CC BY
72УДК 658.71
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тачкова И.А., Бацылева М.В.
Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского
В статье проведено исследование такой проблемной области федерального значения, как формирование и управление государственным заказом. Осуществлена сравнительная характеристика Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №4-ФЗ и утратившего силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N94-ФЗ. Подвергнуты анализу статистические данные в области закупок, предоставляемые Единой информационной системой. Обозначен порядок взаимодействия заказчиков и поставщиков с электронной торговой площадкой. Выявлены основные проблемы в сфере госзакупок, с которыми сталкиваются обе стороны, участвующие в закупочной деятельности, а также приведены рекомендации по их сглаживанию и устранению в современных экономических условиях.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, бюджетные обязательства, электронная торговая площадка, единая информационная система, конкуренция.
Для устойчивого роста современной рыночной экономики государству необходимо развивать такой ключевой институт, как контрактная система государственных закупок. Проблема эффективного распределения бюджетных средств является широко обсуждаемой как в научном сообществе, так и среди госзаказчиков. Конечной целью каждой государственной закупки является удовлетворение государственных нужд, а также рациональная экономия бюджетных средств. Под рациональной экономией понимается оптимальное соотношение между ценой и качеством товаров, работ, услуг. Специалисты в области госзакупок разрабатывают грамотные технические задания, призванные обозначить для поставщиков и подрядчиков ключевые характеристики объекта закупки, что позволяет защитить заказчика от некачественных и несоответствующих его потребностям товаров, работ, услуг.
В настоящее время государство требует от госзаказчиков полного исполнения доводимых до них бюджетных обязательств. Нецелевое использование средств исключается посредством отзыва лимитов, оставшихся на конец года. Следует отметить, что заказчик не наделен правом расходовать средства на любые товары, работы, услуги в неограниченном количестве. Законодательно установлены перечни товаров, работ, услуг, которые могут быть приобретены государственными учреждениями, а также нормативные показатели их количества. Таким образом, каждую закупку необходимо обосновать и отлеживать обязательное отсутствие превышения нормативных значений количества и цены. Все приведенные меры направлены на формирование открытой и прозрачной системы закупок и на искоренение коррупционных преступлений в данной сфере. Этим обусловливается актуальность обозначенной проблемы и необходимость ее исследования [7, с. 121].
Главным федеральным законом, регулирующим систему контрактных отношений в Российской Федерации, является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон пришел на смену Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». 44-ФЗ расширил сферу регулируемых государством отношений в области закупок. В частности, это касается особенностей планирования, мониторинга закупок, их аудита, порядка расторжения контракта. В качестве примера можно привести способ расторжения контракта. В соответствии с 44-ФЗ это можно сделать тремя способами: по решению суда, по соглашению сторон и в результате одностороннего отказа в случае, если такое право было предусмотрено контрактом. В 94-ФЗ отсутствовала возмож-
ность одностороннего отказа, что значительно затрудняло деятельность заказчиков при несоответствии действий поставщика положениям закупочной документации.
С момента принятия 44-ФЗ общая стоимость закупок, а также количество размещаемых извещений продолжают неуклонно расти. Свидетельством обозначенного факта выступают основные статистические показатели, представленные в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС).
Сумма планов-графиков, размещенных по всей России, в 2020 г. равнялась 13 414,04 млрд. руб. В Брянской области эта цифра составила 46,78 млрд. руб., что эквивалентно 1 974 планам-графикам. Наиболее крупные суммы характерны для г. Санкт-Петербург, Московской области и Краснодарского края - 553,84 млрд. руб., 504,42 млрд. руб. и 469,62 млрд. руб. соответственно. Менее всего планов-графиков (1,39 млрд. руб.) было размещено на Байконуре, что обусловлено узкой отраслевой специализацией и незначительной территорией.
Сумма извещений, размещенных по всей России, в 2020 г. составила 9 577,62 млрд. руб. В Брянской области было размещено 13 185 извещений на общую сумму 28,25 млрд. руб. По сумме извещений Брянская область занимает низкие позиции по Центральному федеральному округу. Наименьшие значения показателя зафиксированы только в Костромской области (22,82 млрд. руб.), что свидетельствует о минимальных значениях начальной (максимальной) цены контракта в данных регионах.
Цена контрактов, заключенных по всей России, в 2020 году составила 8 760,97 млрд. руб., что превышает показатели 2019 г. на 6,1%, то есть разница положительная и довольно существенная. В Брянской области сумма размещенных контрактов составила 24,29 млрд. руб., что составляет 0,3% от общероссийского значения. Самым крупным контрактом в регионе являлся контракт на выполнение строительно-монтажных работ по объекту «Строительство административного здания УМВД России по Брянской области по адресу: г. Брянск, Советский район, ул. Советская» (в рамках государственного оборонного заказа). Сумма по данному контракту составила 1 138 890 373,12 руб. Также стоит отметить, что с субъектами малого предпринимательства (СМП) в Брянской области было заключено 13 052 контрактов на общую сумму 11 992 025 260,16 руб.
Экономия по контрактам, заключенным в Российской Федерации, в 2020 году составила 411,94 млрд. руб., что в процентном отношении эквивалентно 6,1% от сумм извещений. Наименьшую экономию бюджетных средств продемонстрировала Чеченская Республика с относительной экономией 1,01% при заключении контрактов. Наибольшая экономия (22,22%) отмечена на Байконуре, преимущественно за счет закупок мазута, что определяется, как уже было отмечено, его отраслевой специализацией. Брянской областью было сэкономлено 1,53 млрд. руб. (7,97%), что соответствует среднероссийскому значению [8].
Согласно закону 44-ФЗ существуют различные способы определения поставщика (исполнителя, подрядчика), как конкурентные, так и неконкурентные. Распределение заключенных контрактов по способам определения поставщика представлено на рисунке 1.
0,91%
4,62%^ I ^0,24%
□ Электронный аукцион
□ Закупка у единственного поставщика
П Открытый конкурс в электронной форме
□ Конкурс с ограниченным участием в электронной форме
□ Запрос предложений
□ Иные способы
Рисунок 1 - Распределение заключенных контрактов по способам определения поставщика в 2020 г., % [9]
8,82%
27,09%
58,32%
Таким образом, наиболее распространенным способом является электронный аукцион (58,32% от общего объема контрактов). Далее по популярности следуют закупка у единственного поставщика (27,09%), открытый конкурс (8,82%), конкурс с ограниченным участием (4,62%) и запрос предложений (0,91%). Замыкают рейтинг иные способы, к которым можно отнести закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, закрытый аукцион, запрос котировок и т.д. Популярность электронного аукциона обусловлена анонимностью участников, что теоретически исключает возможность коммерческого сговора, возможностью принимать участие как крупным, так и мелким предпринимателям и весомой экономией бюджетных средств.
Стоит упомянуть и про расторжение контрактов. Наибольший удельный вес занимают контракты на оказание коммунальных услуг, услуг поставки электроэнергии, услуг связи, а главной причиной расторжения выступает «недовыборка» объемов услуг, предусмотренных контрактами [5, с. 218].
Отметим некоторые проблемы, связанные с закупочной деятельностью для обеспечения государственных нужд. В связи с наблюдаемой тенденцией к цифровизации современной экономики, а также для информационного обеспечения контрактной системы закупок была создана Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС), которая аккумулирует данные обо всех госзакупках, проводимых на территории Российской Федерации.
Для того чтобы подать заявку, а впоследствии провести торги, необходимо использовать любую из электронных торговых площадок (ЭТП). Существует целый перечень отобранных операторов электронных площадок, однако наиболее востребованными с точки зрения количества проводимых закупок являются площадки Сбербанк АСТ, Росэлторг, РТС Тендер, ТЭК-Торг и ЭТП ГПБ. Для того чтобы поучаствовать в тендере, поставщику (исполнителю, подрядчику) необходимо пройти аккредитацию на площадке и в ЕИС. Это требование можно оценивать двояко. С одной стороны, участник, таким образом, подтверждает свое соответствие законодательству, требованиям площадки и ЕИС. С другой стороны, это ограничивает круг потенциальных участников, так как прохождение аккредитации требует специальных навыков со стороны участника тендера, а также занимает достаточно много времени. Помимо регистрации в ЕИС и на ЭТП, поставщику необходимо также попасть в Единый реестр участников закупок (ЕРУЗ) и создать профиль организации на сайте «Госуслуги». Все это отталкивает многих поставщиков ввиду отсутствия гарантии победы в тендере и, как следствие, получения прибыли. Таким образом, поставщик рискует не окупить свои затраты на аккредитацию [3].
Стоит отметить и проблему срока действия аккредитации. Согласно 44-ФЗ аккредитация участника в ЕИС действует 3 года, а участвовать в тендере можно не позднее чем за 3 месяца до истечения срока ее действия. Из этого следует, что аккредитацию необходимо продлевать заранее, но не ранее чем за полгода. Это также влечет неудобства для поставщиков. Решить эту проблему можно путем упрощения процедуры аккредитации и ее продления. Целесообразно упразднить аккредитационные центры, являющиеся, по своей сути, посредниками, и ввести возможность воспользоваться такой услугой на многофункциональном портале «Госуслуги». Все это не только упростит данную процедуру, но и снизит временные затраты [1].
Распространенным вопросом правоприменительной практики в области закупок является и составление экспертизы результатов исполнения контракта. В Министерстве экономического развития Российской Федерации считают, что составление экспертного заключения в ходе проведения экспертизы не обязательно, можно ограничиться документальным подтверждением факта приемки товара (выполнения работы, оказания услуги). Однако 44-ФЗ регламентируется обязательное составление экспертизы как заключительного этапа формирования закупочной документации. В связи с этим возникает неурегулированность данного вопроса, и следует только один вывод - экспертное заключение и подтверждение приемки результатов исполнения контракта являются разными документами и должны оформляться независимо друг от друга.
Довольно распространена в настоящее время и проблема антиконкурентных соглашений. Зачастую они проявляются в виде картельных сговоров. Суть таких сговоров заключается в подаче заявок с наилучшими ценовыми предложениями по очереди, либо же в выдвижении участниками неприемлемых условий, что влечет отсутствие альтернативы в выявлении победителя. Также встречаются ситуации отзыва участниками поданных ранее заявок, тем самым происходит срыв аукциона.
Для борьбы с договорными торгами законодательством о закупках предусмотрены антидемпинговые меры, банковские гарантии, обеспечение исполнения контракта. Однако, как показывает практика, они не всегда могут быть применимы и гарантировать честную конкуренцию. Нарушать законодательство могут и госзаказчики. Это выражается в попытке отсеивания других участников с целью заключения контракта с «нужным» поставщиком. Способы для этого существуют самые разнообразные, например, написание названия объекта закупки нестандартным образом (вместо «ксерокс» может быть указано «электронная машина для создания копий»). Это затрудняет нахождение закупки другими поставщиками, и, таким образом, только «знающие» поставщики могут её найти и подать заявку на участие. Также заказчики могут в названии объекта закупки русские буквы заменять латинскими, что служит той же цели [6, с. 58].
Весьма распространенной проблемой, с которой сталкиваются заказчики, является снижение качества поставляемых товаров, работ, услуг. Так как главной характеристикой при проведении электронного аукциона является стоимость предмета контракта, то победителем аукциона становится участник, предоставивший наиболее низкие стоимостные характеристики. В связи с этим зачастую побеждают поставщики (подрядчики, исполнители), предлагающие товары (работы, услуги) низкого качества, тем не менее, соответствующие техническому заданию. В этом и кроется еще одна проблема сферы государственных закупок, которую необходимо регулировать на законодательном уровне. Для этого необходимо наделить государственных заказчиков определенными рычагами воздействия на недобросовестных участников. На данный момент такая работа не проводится, так как это противоречит принципам открытости и свободной конкуренции.
Отдельный пласт проблем связан с ограничительными мерами, вызванными распространением новой коронавирусной инфекции и связанной с ней пандемией. С правовой точки зрения данная ситуация признана обстоятельством непреодолимой силы или, выражаясь юридическим языком, форс-мажором. Непреодолимость силы характеризуется её чрезвычайностью, то есть выходом за рамки обычного строя, и непредотвратимостью, то есть отсутствием возможностей её прогнозирования и принятия предупредительных мер. Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрено, что сторона сделки в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора или контракта несет ответственность только тогда, когда не может доказать, что надлежащее исполнение оказалось невозможным в результате форс-мажорных обстоятельств (ст. 401 ГК РФ). Ссылаясь на 44-ФЗ необходимо отметить, что сторона освобождается от уплаты штрафа, пени либо неустойки, если докажет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта было вызвано обстоятельствами непреодолимой силы (ч. 9 ст. 34). Существенным условием освобождения от уплаты штрафов, пеней и неустоек является предоставление доказательств факта форс-мажорных обстоятельств [2].
Пополнился и перечень товаров, работ, услуг, которые организация может закупать в связи с пандемией. Для проведения такой закупки необходимо обосновать связь объекта закупки и предполагаемых к проведению профилактических и лечебных мероприятий. Примером таких товаров являются маски, перчатки, дезинфектанты и т.д.
Вследствие пандемии заказчикам разрешили увеличивать цену контракта либо продлять сроки поставки. Увеличение цены имеет место в том случае, если выросли цены производителя, а также до заказчика было доведено дополнительное финансирование в данном направлении. Правительство рекомендует заказчикам продлять сроки поставки с целью экономии бюджетных средств. Также госзаказчикам разрешено не устанавливать требования о
предоставлении обеспечения исполнения контракта в случае закупки у СМП (при отсутствии аванса) [4, с. 23].
В период карантина рассмотрение заявок поставщиков продолжалось в дистанционном формате с подписанием протоколов рассмотрения электронной подписью. В целом, это свидетельствует о том, что пандемия подтолкнула государство к более активному внедрению цифровых и информационных технологий во все сферы жизни общества. Это, несомненно, является плюсом и характеризует наступление нового этапа развития сферы государственных закупок.
Таким образом, анализ российского законодательства в сфере государственных закупок показывает, что проблемы его реализации возникают как у заказчиков, так и у исполнителей. Для их решения необходимо проводить комплекс мероприятий, включающий в себя внесение поправок в федеральный закон № 44-ФЗ, принятие дополнительных подзаконных актов. Особое внимание следует уделить проблеме коррупционной составляющей в сфере закупок. Ранее суть данной проблемы заключалась в сговоре с поставщиком, который предоставлял товары по завышенным ценам, но в их качестве сомнений не было. В современных условиях хозяйствования система стала более прозрачной, однако качество товаров заметно ухудшилось, так как исполнители готовы работать за минимальную цену. Законодательно этот вопрос довольно трудно урегулировать, поэтому заказчики зачастую вынуждены закупать товары, работы, услуги сомнительного качества. В связи с этим работу по совершенствованию контрактной системы необходимо проводить по всем направлениям, постоянно отлаживая механизм ее функционирования.
Список литературы
1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ. -Текст : электронный // КонсультантПлюс : правовая справочная система [сайт]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 20.02.2021). -Текст : электронный.
2. Постановление Правительства РФ от 03.04.2020 N 443 (ред. от 08.05.2020) «Об особенностях осуществления закупки в период принятия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции». - Текст: электронный // КонсультантПлюс : правовая справочная система [сайт]. - URL: http://www.consultant.ru/ document /cons_doc_LAW_349466 / (дата обращения 20.02.2021). - Текст : электронный.
3. Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 N 1447-р (ред. от 28.07.2018) «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, от 18.07.2011 N 223-ФЗ». - Текст: электронный // КонсультантПлюс : правовая справочная система [сайт]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_302473/ (дата обращения 20.02.2021). - Текст : электронный.
4. Зайцева, Г.Г. Закупки в период ограничительных мер, вызванных пандемией / Г.Г. Зайцева. - Текст : непосредственный // Руководитель автономного учреждения. - 2020. -N5. - С. 20 - 28.
5. Мельников, И.Н. Актуальные вопросы совершенствования контрактной системы государственных закупок в Российской Федерации на современном этапе / И.Н. Мельников, А.Ю. Климова. - Текст : непосредственный // Вестник Костромского государственного университета. - 2020. - N1. - С. 217 - 220.
6. Стырин, Е.М. Единая информационная система в сфере закупок как государственная цифровая платформа: современное состояние и перспективы. - Текст : непосредственный / Е.М. Стырин, Ю.Д. Росионова // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2020. - N3. - С. 49 - 70.
7. Шацкий, Д.Е. Совершенствование государственной контрактной системы: причины возникновения проблем и пути их решения / Д.Е. Шацкий. - Текст : непосредственный // Вестник ГУУ. - 2018. - N2. - С. 120 - 125.
8. Единая информационная система в сфере закупок: сайт. - URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 20.02.2021). - Текст : электронный.
9. Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС): сайт. - URL: https://www.fedstat.ru /organizations/. - Текст : электронный.
Об авторах
Тачкова И.А. - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры экономики и управления ФГБОУ ВО «Брянский государственный университет имени академика И.Г.Петровского»; [email protected]
Бацылева М.В. - магистрант 1 курса направления подготовки 38.04.01 Экономика профиля «Экономика и региональное управление» ФГБОУ ВО «Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского»; [email protected]
UDK 658.71
PROBLEMS OF FUNCTIONING OF THE STATE ORDER SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION
Tachkova I.A., Batsyleva M.V.
Federal state budgetary educational institution of higher professional education «Bryansk state University named after academician I. G. Petrovsky»
The article studies such a problem area of federal importance as the formation and management of public procurement. Comparative characteristics of Federal Law «On contract system in the sphere of procurement of goods, works and services for public and municipal needs» from 05.04.2013 N44-FZ and the repealed Federal Law «On the placement of orders for the supply of goods, works and services for public and municipal needs» from 21.07.2005 N94 -FZ. Statistical data in the field of procurement, provided by the Unified Information System, are analyzed. The order of interaction between customers and suppliers with an electronic trading platform. The basic problems in the field of government procurement, faced by both sides involved in the procurement, as well as recommendations for their smoothing and elimination in current economic conditions.
Keywords: public procurement, contract system, budgetary commitments, electronic trading platform, unified information system, competition.
References
1. Federal'nyy zakon «O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, us-lug dlya obespecheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd» ot 05.04.2013 N 44-FZ. - Tekst : el-ektronnyy // Konsul'tantPlyus : pravovaya spravochnaya sistema [sayt]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (data obrashcheniya 20.02.2021). -Tekst : elektronnyy.
2. Postanovleniye Pravitel'stva RF ot 03.04.2020 N 443 (red. ot 08.05.2020) «Ob osoben-nostyakh osushchestvleniya zakupki v period prinyatiya mer po obespecheniyu sanitarno-epidemiologicheskogo blagopoluchiya naseleniya na territorii Rossiyskoy Federatsii v svyazi s rasprostraneniyem novoy koronavirusnoy infektsii». - Tekst: elektronnyy // Konsul'tantPlyus : pravovaya spravochnaya sistema [sayt]. - URL: http://www.consultant.ru/ document
/cons_doc_LAW_349466 / (data obrashcheniya 20.02.2021). - Tekst : elektronnyy.
3. Rasporyazheniye Pravitel'stva RF ot 12.07.2018 N 1447-r (red. ot 28.07.2018) «Ob ut-verzhdenii perechney operatorov elektronnykh ploshchadok i spetsializirovannykh elektron-nykh ploshchadok, predusmotrennykh Federal'nymi zakonami ot 05.04.2013 N 44-FZ, ot 18.07.2011 N 223-FZ». - Tekst: elektronnyy // Konsul'tantPlyus : pravovaya spravochnaya sis-tema [sayt]. -URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_302473/ (data obrashche-niya 20.02.2021). - Tekst : elektronnyy.
4. Zaytseva, G.G. Zakupki v period ogranichitel'nykh mer, vyzvannykh pandemiyey / G.G. Zaytseva. - Tekst : neposredstvennyy // Rukovoditel' avtonomnogo uchrezhdeniya. - 2020. -N5. - S. 20 - 28.
5. Mel'nikov, I.N. Aktual'nyye voprosy sovershenstvovaniya kontraktnoy sistemy gosu-darstvennykh zakupok v Rossiyskoy Federatsii na sovremennom etape / I.N. Mel'nikov, A.YU. Klimova. - Tekst : neposredstvennyy // Vestnik Kostromskogo gosudarstvennogo uni-versiteta. -2020. - N1. - S. 217 - 220.
6. Styrin, Y.M. Yedinaya informatsionnaya sistema v sfere zakupok kak gosudarst-vennaya tsifrovaya platforma: sovremennoye sostoyaniye i perspektivy. - Tekst : neposredstvennyy / Ye.M. Styrin, YU.D. Rosionova // Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo uprav-leniya. - 2020. - N3. - S. 49 - 70.
7. Shatskiy, D.Y. Sovershenstvovaniye gosudarstvennoy kontraktnoy sistemy: pri-chiny vozniknoveniya problem i puti ikh resheniya / D.Ye. Shatskiy. - Tekst : neposredstvennyy // Vestnik GUU. - 2018. - N2. - S. 120 - 125.
8. Yedinaya informatsionnaya sistema v sfere zakupok: sayt. - URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (data obrashcheniya 20.02.2021). - Tekst : elektronnyy.
9. Yedinaya mezhvedomstvennaya informatsionno-statisticheskaya sistema (YEMISS): sayt. - URL: https://www.fedstat.ru /organizations/. - Tekst : elektronnyy.
Authors' information
Tachkova I.A. - candidate of Economic Sciences, associate professor, associate professor of economy and management Federal state budgetary educational institution of higher professional education «Bryansk State Academician I.G. Petrovski University», [email protected]
Batsyleva M.V. - the undergraduate 1 courses of the direction of preparation 38.04.01 Economy of the Economy and Regional Government profile Federal state budgetary educational institution of higher professional education «Bryansk State Academician I.G. Petrovski University»; [email protected]
