CC BY
30
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ЛИЦ, НЕ ПРИЗНАННЫХ БЕЖЕНЦАМИ, В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,
ученый секретарь Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор;
КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ САЗОН, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуются вопросы дополнительной защиты лиц, которые по тем или иным причинам не получили статус беженца. С позиции административного права дается характеристика и практика применения существующих форм защиты; обосновываются пути совершенствования законодательства в сфере миграции в государствах—участниках СНГ.
Ключевые слова: убежище, беженцы, дополнительная защита, миграция, СНГ.
Annotation. Examined the additional protection of persons who, for one reason or another have not received refugee status. From the perspective of administrative law characteristics and practical application of the existing forms of protection, and on this basis to justify the ways of improving legislation in the sphere of migration in the countries-participants of the CIS.
Keywords: asylum, refugees, subsidiary protection, migration, CIS.
В настоящее время дополнительная защита рассматривается как разновидность убежища, предоставляемая государством на основе признанной на международном уровне необходимости обеспечения защиты лиц, находящихся вне пределов действия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. Применение такой защиты может быть основано на договорах о правах человека, таких как Конвенции против пыток 1984 г. или Конвенции о правах ребенка 1989 г., или на более общих гуманитарных принципах, таких как, оказание помощи лицам, спасающимся от всеобщего насилия. Главной ее функцией является обеспечение права на защиту на альтернативной основе.
В свою очередь, наименование «дополнительная защита» призвано подчеркнуть, что этот институт призван не заменить, а дополнить существующий стандарт защиты беженцев, существующий в международном праве. Немаловажным является то, что по общему признанию предоставлять дополнительную защиту следует после рассмотрения вопроса о возможности признания лица беженцем1.
Принимая во внимание сказанное, исходя из анализа юридической литературы, нами предлагается следующий подход к пониманию дополнительной защиты: защита, предоставляемая государством иностран-
ным гражданам и лицам без гражданства, которым не может быть предоставлен статус беженца и которые не могут или не желают возвратиться и пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства из-за угрозы столкнуться в результате такого возвращения с применением смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера.
Одной из форм дополнительной защиты, имеющей место в российском законодательстве, является «временное убежище»2. Бенефициарии временного убежища в России могут быть разделены на две группы. К первой группе относятся иностранных граждане и лица без гражданства, соответствующие предъявляемым требованиям по признанию беженцем, но в силу личных причин отказывающихся от такого статуса, ог-
1 Основы миграционной политики: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромадонов-ского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 320.
2 Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: Дисс. ... докт. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 138.
раничиваясь ходатайством о разрешении на временное пребывание. Вторую группу составляют иностранные граждане и лица без гражданства, выдворение (депортация) которых невозможно в силу наличия гуманных причин, которые определяют необходимость временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации, до устранения таких причин.
В этой связи требуют уточнения два аспекта. Во-первых, при соответствии лица критериям признания беженцем и обращении такого лица с заявлением о разрешении на временное пребывание проявляется определенный дисбаланс интересов. В данной ситуации интересам государства по исполнению международных обязательств противопоставлен интерес лица в получении разрешения на временное пребывание. Считаем, что в такой ситуации существует единственный вариант правомерного поведения — признать лицо беженцем. Волеизъявление лица, на наш взгляд, не должно приниматься во внимание не только в силу наличия обязанности государства исполнить предписание норм международного права, но и по причине того, что правовой статус беженца значительно шире по объему своего правового содержания в сравнении с режимом временного пребывания. В связи с этим считаем возможным согласиться с высказываемым научным сообществом сомнением, суть которого состоит в том, что достаточно трудно представить человека, который сам откажется от предоставляемых статусом беженца возможностей3. Например, статус беженца предоставляется лицу до наступления обстоятельств, влекущих его утрату или лишение, а временное пребывание, в котором законодатель опосредует содержание временного убежища4, ограничивается сроком действия визы или не может превышать 90 суток для лиц, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы.
Во-вторых, обращение лица с заявлением о разрешении на временное пребывание в тот момент, когда оно было положительно оценено на предмет соответствия критериям признания беженцем, позволяет усомниться в действительности желания такого лица получить защиту на территории Российской Федерации, а также наличия причин, вынудивших лицо прибыть на территорию государства и обратиться за допуском к процедуре признания беженцем.
Вышеизложенное позволяет констатировать, что временное убежище в России следует рассматривать с двух позиций. С одной стороны, как исполнение
обязательств перед международным сообществом, а с другой, — как реализацию государственного суверенитета в части определения оснований и условий предоставлений убежища.
В настоящее время практика государственного строительства зарубежных стран исходит из понимания того, что временный характер должна иметь только та защита, которая необходима в случае невозможности по объективным причинам эффективного решения вопроса по определению правового статуса лица, которое ходатайствует о предоставлении убежища. В данном случае получила право на существование «временная защита».
Появление временной защиты было обусловлено наличием большого количества лиц, ищущих убежища, которые в массовом порядке прибывали на территорию другого государства и ходатайствовали о предоставлении убежища. Для разрешения таких ситуаций, когда государственные органы объективно не могут эффективно проводить в установленном порядке процедуру определения правого статуса лиц, ищущих убежища, было принято Заключение Исполкома УВКБ ООН № 22 (XXXII) 1981 г.: «Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока», в котором отмечалась необходимость обеспечения полной защиты лицам, ищущим убежище, в ситуациях массового притока. В частности указывалось, что такие лица должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежища, которое должно принять их, по крайней мере, временно и предоставить им защиту5.
Многие государства поддержали предложенный стандарт обращения с лицами, ищущими убежища, в целях обеспечения принципа невысылки и возможности обеспечения проведения процедуры признания лиц беженцами надлежащим образом.
Например, в Законе «Об убежище в Республике Молдова»6 предусматривается возможность предоставления лицу временной защиты, под которой законодатель понимает «защиту исключительного характе-
3 Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 172.
4 Абзац 1 п. 1 ст. 1 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (ред. от 2 июля 2013 г.) «О беженцах» / СПС «КонсультантПлюс».
5 Заключение Исполкома УВКБ ООН № 22 (XXXII) 1981 г.: Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока: Сб. междунар.-прав. док. и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / Сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. Мн., 2000. С. 87—91.
6 Закон Республики Молдова от 18 декабря 2008 г. № 270 «Об убежище в Республике Молдова». URL://http://www.registru.md/
ра, призванную обеспечить в случае массового и спонтанного притока перемещенных лиц, которые не могут вернуться в страну происхождения, безотлагательную и временную защиту этим лицам при наличии риска того, что система убежища не сможет справиться с этим наплывом без отрицательных последствий для эффективности своего функционирования, в интересах данных лиц, а также других лиц, которые нуждаются в защите» (ст. 2).
Закон Украины «О беженцах и лицах, которые требуют дополнительной или временной защиты» содержит следующее определение временной защиты: «форма защиты, которая является исключительным практическим мероприятием, ограниченным во времени, и предоставляется в Украине иностранцам и лицам без гражданства, которые массово прибыли в Украину из страны, которая имеет общую границу с Украиной, и не могут вернуться в страну постоянного проживания по обстоятельствам внешней агрессии, иностранной оккупации, гражданской войны, столкновений на этнической основе, природных или техногенных катастроф или других событий, которые нарушают общественный порядок в определенной части или на всей территории страны происхождения» (ст. 1)7.
Таким образом, следует признать, что временное убежище как средство защиты лиц, которые не могут быть выдворены за пределы страны по гуманным причинам, по наименованию близко к имеющему место быть институту временной защиты, однако содержательно представляет собой иную форму защиты.
Практика свидетельствует, что временная защита призвана обеспечить временный приют, соблюдение гуманных принципов обращения и пользования неотъемлемыми правами лицам, которые ищут убежище и прибыли в массовом порядке. Как отмечают международные эксперты УВКБ ООН, временная защита является временной мерой защиты в ситуации массового притока, заключающейся в предоставлении защиты от высылки в чрезвычайном положении. При этом указывается, что временную защиту «необходимо полностью отличать от дополнительных форм защиты, предлагаемых после определения статуса и обеспечивающих определенный статус»8.
В рассматриваемом контексте следует обратить внимание на то, что ФЗ «О беженцах» содержит отдельные положения, касающиеся массового притока лиц, ходатайствующих о признании беженцем или предоставлении временного убежища. В частности, п. 2
ст. 14 устанавливает, что в случае экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации лиц, ходатайствующих о признании беженцами или о предоставлении временного убежища, места пребывания таких лиц и условия их содержания должны определяться Правительством РФ. Из этого следует, что отечественный законодатель принимает во внимание возможность массового притока лиц, ходатайствующих о защите, но при этом не учитывает объективную возможность обеспечения допуска таких лиц к процедуре признания беженцем.
В этой связи следует отметить, что специфической чертой функционирующей в настоящее время российской системы предоставления убежища является отсутствие механизма распределения беженцев по различным регионам. Необходимость совершенствования данного механизма обусловлена неравномерной нагрузкой на отдельные субъекты Федерации9.
Считаем, что подобная нагрузка проявляется не только на уровне финансовых расходов по разрешению проблем пребывания беженцев в регионе, но и в значительном увеличении объема работы, выполняемой отдельно взятым сотрудником миграционного органа, который обеспечивает проведение процедуры по предоставлению статуса беженца или временного убежища. Сказанное выше, несомненно, обусловливает необходимость должного учета возможных последствий массового прибытия на территорию Российской Федерации лиц в поисках убежища и предполагает наличие соответствующего законодательства.
Полагаем, что изложенное позволяет сделать определенные выводы и высказать отдельные рекомендации по совершенствованию действующего российского законодательства.
Дополнительная защита представляет собой современный инструмент обеспечения реализации прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с нормами международного права не может быть предоставлен статус беженца. Фе-
7 Про бiженцiв та оаб, яю потребують додаткового або тим-часового захисту: Закон Укра'ши от 3.08.2011 // Офщшний вк-ник Укра'ши. 2011. № 59. Ст. 2347.
8 Дополнительные формы защиты: их характер и отношение к международному режиму защиты беженцев. URL://http://www.-unhcr.ru/fileadmin/files/docs/Documents
9 Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 12; Сандугей А.Н. О правовом режиме вынужденной миграции в Российской Федерации // Российский следователь. 2008. № 8. С. 31.
номен дополнительной защиты обусловлен наличием абсолютного обязательства государств предоставлять защиту лицам, опасающимся смертной казни или пыток в случае их возвращения в страну происхождения, а также лицам, которые рискуют стать жертвами вооруженного конфликта и/или ситуации широко распространенного насилия в странах их происхождения.
Предоставление дополнительной защиты не должно заменять собой признание лица беженцем, если заявитель соответствует критериям такого статуса. Лицам, которые соответствуют критериям беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г., должен предоставляться такой статус. Недопустимо предоставление дополнительной защиты вместо статуса беженца.
Практика предоставления временного убежища лицу, которое соответствует установленным критериям признания беженцем, на основании его заявления о разрешении на временное пребывание, вместо признания беженцем, не в полной мере соответствует нормам международного права и обусловливает необходимость имплементации международных стандартов в российское законодательство. Таким образом, положения абз. 1 п. 2 ст. 12 ФЗ «О беженцах» противоречат концептуальным подходам предоставления дополнительной защиты и нуждаются в корректировке.
Подводя общий итог проведенного исследования и принимая во внимание, что совершенствование законодательства в сфере миграции должно идти по пути
устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней, а также отмечая, что в качестве основного направления такого совершенствования стоит решение задачи по его систематизации10, представляется необходимыми разработка и принятие ФЗ «Об убежище в Российской Федерации», отражающего государственные интересы и опыт зарубежных стран в данной сфере. Полагаем, что принятие такого закона является объективной необходимостью в деле построения современного правового государства, правовая система которого характеризуется единством и зиждится на основополагающих принципах международного права и прогрессивных достижениях нормо-творческой деятельности государств мира.
Обогащение правовой системы России предлагаемым законом, на наш взгляд, позволит систематизировать имеющийся массив правовых норм в сфере убежища, приведет состояние правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой области в соответствие с Конституцией РФ и международными стандартами; упразднит устаревшие нормы и правовые акты; а также устранит пробелы в регулировании правового статуса лиц, ищущих и получающих убежище в Российской Федерации.
Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Указ. соч. С. 7, 8.
10
Конституционное право России: Учебник. 7-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА.
Новое, седьмое издание учебника актуализировано с учетом последних изменений в российском законодательстве. Рассмотрены вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. Большое внимание уделено избирательной системе в России. Отражены законодательные нормы об объединении арбитражных судов с Верховным Судом РФ.
Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), преподавателей, практических работников, а также для всех интересующихся проблемами отечественного конституционного права.
Констигуди о ннос право России
