CC BY
702
ОСОБЕННОСТИ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ И ПРЕВЫШЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
НИКОЛАЙ ГРИГОРЬЕВИЧ КАДНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры уголовного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы квалификации преступлений, предусмотренных ст. 285, 286 УК РФ. Дается характеристика должностного лица в контексте исследуемых проблем, его понятие, признаки, функции. Определено значение преступных последствий для квалификации деяния должностного лица, а также объективной стороны преступления для отдельных категорий служащих. Рассматриваются иные аспекты квалификации преступлений по ст. 285, 286 УК РФ и смежных с ними статей.
Ключевые слова: ответственность за должностные преступления, злоупотребления должностными полномочиями и превышение должностных полномочий, понятие и признаки должностного лица, вопросы судебного толкования, объективные и субъективные признаки составов преступлений, предусмотренных ст. 285 и 286 УК РФ, особенности квалификации преступлений данной категории.
Annotation. Questions of qualification of the crimes provided by the art. 285, 286 of the criminal code of Russian Federation are considered. The characteristic of the official, his concept, signs and function in a context of studied problems is given. Value of criminal consequences for qualification of an act of the official, and the objective party of a crime for separate categories of employees is defined. Other aspects of qualification of crimes according to the art. 285, 286 of the criminal code of Russian Federation and articles adjacent to them are considered.
Keywords: liability for malfeasance, the abuse of official powers and abuse of power, the concept and criteria of officials, and issues judicial interpretation, objective and subjective signs of crimes, stipulated St and 286 of the criminal code, features of qualification of crimes of this category.
Общественная опасность должностных преступлений общеизвестна. Они подрывают авторитет власти, ослабляют государственную дисциплину и порядок. По справедливому разъяснению высших судебных инстанций, виновные в должностных преступлениях посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций, либо охраняемые законом интересы общества и государства.
Большая часть этих преступлений вполне обоснованно относятся к деяниям коррупционного характера, среди которых весьма распространены злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ответственность за их со-
вершение предусмотрена ст. 285 и 286 УК РФ). Важное значение для их квалификации имеют следующие разъяснения высших судебных инстанций: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях»1.
Основная специфика должностных преступлений заключается в наличии специального субъекта преступления — должностного лица. Традиционно специалисты ориентируются на признаки должностного лица, закрепленные в примечании к ст. 285 УК. В соответствии с примечанием к ст. 285 УК должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функ-
1 URL://http://www.supcourt.ru
ции представителя власти либо выполняющие орга-низ ационно -р аспорядительные, администр ативно -хо -зяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Примечание в большей степени подчеркивает бланкетность диспозиции данной правовой нормы. Для правильного понимания перечисленных органов и организаций следует изучить различные нормативные акты: ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (закон о МСУ), ФЗ от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 4 марта 2014 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.
При этом закон дифференцирует ответственность не только с точки зрения признаков должностного лица, но и с учетом их конституционного статуса. Так, под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Но эти определения характеризуют должностное лицо в общем виде. Более точно признаки должностного лица раскрываются в постановлении Пленума Верховного Суда РФ, посвященном судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий2. Так, к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения,
обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.
Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.
Наряду с этим, согласно судебному толкованию, не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
Но на практике имеют место деяния, в которых сложно установить принадлежность соответствующего работника с категории должностных лиц. Так, в конечном счете, признан должностным лицом директор муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства поселка за получение взятки, хотя защитник подсудимого утверждал, что предприятие жилищно-коммунального хозяйства по своему правовому статусу является коммерческой организацией. Судом было точно установлено, что данное предприятие является муниципальной собственностью3. Также признаны при соответствующих обстоятельствах должностными лицами преподаватель госуниверситета, который за взятку в виде денежных средств ставил зачеты и оценки за экзамены без самой процедуры их приема, и врач-хирург, совершавший за взятки служебные подлоги и выдачу фиктивных листков нетрудоспособности. Хотя, по нашему мнению, последние два случая вряд ли можно с абсолютной уверенностью отнести к должностным преступлениям, а именно к осуществлению указанными субъектами организационно-распорядительных функций. Как представляется автору, их следует признать государственными служащими, но не должностными лицами4.
В некоторых спорных случаях следует руководствоваться разъяснениями высших судебных инстанций. Например, по разъяснению Пленума Верховного Суда СССР от 16 января 1986 г. № 4 контролеры исправительно-трудовых учреждений и следственных изоляторов при исполнении своих служебных обязанностей являются представителями администрации, их следует относить к числу должностных лиц, а совершенные ими преступления против установленного порядка несения службы квалифицировать по статьям
Уголовного кодекса Российской Федерации о должностных преступлениях.
В соответствии с ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ примечание было дополнено п. 5, в соответствии с которым должностными лицами признавались и иностранные должностные лица, и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями гл. 30 УК. Однако, судебное толкование по данным лицам отсутствовало, и неясно, кого законодатель имел в виду в данном случае. В связи с этим было много замечаний по такому виду субъекта преступления. Возможно спорная ситуация повлияла на исключение из примечания упоминания о таком субъекте5.
Есть специфика и в признаках объективной стороны в преступлениях, ответственность за которые предусмотрена ст. 285 и 286 УК. Речь идет о правильном понимании деяния виновного, объема вреда, причиненного охраняемым интересам, причинной связи, способах совершения запрещенных законом действий. Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ, под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы (ст. 285 УК) судам следует понимать совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют; освобождение коман-
3 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 11.
4 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 3; Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 1998 г. М., 1999. С. 17.
5 ФЗ от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ.
дирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица). Необходимо отметить, что Пленум совершенно обоснованно дал толкование характеру деяния, совершаемому в форме бездействия. Ответственность наступает в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, объективно противоречило тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями, и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Своевременным является и разъяснение о том, что использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизмом тогда, когда незаконно оказывается содействие в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности. Исключением следует признать деяния, совершенные в условиях крайней необходимости, когда такие действия должностного лица совершены в целях предупреждения вредных последствий, более значительных, чем фактически причиненный вред.
Преступные последствия для квалификации деяния должностного лица имеют фактически определяющую роль. Как разъяснил Пленум, под существенным нарушением прав граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.). При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного
деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п. По нашему мнению, необходимо конкретизировать объем существенного нарушения и по возможности закрепить это в законе. Применять же цифры ущерба, указанные в статьях о преступлениях против собственности (как происходит чаще всего на практике), нельзя, потому что аналогия в уголовном законе запрещена.
В отличие от предусмотренной ст. 285 УК ответственности за совершение действий (бездействия) в пределах своей компетенции вопреки интересам службы ответственность за превышение должностных полномочий (ст. 286 УК) наступает в случае совершения должностным лицом активных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если при этом должностное лицо осознавало, что действует за пределами возложенных на него полномочий.
Превышение должностных полномочий может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу); могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (например, применение оружия в отношении несовершеннолетнего, если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц); совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать6.
Для отдельных категорий служащих в разъяснениях высших судебных инстанций подчеркивается особая специфика объективной стороны. Например, действия должностных лиц исправительных учреждений, выразившиеся в незаконной передаче осужденным запрещенных предметов, могут рассматриваться,
6 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г.
в зависимости от обстоятельств дела, как злоупотребление должностными полномочиями. При этом принятие этими субъектами, в каком бы то ни было виде, вознаграждения за передачу осужденным денег, продуктов, спиртных напитков, других предметов должно дополнительно квалифицироваться как получение взятки. В тех случаях, когда предметами передачи являлись оружие, боеприпасы, взрывчатые, наркотические, сильнодействующие и ядовитые вещества, действия виновных следует квалифицировать дополнительно как сбыт указанных предметов7.
Наряду с этим оценочным признаком, законодатель в ч. 3 ст. 285 УК указывает на тяжкие последствия, также, не раскрывая содержание этого понятия. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» к тяжким последствиям было предложено относить крупные аварии, длительную остановку транспорта или производственного процесса, дезорганизацию работы учреждения или предприятия, причинение собственнику особо крупного материального ущерба, причинение смерти или тяжких телесных повреждений хотя бы одному человеку. Это разъяснение не потеряло актуальности, но современная ситуация позволяет признавать и другие последствия тяжкими (например, сбой в работе компьютерных сетей, заражение ВИЧ-инфекцией, самоубийство потерпевшего и т.п.). В постановлении Пленума Верховного Суда от 16 октября 2009 г. под тяжкими последствиями как квалифицирующим признаком преступления, предусмотренным ч. 3 ст. 285 УК РФ и п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ, следует понимать последствия совершения преступления в виде крупных аварий и длительной остановки транспорта или производственного процесса, иного нарушения деятельности организации, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство или покушение на самоубийство потерпевшего и т.п. Вместе с тем, просматривается тенденция различного толкования понятия «тяжкие последствия», что затрудняет действия правоприменительных органов.
Для установления такого важного признака объективной стороны, как причинная связь между действиями должностного лица и причиненными последствиями, следует привлекать экспертов-кримина-
листов, специалистов в различных областях профессиональной деятельности.
Некоторые особенности можно выделить и в содержании субъективной стороны таких должностных преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями или их превышение (ст. 285 и 286 УК). Законодатель установил ответственность только за злоупотребление, совершаемое из корыстной или иной личной заинтересованности. Отдельные авторы полагают, что злоупотребление с учетом мотива может быть совершено только с прямым умыслом. На наш взгляд, виновный может желать наступления указанных в законе последствий, но может и допускать их либо относиться к ним безразлично. Суды, руководствуясь соответствующими разъяснениями, под злоупотреблениями из корыстной заинтересованности признают стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т.п.). Иная личная заинтересованность состоит в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. Не исключена и квалификация по совокупности с иными преступлениями, особенно в случае, когда виновный действует с прямым умыслом на причинение вреда охраняемым интересам.
Злоупотребление должностными полномочиями является общей нормой по отношению к другим нормам (специальным), применяемым в более узких сферах уголовно-правового регулирования. В этом случае действуют правила квалификации, закрепленные в ст. 17 УК (при конкуренции общей и специальной нормы применяется специальная). Речь идет о ст. 2851— 2853 и ряде других статей Особенной части УК.
7 Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 2 марта 1989 г. № 1 «О судебной практике по делам о преступлениях, совершаемых в исправительно-трудовых учреждениях»: Судебная практика по уголовным делам / сост. Г.А. Есаков. М., 2007. С. 64.
Превышение должностных полномочий с применением насилия или угрозой его применения также может быть совершено и с прямым, и с косвенным умыслом. При этом виновный должен осознавать то, что его действия явно выходят за пределы его полномочий и совершаются с физическим или психическим принуждением другого лица. Умысел субъекта преступления должен охватывать его действия с насилием или угрозой его применения. По нашему мнению, понятие насилия охватывает причинение побоев, легкого и средней тяжести вреда здоровью. Судебная практика идет по пути квалификации по совокупности превышения, сопряженного с причинением убийства или умышленного тяжкого вреда здоровью (ст. 286 и ст. 105 или 111 УК).
Превышение должностных полномочий с применением оружия или специальных средств, как особо квалифицированный состав преступления, предполагает фактическое использование должностным лицом оружия для физического воздействия на потерпевшего или угрозы применения оружия. В большей степени эта проблема касается сотрудников правоохранительных органов, которым разрешено применение оружия. Это происходит в процессе задержания преступников, при отражении нападения и защите других охраняемых интересов. Для оценки правомерности действий сотрудников правоохранительных органов следует руководствоваться разъяснением Пленума Верховного Суда РФ, согласно которому при отграничении превышения должностных полномочий, совершенного с применением оружия или специальных средств, от правомерных действий должностных лиц, судам следует учитывать, что основания, условия и пределы применения оружия или специальных средств определены в соответствующих нормативных правовых актах Российской Федерации (в большей степени это определено в ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 3 февраля 2014 г.).
В этом случае мы опять встречаемся с особой бланкетностью уголовно-правовой нормы, которая предусматривает знание ст. 23 ФЗ «О полиции», в которой исчерпывающим образом описаны основания применения оружия. Это решение законодателя следует поддержать, так как ранее в Законе «О милиции» были закреплены основания не только для применения, но и для использования оружия, что вносило путаницу в вопросах квалификации таких форм превышения должностных полномочий.
Важно помнить, что составы злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий являются составами преступлений с реальным причинением вреда, т.е. момент окончания этих преступлений связан с наступлением вреда. Подобные составы преступлений не предусматривают таких стадий как приготовление и покушение. Поэтому совершение злоупотреблений и превышений, не повлекших причинения указанного в законе вреда, рассматривается как должностное правонарушение.
Совершение злоупотреблений и превышений полномочий должностных лиц связано с выполнением приказов и распоряжений вышестоящих начальников. В этом случае в полной мере действуют правила, закрепленные в ст. 42 УК, что особо отмечено в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда РФ. Вместе с тем, обращено внимание на такой субъективный признак, как заведомость в понимании незаконности приказа со стороны исполнителя. В этой части есть сомнения по поводу различия заведомо незаконного и преступного приказа. Незаконность приказа исполнитель, подчиненный может понять не сразу, а вот преступность приказа имеет, на наш взгляд, четкие признаки, в связи с чем в законе необходимо указать на ответственность исполнителя в случае выполнения незаконного приказа и в случае исполнения приказа преступного. Это необходимо и в связи с тем, что в ст. 2861 УК признаки приказа сформулированы в иной форме (уголовная ответственность предусмотрена за неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону). Является ли эта норма специальная по отношению к ст. 286 УК, сказать сложно. На наш взгляд, это разновидность халатности, а не превышения должностных полномочий.
В большей степени подвидами превышения являются действия, ответственность за которые предусмотрена ст. 108 УК (убийство, совершенное при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление) и ст. 114 УК (причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление). В этом случае действия должностных лиц, виновных в совершении таких видов превышения должностных полномочий, должны квалифицироваться только по ст. 108 и 114 УК.
