CC BY
24Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 9(9)
УДК 347.44 © М.А. Подлипская, 2022
ДОГОВОРНЫЕ ОТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗЧИКА В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Марина Александровна Подлипская - магистрант 2 курса юридического факультета негосударственного образовательного частного учреждения высшего образования Московский финансово-промышленный университет «Синергия», г. Омск, Россия, e-mail: marinakoh_0211@mail.ru.
Аннотация: В статье раскрыты договорные отношения государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок, а также проблемы, вытекающие из таких правоотношений. Выявлены трудности, с которыми сталкивается государственный заказчик в ходе осуществления закупок, а также законодательные пробелы, раскрывающиеся в ходе правоприменительной практики. В связи с этим автором предлагаются методы совершенствования законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Ключевые слова: договорные отношения; государственный заказчик; контрактная система; государственные нужды; государственные закупки.
Для цитирования: Подлипская М. А. Договорные отношения государственного заказчика в
контрактной системе в сфере закупок // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 9(9). С. 65-73.
CONTRACTUAL RELATIONS OF THE STATE CUSTOMER IN THE CONTRACT SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT
Marina Aleksandrovna Podlipskaya - 2 year Master's student of Moscow University for Industry and Finance «Synergy», Omsk, Russia, e-mail: marinakoh_0211 @mail .ru.
Abstract: The article reveals the contractual relations of the state customer in the contract system in the field of procurement, as well as the problems arising from such legal relations. The difficulties faced by the state customer in the course of procurement, as well as legislative gaps that are revealed in the course of law enforcement practice, are identified. In this regard, the article proposes methods for improving the legislation on the contract system in the field of procurement.
Keywords: contractual relations, state customer, contract system, state needs, public procurement.
Роль системы госзакупок в правовом пространстве неоспоримо велика, ведь государство выступает крупнейшим субъектом гражданско-правовых отношений, направленных на обеспечение своих функций и полномочий.
В широком смысле под государственными нуждами понимают «потребности государственных и муниципальных заказчиков в определенных услугах, товарах, работах, которые необходимы им, чтобы исполнять конкретные функции, обязательства и полномочия» [1, с. 118].
Полномочия и функции государства реализовываются через организации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства и осуществляющие закупки. Такие организации обладают статусом государственного заказчика.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, направленные на удовлетворение государственных нужд с учетом гражданско-правового регулирования, выступает Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступивший в силу с 1 января 2014 года.
Контрактная система в сфере закупок, сформировавшаяся в России в 2014 году, включает в себя многообразие правоотношений. Так, законодательство о контрактной системе в сфере закупок охватывает весь цикл договорных отношений государственного заказчика от планирования потребностей до полного исполнения сторонами своих обязательств по контракту.
Несмотря на множественность норм, содержащихся в законодательстве о контрактной системе, договорные отношения государственного заказчика сопровождаются рядом проблем.
Проблемным аспектом договорных отношений государственного заказчика является отсутствие в законодательстве четкого определения существенных условий государственного контракта. Федеральный закон о контрактной системе лишь использует такой термин, но не раскрывает его. Таким образом, конкретный перечень существенных условий контракта отсутствует.
В ст. 432 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение1.
А.В. Курбатов отмечает, что через понятие существенных условий определяется тот минимальный набор условий, которые стороны обязаны согласовать в договоре, чтобы можно было определить, о чем они договорились [2, с. 32].
При исполнении государственного контракта менять его существенные условия недопустимо, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ.
Исходя из смысла ч. 1 ст. 34 Федерального закона 44-ФЗ, контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением о закупке, заявкой участника закупки2, можно сделать вывод о том, что условия, указанные во всех этих документах, также относятся к существенным.
Так как законодательные пробелы раскрываются в основном в ходе правоприменительной практики, в данной статье предлагается рассмотреть последствия таких пробелов на практических примерах.
В ходе исполнения государственных контрактов достаточно часто могут возникать ситуации, требующие изменений условий государственных контрактов. Ярким примером такой необходимости может выступать изменение места поставки товара (оказания услуги, выполнения работы) в связи со сменой места нахождения государственного заказчика.
В такой ситуации условия договорных отношений между государственным заказчиком и контрагентом нуждаются в корректировке путем заключения дополнительного соглашения о замене адреса, ведь без этого
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
2 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14, ст. 1652.
действия поставщик (подрядчик, исполнитель) не сможет исполнять условия контракта в строгом соответствии с его условиями, либо государственный заказчик не сможет эффективно воспользоваться результатами исполнения государственно контракта.
При этом правомерность внесения таких изменений в контракт остается под сомнением. Исходя из анализа норм законодательства о контрактной системе, прослеживается отсутствие четкого определения об отнесении места поставки товара (оказания услуги выполнения работы) к существенным условиям. Кроме того, изменение места поставки товара (оказания услуги выполнения работы) не предусмотрено исключительными случаями, отраженными в ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ.
Важно отметить, что одним из принципов законодательства о контрактной системе является принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок. В этой связи в системе госзакупок большая роль отведена контролю, а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит большое количество оснований для применения административной ответственности в отношении заказчика и его должностных лиц за нарушения законодательства о контрактной системе при осуществлении государственных закупок, в том числе за нарушение порядка изменения контракта.
Таким образом, в приведенном примере о необходимости внесения изменений в государственный контракт в части изменения адреса поставки товара (оказания услуги, выполнения работы) государственный заказчик сталкивается с проблемой корректировки условий контракта, ведь вопрос правомерности принятия таких изменений остается открытым.
Вместе с тем, в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 05 августа 2016 г. № ОГ-Д28-9345 отражена позиция относительно изменения государственным заказчиком места оказания услуг в процессе исполнения контракта. По мнению ведомства, место поставки товара
(оказания услуги, выполнения работы) относится к существенным условиям. Поэтому в случае необходимости изменения такого условия заказчику необходимо расторгнуть контракт по соглашению сторон и осуществить новую закупку в соответствии с требованием законодательства, регулирующего контрактную систему1.
Следует отметить, что руководствуясь такой позицией, государственный заказчик прямо не нарушит положения Федерального закона № 44-ФЗ, но при этом изменение существенных условий контракта путем его расторжения имеет ряд существенных недостатков:
- увеличение срока получения результата государственной закупки и возникновение риска не исполнить государственные функции либо исполнить их ненадлежащим образом;
- контрагент может быть не согласен на расторжение контракта;
- в случае повторной закупки победителем может стать уже другой участник, а поставщик (подрядчик, исполнитель) по расторгнутому контракту может понести финансовые издержки;
- новая закупка может не привести к заключению контракта, что негативно отразится на выполнении государственных функций и показателе эффективности расходования бюджетных средств.
Решить данную проблему можно следующими способами:
- путем определения шаблонных условий государственных контрактов и распределения таких условий на существенные и несущественные;
- путем расширения исключительных случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ, например, добавить пункт о возможности вносить изменения в адрес места поставки товара (выполнения работ, оказания услуг) в случае изменения места нахождения заказчика.
К актуальной проблеме договорных отношений государственного заказчика также можно отнести процедуру расторжения государственного
1 О рассмотрении обращения: письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 05 августа 2016 г. № ОГ-Д28-9345 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
контракта в одностороннем порядке, инициированную вследствие нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.
Эта проблема заключается в том, что законодательство о контрактной системе не содержит точных требований к сроку приемки товаров (работ, услуг) в случае применения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своего права устранить нарушения условий контракта.
Рассмотрим указанный случай на следующем примере. Государственным заказчиком заключен контракт на поставку товара, поставщик оказался недобросовестным и в ходе его исполнения существенно нарушил сроки поставки, а также поставил товар ненадлежащего качества. Заказчик руководствовался порядком действий, предусмотренным законодательством о контрактной системе, направил поставщику мотивированный отказ от подписания документов о приемке, а также предложил срок для замены товара ненадлежащего качества. Учитывая тот факт, что поставщик не воспользовался своим правом исправить замечания и не предпринял никаких действий для урегулирования ситуации, заказчиком было принято решение об одностороннем отказе от исполнения обязательств по контракту.
Согласно ч. 13 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ решение об одностороннем отказе вступает в силу и считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления контрагента.
Следует отметить, что механизм расторжения договорных отношений государственного заказчика в одностороннем порядке предусматривает обязанность отменить не вступившее в силу решение, если поставщиком в десятидневный срок устранены все замечания. В случае, если поставщик заменит товар ненадлежащего качества в последний день установленного срока, у государственного заказчика возникает обязанность снова провести приемку поставленного товара, проверив его количество и качество на соответствие условиям заключенного контракта.
Ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ установлен максимальный срок на приемку - 20 рабочих дней.
В случае, если процесс приемки товара занимает несколько дней, государственный заказчик сталкивается со следующими проблемами:
- нет четкого определения в части срока, отведенного на приемку вновь поставленного товара, в связи с отсутствием в законодательстве положений о том, каким сроком руководствоваться при приемке товара, поставленного для замены товара ненадлежащего качества;
- открыт вопрос о том, подлежит ли решение отмене в установленные сроки, если на эту дату результат приемки товара еще не сформирован (то есть в период, отведенный для отмены решения, еще не ясно, будет ли в дальнейшем подписан документ о приемке товара или будет оформлен мотивированный отказ);
- нет четкого определения даты вступления решения об одностороннем отказе в силу и даты расторжения контракта (заказчик не может оценить, устранены ли замечания строго через 10 дней с даты надлежащего уведомления, так как в этот момент приемка еще не завершена).
Описанные проблемы имеют важное значение в договорных отношениях государственного заказчика, ведь от указанных обстоятельств зависит порядок дальнейших действий.
Правильно проведенная процедура одностороннего расторжения контракта влияет на следующие аспекты:
- позволяет избежать государственному заказчику административной ответственности за нарушение порядка одностороннего расторжения контракта;
- предоставляет возможность государственному заказчику повторно провести процедуру определения поставщика и заключить контракт, который позволит заказчику осуществить свои государственные функции и эффективно воспользоваться выделенными бюджетными средствами;
- четкое соблюдение заказчиком процедуры одностороннего отказа увеличивает вероятность включения поставщика в «черный список» недобросовестных участников закупок, который служит фильтром рынка
госзакупок от ненадежных контрагентов, что в дальнейшем положительно отражается на всей системе закупок государственного сектора.
Данную проблему можно устранить путем введения срока для приемки товаров (работ, услуг) в случае попытки поставщиком (подрядчиком, исполнителем) устранить нарушения после принятия государственным заказчиком решения об одностороннем расторжении контракта.
Кроме того, в случаях применения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своего права устранить замечания в установленный десятидневный срок, следует отдельно ввести положения об установлении даты вступления решения об одностороннем расторжении в силу либо о сроке отмены такого решения. В этой связи целесообразно определить следующее:
- в случае, если результат приемки отрицательный, считать дату вступления решения в силу и расторжения контракта датой оформления мотивированного отказа;
- в случае, если результат приемки положительный, определить, что решение об одностороннем отказе подлежит отмене в течение одного рабочего дня с даты подписания документа о приемке.
Подводя итоги возникающих в ходе договорных отношений государственного заказчика проблем, проанализированных в статье, необходимо сделать вывод о том, что законодательный массив о контрактной системе в сфере закупок имеет ряд правовых пробелов.
В то же время, система госзакупок в России успешно развивается. За время своего функционирования она претерпела множество положительных изменений, влияющих на качество и эффективность осуществления государственных закупок.
Список литературы
1. Сироткина Н.Г. Механизмы реализации политики преференциальной поддержки и национального режима в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Российской таможенной академии. 2015. № 4. С. 118-124.
2. Курбатов А.В. Существенные условия и незаключенность договоров: проблемы теории и практики // Хозяйство и право. 2012. № 6. С. 31-41.
References
1. Sirotkina N.G. Mechanisms for implementing the policy of preferential support and state power in the field of public procurement and municipal needs // Bulletin of the Russian Customs Academy. 2015. No. 4. pp. 118-124.
2. Kurbatov A.V. Essential conditions and non-conclusion of contracts: problems of theory and practice // Economy and law. 2012. No. 6. pp. 31-41.
