CC BY
42
ОСОБЕННОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя E-mail: tanya [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ САЗОН,
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Международно-правовые акты устанавливают универсальные и региональные стандарты в сфере предоставления убежища. В рамках настоящей статьи особое внимание уделено выявлению особенностей закрепления в региональных международных организациях, на примере СНГ, права убежища как права человека, а также раскрытию обязательств государств по предоставлению статуса беженца.
Ключевые слова: убежище, права человека, международное право, правовой акт.
Annotation. International legal acts establish universal and regional standards in the field of asylum. In this article special attention is paid to revealing of features of fixing in regional international organizations on the example of CIS rights of asylum as human rights, as well as the disclosure obligations of States for granting refugee status.
Keywords: asylum, human rights, international law, legal act.
В рамках рассмотрения системы универсальных международных стандартов в сфере убежища, следует обратить внимание на тот факт, что к числу таковых, как правило, относят документы, касающиеся не столько убежища как такового, сколько регулирующие особенности предоставления зашиты отдельным категориям лиц. Между тем, документы подобного уровня объективно не могут учитывать региональные особенности миграционных процессов. Для решения, в том числе и подобных задач, образуются различные региональные международные организации и союзы отдельных государств, деятельность которых направлена на формирование согласованной политики во всех сферах жизнедеятельности государства и общества.
Остановимся на рассмотрении особенностей региональной системы предоставления убежища на примере СНГ, что, на наш взгляд, объяснимо не
только многолетним опытом общего государственного строительства во времена Советского Союза, но и тенденциями интеграционных процессов настоящего времени. Бывшие государства СССР, подписав и ратифицировав Соглашение от 8 декабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств» (далее — Соглашение), а также Протокол от 21 декабря 1991 г. к указанному Соглашению, не только высказали стремление развивать свои отношения на основе взаимного признания и уважения государственного суверенитета, общепризнанных принципов и норм международного права, но и взяли на себя обязательство соблюдать общепризнанные международные нормы о правах человека и народов1. В связи с этим в ст. 7 указанного Соглашения были определены положения сфере совместной деятельности государств — участников, включавшие не только согласованную координацию внешнеполитической деятельности государств и со-
трудничество в различных областях, но и совместное решение вопросов миграционной политики.
Одним из документов, принятым в рамках СНГ и направленным на регулирование общественных отношений в сфере миграции, было Соглашение от 24 сентября 1993 г. «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам»2. Важнейшим положением Соглашения является закрепление на региональном уровне определения понятия беженец, под которым, в соответствии с международным договором, «признается лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами»3. Очевидно, что приведенное определения содержит более широкий перечень критериев, чем Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев, что, по мнению автора, является свидетельством не только учета особенностей миграционных процессов на постсоветском пространстве, но и попыткой создания правового механизма предоставления защиты тем категориям лиц, ищущих убежища, которые не подпадают под положения Конвенции 1951 г.
Прежде всего, заметим, что в числе признаков, находящихся в основании преследования лица, наряду с конвенционными признаками расы, вероисповедания, политических убеждений и принадлежности к определенной социальной группе, Соглашение называет национальную принадлежность (гражданство в Конвенции) и язык. Напомним, что при наличии вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по обозначенным признакам в соответствии с Конвенцией 1951 г. лицо признается беженцем. Таким образом, существует прямая взаимозависимость между опасениями преследования и признаками лица, находящимися в основании подобных опасений.
Считаем правомерным в рассматриваемом аспекте обратиться к практике Экономического суда СНГ, который в своем решении от 11 сентября
1996 г. № С-1/14-964 дал толкование термина «беженец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. В своем решении Суд отметил, что для целей Соглашения лицо может быть признано беженцем, если оно удовлетворяет позитивным критериям, содержащимся в определении, при условии, что государство въезда и государство выезда должны быть участниками данного Соглашения. К таким критериям суд относит следующие требования:
1) лицо не должно является гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда);
2) лицо было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства, находящееся на территории другого государства (государства выезда);
3) причиной, по которой лицо вынуждено покинуть государство, является совершенное насилие или преследование в иных формах, либо реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица, но и членов его семьи по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;
4) существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной опасностью подвергнуться преследованию с вооруженными и межнациональными конфликтами.
Суд также обратил внимание на то, что беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление.
Принимая во внимание приведенную выше позицию Экономического суда СНГ, подчеркнем, что Соглашение расширяет перечень конвенционных признаков, находящихся в основании преследования лица, охватывая такие понятия, как раса, вероисповедание, политические убеждения и принадлежность к определенной социальной группе, дополняя их признаками национальной принадлежности и языка.
Вместе с тем, считаем, что буквальное толкование определения понятия «беженец», содержащегося в ст. 1 Соглашения, позволяет не согласиться с судебным толкованием данной дефиниции. По мнению автора, анализ правового содержания рассматриваемой нормы предполагает выделение двух групп лиц, которые могут быть признаны беженца-
ми по основаниям, предусмотренным Соглашением. К первой группе следует отнести лиц, которые были вынуждены покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семьи насилия или преследования в иных формах. Ко второй группе — лиц, покинувших место жительства по причине реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.
Полагаем, что возможность предоставления лицу статуса беженца лицам первой группы зависит только от имевшего место совершенного факта преследования лица или членов его семьи. Представляется, что в данном случае не требуется установление взаимосвязи между фактом совершенного насилия или преследования в иных формах и вооруженным и межнациональным конфликтом. В противном случае наличие подобного требования следует рассматривать как противоречащее положениям Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., где признание лица беженцем в силу наличия вполне обоснованных опасений преследования основано на конвенционных признаках лица и не зависит от наличия обстановки конфликта любого характера, в том числе вооруженного. Следовательно, отсутствие каких-либо дополнительных критериев применительно к возможности признания беженцами лиц рассматриваемой группы, должно рассматриваться как признание государствами — участниками Содружества необходимости защиты личности от любого насилия. При этом обращаем внимание на то, что Соглашение определяет насилие как форму преследования, что, на наш взгляд, призвано придать этому краеугольному понятию некоторое нормативное содержание. Кроме того, возможность предоставления статуса беженца лицу в результате преследования членов его семьи говорит о признании важнейшего принципа единства семьи5.
Обращаясь ко второй группе лиц, которые в соответствии с Соглашением признаются беженцами, отметим, что предложенный подход в целом повторяет концепцию предоставления статуса беженца, закрепленную в Конвенции 1951 г., дополняя ее по-
ложениями о признании лица беженцем, если преследования по указанным в Соглашении признакам имеют место в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.
В связи с этим считаем, что упоминавшееся судебное толкование термина «беженец», по-нашему мнению, учитывает лишь обстоятельства, необходимые для признания лица беженцем, которые содержатся во второй части определения ст. 1 Соглашения. Еще раз подчеркнем, что отнесение к позитивным критериям предоставления лицу статуса беженца наличия взаимосвязи между преследованием, которое основано на определенных признаках лица, и вооруженным или межнациональным конфликтом противоречит нормам международного права.
Принимая во внимание изложенное, представляется, что законодательная практика закрепления в региональном международном договоре обязательства государств признавать беженцем только такое лицо, которое опасается преследования в условиях вооруженного и межнационального конфликта, должна быть признана не соответствующей универсальным стандартам в сфере защиты беженцев и требующей дальнейшего совершенствования.
В целях совершенствования механизма правового регулирования защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, которые были вынуждены покинуть места своего обычного постоянного проживания по причине вооруженного конфликта, предлагается использовать опыт других региональных организаций.
В настоящее время подобный механизм предоставления защиты предусмотрен в рамках Организации африканского единства (сегодня — Африканский Союз). Согласно ч. 2 ст. 1 Конвенции ОАЕ 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, «термин беженец применяется также к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище в другом месте за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности»6.
Отметим, что предоставление защиты лицам, опасающимся преследований в условиях вооруженных конфликтов, имеет и еще одно признанное на международном уровне решение. В данном случае законодатель не идет по пути расширения содержания понятия «беженец» путем включении факта всеобщего насилия или вооруженного конфликта в число критериев предоставления статуса, а устанавливает механизм предоставления дополнительной защиты лицам, вынужденным покинуть место прежнего жительства по причинам наличия угрозы жизни и здоровью в условиях обстановки всеобщего насилия, возникающих в ходе таких ситуаций, как вооруженный конфликт.
Далее подчеркнем, что Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. также определяет для государств, ратифицировавших его, направления по совершенствованию законодательства в сфере защиты беженцев не только в части расширения перечня конвенционных признаков преследования лица и введения критерия вооруженного и межнационального конфликта, но и предоставления статуса беженца лицам, ищущим убежища по причине совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах.
Вместе с тем, следует отметить, что в Соглашении, также как и в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, не предусмотрены ни механизм контроля исполнения положений соглашения, ни меры ответственности государств — участников соглашения. Указанное обстоятельство позволило ряду авторов прийти к выводу, что Соглашение не представляет собой эффективный документ о сотрудничестве, а является заявлением о намерениях, которое носит декларативный характер и при этом не отражает новых тенденций оказания помощи не только беженцам, но и другим категориям лиц, признаваемым нуждающимися в международной защите7.
Полагаем, что современные региональные реалии регулирования отношений в сфере предоставления убежища и защиты прав беженцев предполагают необходимость учреждения контрольного механизма обеспечения прав беженцев. По мнению автора, такой контрольный механизм должен включать в себя региональный международный договор, закрепляющий основные права беженцев и гарантии
их осуществления, к числу которых относится учреждаемая в соответствии с предлагаемым договором Комиссия по правам беженцев. Представляется, что указанная Комиссия должна формироваться на паритетной основе из представителей государств — участников данного договора, и выполнять наблюдательную и контрольную функции. В первом случае деятельность Комиссии будет направлена на рассмотрение ежегодно представляемых докладов государств по исполнению обязательств в сфере обеспечения прав беженцев. Во втором — на рассмотрение в рамках специальной контрольной процедуры обращений беженцев, права которых были нарушены государством — участником договора, с последующей возможностью применения международных санкций.
Таким образом, на региональном уровне в настоящее время приняты и действуют международные акты, в целом соответствующие универсальным стандартам в сфере прав человека, закрепляющие как общие принципы защиты прав человека, так и специальные правовые предписания, направленные на обеспечение реализации беженцами своих прав и свобод. При этом региональная практика правового регулирования отношений в сфере защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, в рамках Содружества Независимых Государств свидетельствует об учете особенностей миграционных процессов на постсоветском пространстве и использовании опыта решения подобных проблем в других регионах мира.
1 См.: Содружество. Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ. 1992. Вып. 1. С. 6—8, 11.
2 См.: О помощи беженцам и вынужденным переселенцам: Соглашение СНГ от 24 сентября 1993 г. // Содружество. 1993. № 4.
3 См.: Там же.
4 См.: О толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. [Электронный ресурс]: решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1/14-96. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 См.: Сазон К.Д. Право убежища в государствах — участниках содружества независимых государств. Дисс... к.ю.н. М., 2014. С. 97—101.
6 Гудвин-Гилл. Гай С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ. Под. ред. М.И. Левиной. М.: Юнити, 1997.С. 480.
7 Бекяшев Д.К., ИвановД.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: монография. М.: Проспект, 2013. С. 64—65.
