что делать, если такие же необоснованные нападки на сотрудников полиции происходят внутри системы, например, со стороны руководства? Кто в этом случае должен защитить сотрудника полиции?
Пункт 1.10 некоторым образом отвечает на эти вопросы: «Следует ужесточить ответственность руководителей всех степеней за противоправные действия в отношении подчиненных... Признание в установленном порядке действий руководителя незаконными (восстановление уволенного сотрудника на службе по решению суда, отмена приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности и т.д.) должно влечь за собой обязательную дисциплинарную ответственность руководителя, принявшего соответствующее решение».
Признание таких решений незаконными (восстановление уволенного сотрудника на службе по решению суда, отмена приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности и т. д.) предполагает ведение длительной и упорной борьбы сотрудника с системой фактически один на один. Учитывая, что профессиональные союзы сотрудников органов внутренних дел России (возможность их создания и функци-
онирования закреплена в ст. 31 Федерального закона «О полиции» [2]) - пока еще структуры довольно молодые и не имеют весомой силы, достаточного опыта и авторитета, на наш взгляд, в «Дорожной карте» следовало бы тщательно продумать механизмы их развития и незамедлительного реагирования на нарушения трудовых и социальных прав сотрудников полиции их сослуживцами, и особенно руководством.
Отдельного внимания заслуживает пункт 1.12, закрепляющий возможность проведения выборочных аттестаций некоторых подразделений, служб и сотрудников.
Осуществленная в 2011 г. переаттестация, превратившая сотрудников милиции в сотрудников полиции, оставила у общества немало вопросов. Опыт показал, что далеко не все, кто злоупотреблял служебным положением, нарушал права граждан и т.д., были «отфильтрованы» строгими аттестационными комиссиями. Более того, звучали нарекания, что с помощью аттестации руководство органов внутренних дел избавлялось от неугодных им сотрудников. И действительно, четких механизмов и алгоритмов проведения этих испытаний нигде прописано не было. Поэтому установить, насколько объективны были оценки тех или иных сотрудников, теперь довольно сложно. Руководство подразделений по собственному усмотрению формулировало вопросы, задаваемые своим подчиненным в ходе переаттестации, тем более что пункт 36 Приказа МВД России «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» [13] позволяет членам аттестационных комиссий задавать аттестуемому сотруднику «любые вопросы», связанные с его служебной деятельностью. Закрепляя возможность проведения подобных выборочных проверок и в дальнейшем, в «Дорожной карте» следовало бы четко обозначить границы и правила их реализации, чтобы в следующий раз это мероприятие не превращалось в экзамен с «открытым перечнем вопросов». С его помощью нужно было бы производить реальную оценку деловых и профессиональных качеств сотрудников полиции по зафиксированным докумен-
тально успехам и достижениям сотрудника, а не устное тестирование его памяти.
2. Открытость для доверия.
Неоспоримым достоинством этого
раздела является положение, закрепленное в пункте 2.2: «МВД России намерено активно взаимодействовать с гражданским обществом», осуществляя постоянный мониторинг общественного мнения о работе полиции (пункт 2.1) и постоянный мониторинг проблем, возникающих во взаимоотношениях бизнес-структур и органов полиции (пункт 2.8). Но механизмы осуществления такого исследования нигде не оговариваются, хотя «постоянный мониторинг» подразумевает реализацию сплошного наблюдения, когда фиксации подлежат все единицы изучаемой совокупности. А судя по формулировке пункта 4.13 «Дорожной карты», изучать мнения граждан о деятельности органов внутренних дел планируется путем социологических опросов и контент-анализа СМИ, что относится к несплошным формам наблюдений, а именно к выборочному наблюдению. В этом случае следовало бы либо называть вещи своими именами и говорить о «периодическом выборочном исследовании», либо предлагать реальные формы и способы «постоянного мониторинга».
3. Оптимизация.
Совершенно справедливым считаем положение 3.8 «Дорожной карты»: «Требуют рассмотрения вопросы определения наиболее оптимальной системы подразделений по борьбе с организованной преступностью с одновременным решением вопроса о роли и задачах Главных управлений МВД России по федеральным округам».
Но отдельные предложения авторов «Дорожной карты» выглядят, по меньшей мере, спорно. Так, в пункте 3.4 предлагается «в целях компенсации недостающей штатной численности участковых уполномоченных полиции подготовить проект федерального закона о муниципальных инспекторах по охране общественного порядка, которые выполняли бы функцию помощников участкового уполномоченного полиции». Финансирование и материальнотехническое обеспечение муниципальных
помощников участкового уполномоченного полиции планируется возложить на бюджеты субъекта Федерации и органа местного самоуправления. Более того, в пункте 3.10 высказывается намерение использовать в охране правопорядка на муниципальном уровне силы общественности.
Считаем подобные инициативы нецелесообразными и малообоснованными, поскольку в правовом государстве правоохранительные функции обязаны выполнять только органы государственной власти, наделенные для этого законными полномочиями. Данные функции нельзя перекладывать на частные предприятия и гражданские формирования. А если в стране фиксируется очевидная нехватка определенных кадров, таких как участковые уполномоченные, то надо решать проблему расширения штата сотрудников, а не создавать какую-то другую, дополнительную структуру с дублирующими функциями.
Совершенно иной случай, когда речь идет о привлечении помощников из числа гражданского населения, например, к поиску пропавших людей. И здесь мнение авторов «Дорожной карты», отраженное в пункте 3.13, мы полностью разделяем: «Необходимо оптимизировать работу по розыску лиц, пропавших без вести, особенно детей. Следует работу по розыску пропавших без вести определить в числе одного из приоритетных направлений. привлекать к поиску людей волонтерские организации».
Дискуссионными представляются многочисленные предложения авторов «Дорожной карты» о создании разнообразных дополнительных «групп», «пунктов», «центров», «комиссий» - искусственных формирований, целью деятельности которых, судя по всему, должна стать оптимизация взаимодействия между различными структурами. Так, в пункте 1.9 обосновывается необходимость создания в МВД России постоянно действующей рабочей группы по взаимодействию с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и с Управлением по надзору за соблюдением прав
предпринимателей Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Аналогичные рабочие группы, по мнению авторов «Дорожной карты», целесообразно создать в МВД республик, ГУ, УМВД субъектов Федерации по взаимодействию с региональными представительствами Уполномоченного по защите прав предпринимателей и с соответствующими подразделениями органов прокуратуры в субъектах Федерации.
В пункте 3.3 авторы предлагают создание передвижных полицейских пунктов с приемом местного населения, а также открытие таких временных пунктов в школах, местных общественных центрах, на пересадочных узлах, в торгово-развлекательных центрах для приема граждан и немедленного реагирования на их сигналы о преступлениях и иных правонарушениях.
В пункте 3.13 предлагается создать центры по поиску пропавших детей при ГУУР МВД России и УУР МВД республик, ГУ, УМВД по субъектам Федерации (по модели американского центра поиска пропавших детей - г. Александрия, штат Вашингтон).
На основании пункта 4.2 планируется создать федеральный центр обработки статистических данных о состоянии преступности.
В пункте 5.2 рассматривается возможность создания Межведомственной комиссии при МВД России по противодействию торговле людьми (по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, МИД России, СК России, ФСБ России, ФМС России, ФТС России, Росфинмониторингом).
Учитывая, что в ходе реформы МВД России количество сотрудников полиции уменьшилось на 22 %, полагаем, что данные инициативы вряд ли применимы в настоящих условиях. Единственное, что можно было бы предложить для решения перечисленных выше проблем, - постараться оптимизировать работу уже имеющихся структур, не расширяя штата действующих сотрудников. Следует полностью поддержать мнение авторов «Дорожной карты», отраженное в пункте 3.2: «В ходе первого этапа реформы была со-
кращена численность низовых подразделений полиции, осуществлено укрупнение органов внутренних дел муниципальных образований. Это негативно отразилось на обеспечении доступа граждан к правоохранительной помощи (затруднена процедура подачи заявлений в сельской местности, в поселках и малых городах, снижена быстрота реагирования на сообщение о преступлениях)». Вместе с тем нельзя отрицать, что в настоящее время стремительно развиваются электронные технологии, и все большее число граждан получает возможность пользоваться услугами Интернета, в том числе через мобильные устройства (телефоны, планшеты, нэт-буки и т.д.). В связи с этим, по нашему мнению, было бы более эффективно развивать электронные формы общения граждан с районными органами полиции (в настоящее время гражданину можно обратиться в ближайший РОВД полиции через Интернет, но только используя веб-страницы органов полиции субъектов федерации или МВД России), сокращать время реагирования на эти сообщения, отправленные через Интернет, сосредоточить основные силы на техническом перевооружении органов внутренних дел, развитии системы видеонаблюдения, например такой, как «безопасный город» [14]. Тем более что в пункте 2.2 высказывается намерение «.развивать предоставление государственных услуг органами внутренних дел, в том числе в электронном виде». Действительно, практикой доказано, что минимизация общения гражданина с чиновником по вопросам заявительного характера приводит к существенному снижению уровня коррупции и других нарушений.
Наши замечания, как видно из их содержания, носят дискуссионный характер. Мы лишь высказываем свое собственное мнение по поводу некоторых положений проекта «Дорожной карты». В целом это начинание мы полностью поддерживаем, считаем его правильным и необходимым для успешной реализации второго этапа реформирования органов внутренних дел. Хотя доработка отдельных его пунктов позитивно сказалась бы на дальнейших пла-
нируемых нововведениях, которые призваны улучшить качество оказываемых правоохранительных услуг населению.
1. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 24 дек. 2009 г № 1468: ред. от 1 марта 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 52 (Ч. 1). Ст. 6536; Рос. газ. 2011. 2 марта.
2. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-Ф3: ред. от 25 июня 2012 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
3. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248: ред. от 12 июля 2012 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1334.
4. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1335.
5. Вопросы организации полиции: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1336.
6. О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 251: ред. от 12 мая 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1337. (Документ утратил силу с 24 янв. 2012 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» от 24 янв. 2012 г. № 104).
7. О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 252: ред. от 19 сент. 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1338.
8. Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 253: ред. от 5 июля 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1339.
9. О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 254 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10. Ст. 1340.
10. МВД признало провал первого этапа реформирования // Информационное агентство «ФедералПресс» [Электронный ресурс]. URL: http://fedpress.ru/news/ polit_vlast/news_polit/mvd-priznalo-proval-pervogo-etapa-reformirovaniya.
11. О создании Расширенной рабочей группы по дальнейшему реформированию органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 14 июня 2012 г. // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http:// www.mvd.ru/news/show_107927/#top_page.
12. Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (проект) // Общественная палата Российской Федерации: [Электронный ресурс]. URL: http://www. oprf.ru/discussions/newsitem.
13. О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 // Рос. газ. № 94. 2012. 27 апр.
14. Безопасный город // ITV | AxxonSoft: [Электронный ресурс]. URL: http://www.itv.ru/verticals/homeland_ security.
