CC BY
86
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
МЕСТО И РОЛЬ СТАТУСА БЕЖЕНЦА В НАЦИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМАХ УБЕЖИЩА СТРАН СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,
Ученый секретарь Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор
КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ САЗОН, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В качестве современных форм бытия убежища выступают политическое убежище, статус беженца и дополнительная защита. В рамках данной статьи исследовательский интерес авторов направлен на выявление особенностей функционирования и развития такой формы убежища, как статус беженца в национальных правовых системах стран СНГ.
Ключевые слова: правовой статус, убежище, национальная система, беженцы.
Annotation. As modem forms of existence seekers are political asylum, refugee status and subsidiary protection. In this article the research interest of the authors is to reveal the peculiarities of functioning and development of this form of asylum as a refugee status in the national legal systems of CIS countries.
Key words: legal status, asylum, national system, refugees.
Анализ современных научных подходов определения характеристик убежища как правового явления указывает, что к признакам убежища следует относить его защитный международный персонифицированный характер, проявляющийся в предоставлении защиты лицу от юрисдикции государства его гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине преследования такого лица либо наличия иной угрозы жизни и здоровью.
Принимая во внимание, что положения Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. в части закрепления определения термина «беженец» практически идентичным образом нашли отражение в национальных правовых актах стран СНГ, считаем предметно обоснованным остановиться на рассмотрении конституционной практики Российской Федерации в сфере предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, обращаясь при этом к передовому опыту отдельных стран СНГ в данной области.
Федеральный закон «О беженцах» в ст. 1 содержит определение понятия «беженец». Очевидно, что представленное определение полностью повторяет положения ст. 1 раздел А Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., отличаясь от него только введением еще одного признака, находящегося в основании опасений преследования лица — национальность. Из этого можно заключить, что тем самым законодатель не только выполняет обязательство по имплементации этого важнейшего положения, но и демонстрирует особое внимание специфике процессов вынужденной миграции путем включения более широкого перечня критериев.
Стоит напомнить, что Российская Федерация также является участницей Соглашения СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г., которое, в свою очередь, содержит определение понятия «беженец», а значит законодательному закреплению на внутригосударственном уровне. Данное определение в целом повторяет конвенционное, но при этом дополняет его путем
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
включения других позитивных критериев, соответствие которым обеспечивает действие данного Соглашения в отношении конкретного лица. К таким критериям относятся признак языка, а также реальная опасность подвергнуться преследованию в связи с вооруженными или национальными конфликтами. Таким образом, в случае соответствия лица указанным критериям оно должно признаваться беженцем и ему должны быть предоставлены помощь и защита, предусмотренные Соглашением.
В данном аспекте считаем уместным еще раз обратиться к положениям Конвенции 1951 г. и отметить, что в документе прямо не упоминаются лица, которые вынуждены покинуть страну происхождения или обычного местожительства в связи с вооруженными конфликтами. Тем не менее, эти лица могут получить право на статус беженца в случае вполне обоснованных опасений стать жертвами преследования по одному или нескольким основаниям, предусмотренным в Конвенции. Указанная возможность обусловлена тем, что многие из тех, кто спасается от нынешних вооруженных конфликтов, подпадают под определение беженца согласно Конвенции 1951 г., поскольку в основе этих конфликтов лежат этнические, религиозные и политические разногласия, жертвами которых становятся конкретные группы людей1.
Обратившись к положениям Федерального закона, становится видно, что законодатель не в полной мере отразил положения Соглашения и не указал признак языка как причину наличия у него опасений преследования, а также обстоятельства вооруженного или межнационального конфликта как одного из элементов преследования.
Для правильного понимания нижеследующих рассуждений обратимся к Руководству по процедурам и критериям определения статуса беженца, в котором применительно к положениям ст. 1 Конвенции отмечается, что для применения этих положений достаточно установить наличие «серьезных оснований предполагать», что одно из подобных деяний было совершено (п. 149). Здесь же указывается на то, что не требуется формального доказательства того, что проситель был объектом уголовного преследования. Однако, учитывая серьезные последствия исключения для данного лица, рекомендуется использовать
ограничительное толкование этих исключительных положений2.
Императивные предписания, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 2 Закона предусматривают исключение из сферы действия Закона лицо «которое совершило» (п. 2) или «которое виновно» (п. 3) в совершении установленных законом деяний.
На наш взгляд, буквальное толкование приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что для исключения лица из сферы действия Закона необходимо документальное подтверждение факта совершения лицом указанных противоправных деяний.
Принимая во внимание, что законодатель говорит об исключении только такого лица, которое виновно в совершении определенного деяния, руководствуясь положениями ч. 1 ст. 49 Конституции Российской Федерации, считаем возможным констатировать, что таким документальным подтверждением должен являться обвинительный приговор суда.
Резюмирую сказанное, отметим, что положения об исключении, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 2 ФЗ «О беженцах», по мнению авторов, противоречат аналогичным положениям Конвенции о статусе беженцев, но при этом конкретизируют правовые обстоятельства, влекущие применение аналогичных положений об исключении. Вместе с тем, существование на законодательном уровне предписания о возможности исключения лица из сферы действия Закона только в результате документального подтверждения факта совершения им противоправного деяния свидетельствует о понимании важности данных положений и правовых последствий исключения лица.
Анализируя положения п. 4 ст. 2 ФЗ «О беженцах», напомним, что в соответствии с разд. E ст. 1 Конвенции, положения Конвенции не распространяются «на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданством этой страны». Положения же п. 4 предписывают необходимость исключения лица, в случае признания за ним прав и обязательств, связанных с гражданством государства, в котором оно проживало. Согласимся с мнением Т.Н. Балашовой, отмечающей, что существование подобной нормы не обусловлено умыс-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
лом законодателя, а является следствием технической ошибки, и предлагающей внести изменения в действующее законодательство с учетом положений раздела E ст. 1 Конвенции о статусе беженцев3.
Таким образом, в случае если лицо, продолжительное время проживает на территории государства — убежища, за ним признаются права и обязанности гражданина этого государства (без обладания таковым), а также оно имеет право пользоваться дипломатической защитой, находясь за его пределами; в отношении такого лица применяются положения об исключении и оно не должно признаваться беженцем.
Что же касается положений ст. 9 Закона, устанавливающих основания для принятия соответствующим государственным органом решения о лишении лица статуса беженца, отметим, что Конвенция 1951 г. подобных положений не содержит. Вместе с тем, возможность лишения статуса беженца служит целям сохранения чистоты определения беженца и является средством, которое призвано исправлять ошибочное решение о присуждении статуса беженца. Такой подход предполагает ограничительное толкование оснований лишения статус беженца. Решение о лишении статуса лишает юридической силы неправильно предоставленный статус беженца с момента его предоставления. При этом считается, что первоначальное признание данного лица беженцем никогда не имело места: заявитель не был беженцем во время принятия первоначального решения о предоставлении статуса беженца4.
Далее заметим, что в соответствии со ст. 9 Закона сообщение заведомо ложных сведений, предъявление фальшивых документов, послуживших основанием для признания лица беженцем, относится к числу оснований, позволяющих принять решение о лишении лица статуса беженца (п. 2 ч. 2). Представляется, что при наличии подобных обстоятельств, учитывая имеющийся опыт зарубежных стран, уместнее всего весть речь об аннулировании статуса беженца. Видится, что принятие такого решения будет свидетельствовать о недействительности ранее принятого решения и его правовых последствиях.
В качестве примера обратимся к положениям Закона Республики Беларусь от 23 июня 2008 г. № 354-З «О предоставлении иностранным гражда-
нам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь», где в ст. 49 перечислены основания, при наличии которых статус беженца или дополнительная защиты аннулируются. К числу таких оснований белорусский законодатель относит сообщение лицом заведомо ложных сведений, предъявление поддельных или подложных документов и материалов, послуживших основанием для предоставления ему статуса беженца или дополнительной защиты5.
Федеральный закон «О беженцах» содержит одну статью, непосредственно направленную на закрепление гарантий прав беженцев — ст. 10 «Гарантии прав лица». Название статьи, а также анализ содержащихся в ней положений позволяют в качестве адресатов назвать беженцев, а также лиц, ищущих убежище. К числу последних Закон относит лиц, ходатайствующих о признании беженцем, лиц, утративших статус беженца или лишенных такого статуса.
Одной из гарантий прав указанных лиц Закон называет принцип невозвращения, под которым понимается запрет на возвращение лица против его воли на территорию государства гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, которые могут стать причиной наличия у лица вполне обоснованных опасений преследования по признакам расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Отметим, что приведенные положения корреспондируют со ст. 32 и 33 Конвенции.
Подчеркнем, что содержание принципа невозвращения, изложенного в ст. 10 Закона, в целом, повторяет положения ст. 33 Конвенции за исключением отсутствия указания о возможности неприменения данного принципа в отношении лиц, представляющих угрозу национальной и общественной безопасности.
Далее представляется разумным обратиться к положениям ст. 32 Конвенции, в которой закреплено обязательство государств не высылать законно проживающих на их территории беженцев иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка (ч. 1). Особенностям применения ст. 32 Конвенции посвящено Заключение
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
№ 7 (XXVIII) — 1977 г.: «Высылка», в котором Исполком УВКБ ООН признал, что «беженцы, законно находящиеся на территории Договаривающегося Государства, в целом защищены от высылки и что в соответствии со ст. 32 Конвенции высылка допускается только в исключительных обстоятельствах»6. Следовательно, беженцы, законно проживающие и не представляющие угрозу безопасности государства, должны быть защищены от высылки не только в страну, где им может грозить преследование, но и вообще любое другое государство. Это позволяет утверждать, что положения ст. 10 Закона требуют изменения в части установления запрета на высылку любого законно находящегося на территории Российской Федерации лица, ищущего убежище, или беженца, при условии, если он не создает угрозу национальной и общественной безопасности.
Кроме того, международные обязательства Российской Федерации в сфере защиты прав человека, вытекающие из положений Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., предполагают необходимость закрепления на законодательном уровне обязанности государства не высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток (ст. 3)7.
В данном контексте уместно привести позицию Исполкома УВКБ ООН. Так, в Заключении № 22 (XXXII) — 1981 г.: Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока Исполком указал, что лица, ищущие убежища, не должны подвергаться жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению8. Это положение нашло свое развитие в Заключении (XLVIII) 1997 г. «Общее заключение по международной защите», где Исполком признал основополагающую важность принципа недопустимости принудительного возвращения не только беженцев, но и лиц, в отношении которых имеются основания полагать, что они могут стать жертвами применения пыток, как это определяется в Конвенции ООН 1984 г. против пыток9.
Принимая во внимание отмеченные ранее взаимосвязи между международными механизмами защиты прав человека и прав беженцев, обусловленные этими взаимосвязями обязательства государств
принимать надлежащие законодательные меры по соблюдению норм международного права, считаем целесообразным дополнить содержание ст. 10 ФЗ «О беженцах» положениями о неприменении высылки/выдворения/возвращения любого лица в государство, где ему может угрожать применение пыток.
Полагаем, что проведенный анализ основных положений ФЗ «О беженцах», а также международных стандартов и передового опыта отдельных стран СНГ в сфере защиты прав и свобод беженцев, позволяет подвести итог рассмотрению особенностей предоставления статуса беженца как формы убежища и сделать обобщающие выводы.
Во-первых, конституционная практика регулирования правоотношений в сфере предоставления статуса беженца в странах СНГ стала формироваться после распада СССР и провозглашения независимости постсоветскими странами. В качестве международно-правового основания национальное законодательство о беженцах базируется на положениях Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев.
Во-вторых, национальное законодательство стран СНГ в части определения понятия «беженец», как правило, соответствует предписаниям универсальных и региональных договоров, касающихся статуса беженцев, таких как Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Соглашение СНГ 1993 г. о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
В-третьих, правовая природа российского государства предполагает необходимость приведения национального законодательства в соответствие международным стандартам. В связи с этим в ФЗ «О беженцах» предлагается дополнить определение понятия «беженец», содержащееся в ст. 1 Закона, признаком языка в качестве основания наличия у лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца, опасений преследования.
1 См.: Определение статуса беженцев. Кто является беженцем. pdf.[Электронный ресурс]. URL: http://unhcr.ru/fileadmin/files/ docs/Documents/ (Дата доступа: 17 июня 2014 г.).
2 См.: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженца (согласно Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев). Смоленск: «Маджента», 2005. С. 41—42.
3 См.: Балашова Т.Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: дисс... доктора юрид. наук. 12.00.02. Пенза, 2010. С. 117.
4 См.: Комментарии по вопросу о лишении статуса бежен-
