CC BY
321
1.5. ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Иванов А.М. Должность: аспирант, специалист 2-го разряда аппарата мировых судей. Место работы: г. Кисловодск Ставропольского края.
Аннотация: в статье рассматривается понятие и признаки должностного лица органа местного самоуправления как субъекта должностных преступлений, приводится классификация должностных лиц.
Ключевые слова: должностное лицо, местное самоуправление, служебные полномочия, представитель власти.
THE OFFICIAL OF LOCAL GOVERNMENT AS THE SUBJECT OF MALFEASANCES
Ivanov A.M. Position: the post-graduate student, the expert of 2nd category of the device of world judges of of Kislovodsk of Stavropol Territory.
Annotation: in article the concept and signs of the official of local government as subject of malfeasances is considered, classification of officials is resulted.
Keywords: the official, local government, office powers, the representative of the power.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.1
В последние десятилетия коррупция в среде должностных лиц органов местного самоуправления получила все большее распространение, в связи с чем, определение понятия и правового статуса должностного лица органа местного самоуправления как субъекта должностного преступления имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение как для правильной квалификации должностных преступлений сотрудников органов местного самоуправления, так и для построения эффективной модернизирующейся системы уголовного законодательства России.
Как пишет И.Л. Бачило, Д.М. Овсянко понятие должностного лица неразрывно связано с понятием должности, хотя и не является равнозначным ему. В юридической литературе должностью принято считать структурную единицу какой-либо организации, которая предопределяет содержание и объем связанных с нею полномочий для занимающего ее лица.2
Таким образом, любой служащий, находящийся на должности, обладает определенными полномочиями. Однако спектр властных полномочий служащих может существенно различаться в зависимости от занимаемой должности. Как пишет Д.Н. Бахрах: «Властные полномочия субъектов управления разнообразны, чаще всего они включают права на:
1) осуществление нормативного руководства;
2) осуществление методического руководства;
1 Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984. С. 4; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие для студентов юр. фак-в и институтов / Отв. ред. проф. Г.А. Туманов. М., 1996. С.50.
3) распределение конкретных заданий;
4) решение структурных вопросов;
5) решение кадровых вопросов;
6) непосредственное руководство производственной деятельностью;
7) распоряжение материальными и нематериальными ресурсами;
8) поощрение;
9) осуществление контроля;
10) применение принудительных мер к нижестоящим;
11) применение принудительных мер в рамках неслужебного подчинения».3
Их обобщение позволило выделить три группы функций, характерных для должностных лиц: административно-хозяйственных, организационно-
распорядительных и функции представителя власти.
В настоящее время в результате модернизации уголовного законодательства, в связи с принятием Федерального Закона от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,4 были внесены определенные изменения и дополнения в нормы УК РФ об ответственности за должностные преступления, в частности в примечание 1 к ст.285 УК РФ внесены дополнения, в результате которых оно приобрело следующий вид: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
В соответствии с данным предписанием уголовного закона должностными лицами органов местного самоуправления признаются три категории лиц:
1) лица, выполняющие функции представителей муниципальной власти;
2) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и муниципальных учреждениях;
3) лица, выполняющие административно-хозяйственные функции в муниципальных органах и учреждениях.
Понятие организационно-распорядительных функций должностного лица в УК РФ не раскрывается. Этот пробел восполняет Пленум Верховного Суда в постановлении от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».5 К «организационно-распорядительным функциям следует относить например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий». В этом же пункте постановления разъясняется: «К административно-хозяйственным
функциям могут быть, в частности, отнесены полномо-
3 Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978. С. 54.
4 Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» // Российская газета, №266, 30.12.2008.
5 Постановление Пленума Верховного Суда от 10.02.2000 №6 (в
ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 №7) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»// Российская газета, №38, 23.02.2000.
Пробелы в российском законодательстве
3'2009
чия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.».
К представителям власти местного самоуправления следует относить лиц, осуществляющих правотворческие функции, а также работников надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения).
В соответствии с Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под должностным лицом местного самоуправления следует понимать выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.6 Очевидно, что под исполнительно-распорядительными полномочиями должностных лиц местного самоуправления следует понимать организационно-
распорядительные полномочия, о которых говорится в уголовном законе. Между тем, остался нерешенным вопрос о возможности признания должностным лицом местного самоуправления, лицо, наделенное административно-хозяйственными полномочиями, поскольку законодательство об организации местного самоуправления такой возможности не предусматривает, что следует рассматривать в качестве пробела.
В ряду должностных лиц местного самоуправления ФЗ от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. Выборное должностное лицо местного самоуправления - это должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.
К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:
1) главы муниципальных образований;
2) депутаты представительного органа местного самоуправления;
3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);
6 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4) иные выборные должностные лица местного са-моуправления.7
Все выборные должностные лица в силу присущих им полномочий представителей власти могут являться субъектами должностных преступлений.
В структуру органов местного самоуправления входят также муниципальные служащие.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.8
В рамках категории «муниципальные служащие» можно выделить три группы служащих.
Во-первых, это группа лиц, занимающих муниципальные должности и обладающих «муниципальновластными» полномочиями. В качестве примера муниципальных должностных лиц, обладающих властными полномочиями, можно назвать: заместителей глав муниципальных образований, управляющих делами местных администраций, глав районов муниципальных образований.
Данная категория муниципальных служащих относится к категории должностных лиц по признаку представителя власти, поскольку эти лица обладают полномочиями в соответствии с правовыми актами давать указания, влекущие юридически значимые последствия, которые обязательны для исполнения не только нижестоящими муниципальными служащими, но и неопределенным кругом лиц, не находящихся в их отношении в состоянии подчиненности.
Во-вторых, в составе категории муниципальных служащих следует выделить муниципальных служащих-специалистов, к которой относятся муниципальные служащие, занимающие должности муниципальной службы, предполагающие обладание необходимой компетенцией в каких-либо специальных отраслях знаний. Эта категория муниципальных служащих занимается высококвалифицированным умственным трудом, исполняя служебные обязанности, связанные с интеллектуально-информационным обслуживанием муниципальных должностных лиц по вопросам юриспруденции, экономики, социологии и других специальных отраслей знаний. К названной группе муниципальных служащих можно отнести следующих лиц, работающих в органах местного самоуправления: юристов, экономистов, бухгалтеров и других дипломированных специалистов.
Среди данной категории лиц можно выделить должностных лиц, если исходя из должностного положения или характера выполняемых функций, они являются лицами, выполняющими организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. К примеру, если в перечень их полномочий отнесены полномочия по организации деятельности подчиненных служащих (начальники отделов муниципальных органов власти), либо по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами (главный бухгалтер и т.д.).
В-третьих, среди муниципальных служащих можно выделить категорию обслуживающего персонала, за-
7 Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
нимающего должности муниципальной службы и исполняющего обязанности, связанные с делопроизводственным и организационно-техническим обслуживанием муниципальных должностных лиц и муниципальных служащих-специалистов.
В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона РФ от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»9 лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления не являются должностными лицами, так как в соответствии с правовыми актами данная категория лиц не выполняет никаких организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных функций.
Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда России от 10 февраля 2000 г. работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям, не являются субъектами получения взятки, поскольку они не относятся к числу должностных лиц.
Исходя из вышеизложенного, можно привести следующую классификацию должностных лиц органов местного самоуправления:
- выборные должностные лица органов местного самоуправления, которые в силу присущих им полномочий признаются представителями власти;
- муниципальные служащие, занимающие муниципальные должности и обладающие «муниципальновластными» полномочиями. Данная категория муниципальных служащих также относится к категории должностных лиц по признаку присущих им функций представителя власти;
- муниципальные служащие-специалисты, занимающие должности муниципальной службы, предполагающие обладание необходимой компетенцией в каких-либо специальных отраслях знаний. Среди данной категории лиц к числу должностных лиц относятся лишь те служащие, которым исходя из должностного положения или характера выполняемых функций, принадлежат организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.
Список литературы
1. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
2. Постановление Пленума Верховного Суда от 10.02.2000 №6 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 06.02.2007 №7) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»// Российская газета, №38, 23.02.2000.
3. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета, №266, 30.12.2008.
4. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978.
6. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. М., 1984.
9 Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
7. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие для студентов юр. фак-в и институтов / Отв. ред. проф. Г.А. Туманов. М., 1996.
8. Шнитенков А.В. Ответственность за преступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. -СПб., 2006.
Рецензия
Эффективность предупреждения должностных преступлений в России во многом определяется адекватностью уголовного законодательства, охраняющего интересы службы в органах местного самоуправления, а также правоприменительной практики в этой области. Одним из существенных вопросов при определении особенностей квалификации должностных преступлений в сфере муниципального управления является проблема определения понятия и видов должностного лица органа местного самоуправления. Несмотря на
обстоятельную исследованность проблем квалификации должностных преступлений в уголовноправовой науке, разработке понятия и выделению специфических особенностей должностного лица органа местного самоуправления уделено недостаточно внимания.
Следовательно, представленная на рецензирование научная статья посвящена актуальной в современных условиях теме - проблеме характеристики должностного лица органа местного самоуправления как субъекта должностного преступления, рассмотрение которой представляет как теоретический, так и практический интерес.
В рецензируемой работе рассматривается понятие и признаки должностного лица органа местного самоуправления, проводится анализ законодательства, позиции правоприменительной практики по данному вопросу, определяются особенности правового статуса муниципальных служащих, позволяющие признать служащего в качестве субъекта должностного преступления.
Следует поддержать позицию автора относительно уточнения законодательства о муниципальной службе, определяющего понятие и признаки должностного лица местного самоуправления, и приведения его в соответствие с уголовным законодательством в этом аспекте. Подобный подход способствовал бы повышению качества законодательства и единообразию правоприменительной практики.
Таким образом, представленная научная статья соответствует предъявляемым требованиям, и рекомендуется к выступлению на международной научно-практической конференции «Пробелы в российском законодательстве», посвящённую памяти академика В.Н. Кудрявцева, проведение которой состоится в Ставропольском филиале Краснодарского университета МВД России 23-24 апреля 2009 года (г. Ставрополь).
Заведующий кафедрой УПД филиала ГОУ ВПО «СевКавГТУ» в г. Кисловодске, к.ю.н., доцент К.В. Чемеринский.
