CC BY
89
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 4. С. 67-79.
УДК 349.3
Б01 10.24147/1990-5173.2021.18(4).67-79
ДОБРОВОЛЬНОЕ УЧАСТИЕ В ПРАВООТНОШЕНИЯХ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ ПЕНСИОННОМУ СТРАХОВАНИЮ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
О. С. Курченко
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск, Россия
Введение. История развития института добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в российском законодательстве насчитывает почти 20 лет. Тем не менее анализ правовых норм, регулирующих добровольное участие в системе обязательного пенсионного страхования, в их взаимосвязи с иными положениями пенсионного законодательства обнаруживает комплекс проблем, требующих теоретического осмысления. Цель. Целью настоящей статьи является обобщение опыта законодательного регулирования отношений по добровольному участию в российской системе обязательного пенсионного страхования, практики применения соответствующих правовых норм и формулирование предложений по их совершенствованию. Методология. Для достижения поставленных целей были использованы формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования. Результаты. Периоды уплаты добровольных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование подлежат зачёту в страховой стаж, однако место и значение таких периодов в составе страхового стажа характеризуются недостаточной определённостью. Значительное количество теоретических и практических вопросов вызывают правовые нормы, устанавливающие минимальную и максимальную суммы страховых взносов, уплачиваемых в добровольном порядке. Такого рода вопросы связаны как с обоснованностью соответствующих величин, так и их влиянием на объём приобретаемых пенсионных прав. Заключение. Разрешение поставленных вопросов усилиями законодателя и правоприменителей, как представляется, может способствовать повышению степени востребованности добровольного участия в системе обязательного пенсионного страхования у лиц, этой системой не охватываемых.
Ключевые слова: застрахованное лицо; страховой стаж; право на страховую пенсию; периоды уплаты добровольных страховых взносов; минимальный и максимальный размер страховых взносов; индивидуальный пенсионный коэффициент; дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию.
1. Введение
Построение и функционирование системы социального обеспечения, включая обязательное социальное страхование, в значительной степени определяются действием экономических, демографических и других факторов. Текущее состояние рынка труда в Российской Федерации характеризуется, в частности, такими показателями, как растущая численность самозанятого населения и существенная доля занятых в неформальном секторе экономики. Отмеченные тенденции носят во многом глобальный характер и являются вызовами для рынка труда и системы обязательного социального, в том числе пенсионного, страхования [1, с. 52; 2, с. 194— 195; 3, с. 469; 4, с. 6], ориентированной на предоставление защиты от социальных рисков прежде всего лицам, работающим по
трудовым договорам. Необходимость распространения систем социального обеспечения (социального страхования) на категории граждан, ими не охватываемых (в том числе занятых в неформальном секторе), рассматривается Международной организацией труда в числе приоритетов развития социальной политики государства и законодательства в области социальной защиты [5, с. 60-61].
Известный российскому законодательству механизм добровольного вступления в правоотношения по обязательному социальному страхованию, введение которого связывалось в научной литературе в том числе с недостаточным развитием добровольного социального страхования и низким уровнем доверия населения к негосударственным субъектам системы социальной защиты [6, с. 69], как представляется, мог бы служить
одним из средств решения задачи по расширению круга лиц, вовлечённых в систему обязательного социального страхования.
В отечественном пенсионном законодательстве возможность добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию существует уже почти 20 лет - соответствующие правовые нормы впервые появились в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 167-ФЗ), введённом в действие с 1 января 2002 г. Однако указанное право используется гражданами крайне редко: по данным Счётной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2020 г. добровольно вступили в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и уплатили страховые взносы 4 637 человек1 (очевидно, что эта цифра не учитывает плательщиков дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию).
За истекший период времени ст. 29 Закона № 167-ФЗ, посвящённая названному институту, многократно корректировалась и дополнялась законодателем. Тем не менее приобретенный за это время опыт правового регулирования обозначенной группы общественных отношений, сформировавшиеся подходы к применению норм указанной статьи в их взаимосвязи с иными положениями законодательства об обязательном пенсионном страховании требуют теоретического осмысления, которое позволило бы выявить проблемные аспекты правового регулирования и наметить пути их преодоления, что могло бы способствовать повышению востребованности данного института.
2. Методология
При анализе правовых норм, опосредующих добровольное участие в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию, были использованы формально-юридический и сравнительно-правовой методы исследования.
3. Категории граждан, имеющих право на добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию
Анализ норм ст. 29 Закона № 167-ФЗ в их развитии - начиная с 1 января 2002 г. и до настоящего времени - обнаруживает
очевидную тенденцию к расширению перечня категорий граждан, которым законодатель предоставил право добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию (далее - ОПС). К двум основаниям для добровольного участия в системе ОПС, которые были указаны в первоначальной редакции закона (возможность вступления в правоотношения по ОПС для граждан России, работающих за пределами её территории, а также для физических лиц в целях уплаты страховых взносов за другое лицо, не охватываемое системой ОПС) впоследствии в разное время были добавлены ещё пять.
На увеличение количества категорий добровольных плательщиков повлияли несколько факторов. Прежде всего очевидной кажется связь между кругом застрахованных, которые признаются таковыми в силу закона, и теми, для кого участие в системе ОПС становится следствием их выбора: исключение какой-то категории лиц из первой группы должно сопровождаться появлением у её представителей возможности для добровольного участия в правоотношениях по ОПС. Немалое значение для формирования современного перечня категорий добровольных плательщиков в этом смысле имела практика Конституционного Суда РФ. Так, право уплаты добровольных страховых взносов за себя было предоставлено законодателем лицам, не признаваемым застрахованными в силу закона (пп. 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ), в целях учёта правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 23 декабря 2004 г. № 19-П [7, с. 455]. Включение в перечень, содержащийся в п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, адвокатов, являющихся «военными пенсионерами» (пп. 7 п. 1), было обусловлено стремлением законодателя исправить противоречия в их правовом положении в системе ОПС, выявленные Конституционным Судом РФ2.
Предоставление лицам, применяющим специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход» (далее - самозанятые граждане), возможности добровольного вступления в правоотношения по ОПС (пп. 6 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ), причём на условиях, отличающихся от тех, которые сформулированы для «неработающих граж-
дан» (пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29), можно объяснить желанием законодателя повысить привлекательность для граждан названного налогового режима, сделав для них уплату страховых взносов на ОПС правом, а не обязанностью.
Кроме того, как верно отмечается исследователями, если изначально институт добровольного вступления в правоотношения по ОПС имел целью предоставить страховую защиту тем, на кого ОПС в силу закона не распространялось, то позднее он стал использоваться и как возможность повышения уровня страхового обеспечения для застрахованных лиц . В связи с этим право добровольно участвовать в системе ОПС было предоставлено лицам, самостоятельно обеспечивающим себя работой и желающим уплачивать страховые взносы в размере, превышающем установленный законом фиксированный размер (пп. 3 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ). С некоторыми оговорками сюда можно отнести и возможность добровольного вступления в правоотношения по ОПС в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию (пп. 4 п. 1 ст. 29), получившую специальную законодательную регламентацию.
4. Место периодов уплаты добровольных страховых взносов в составе страхового стажа
Несмотря на отмеченную тенденцию к расширению круга лиц, имеющих право добровольного участия в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию, российское законодательство долгое время не позволяло засчитывать периоды уплаты добровольных страховых взносов в страховой стаж. Это логическое противоречие, во многом обессмысливавшее конструкцию добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию (см., например: [8]), было устранено законодателем лишь в 2014 г. путём включения соответствующей нормы в содержание п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ.
Каково место указанных периодов в составе страхового стажа? На основе легальной дефиниции страхового стажа, появившейся в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в РФ» и с незначительными изменениями воспроизведённой в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ (далее - Закон
№ 400-ФЗ), периоды, образующие страховой стаж, принято объединять в две группы, каждой из которых посвящена отдельная статья закона: 1) периоды работы и (или) иной деятельности, за которые были начислены и уплачены страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда РФ (так называемые страховые периоды); 2) иные («нестраховые») периоды, не предполагающие уплату страховых взносов. Нужно отметить, что периоды уплаты добровольных страховых взносов в нормах Закона № 400-ФЗ, посвящённых страховому стажу, не упоминаются, за исключением уплаты страховых взносов гражданами России, работающими за границей (ч. 2 ст. 11 Закона № 400-ФЗ), а норма о возможности зачёта указанных периодов в страховой стаж была помещена законодателем, как было отмечено выше, в ст. 29 Закона № 167-ФЗ.
Периоды уплаты страховых взносов лицами, указанными в пп. 1, 3, 6 и 7 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, по сути, представляют собой страховые периоды, т. е. периоды работы или иной самостоятельной деятельности, сопровождаемые уплатой страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР). Признанию же страховыми периодов уплаты страховых взносов лицами, названными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, препятствует отсутствие в законе требования о необходимости осуществления в эти промежутки времени какой-либо социально-полезной деятельности. Легальная дефиниция страхового стажа охватывает также «иные периоды, засчитываемые в страховой стаж», что, на первый взгляд, оставляет возможность отнесения к ним и обсуждаемых периодов уплаты добровольных страховых взносов, тем более что, следуя формулировке п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, эти периоды засчитываются в страховой стаж. Некоторое время назад в научно-практической литературе обращалось внимание на выводимую из текста Закона о трудовых пенсиях терминологическую разницу между двумя группами периодов, образующих страховой стаж: страховые периоды в него «включаются», а так называемые нестраховые («иные») периоды в него «засчитываются» (см., например: [7, с. 600; 9]). Однако отмеченные различия, как представляется, не могут служить надёжной ос-
новой для определения правовой природы тех или иных периодов, поскольку законодатель не всегда последователен при формулировании правовых предписаний, о чем свидетельствуют, к примеру, нормы, содержащиеся в ч. 4 и 7 ст. 13 Закона № 400-ФЗ.
Вполне очевидно, вместе с тем, что под «иными периодами, засчитываемыми в страховой стаж» подразумеваются периоды, перечисленные в одноименной ст. 12 Закона № 400-ФЗ. Таким образом, периоды уплаты добровольных страховых взносов лицами, указанными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, в рамках конструкций, используемых Законом № 400-ФЗ, не могут быть отнесены ни к страховым периодам по причине отсутствия занятости лица, ни к «иным периодам» по причине того, что по определению предполагают уплату страховых взносов. Показательно в этом плане, что в Правилах подсчёта и подтверждения страхового стажа4 (далее - Правила) периоды уплаты добровольных страховых взносов (пп. «б»-«б(4)» п. 1 Правил) обособлены как от периодов работы и (или) иной деятельности, выполнявшейся на территории Российской Федерации (пп. «а» п. 1 Правил), так и от «иных периодов», перечисленных в пп. «в» Правил.
При этом периоды уплаты страховых взносов лицами, указанными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, в силу оговорки, содержащейся в указанном пункте, не равноценны страховым периодам, поскольку их суммарная продолжительность не может составлять более половины страхового стажа, требуемого для назначения страховой пенсии по старости. Это положение интерпретируется исследователями как имеющее целью недопущение ситуации, при которой «периоды, оплаченные страховыми взносами, но не включающие трудовой вклад гражданина, полностью составляли бы его страховой стаж (строго не более половины)» [10, с. 19]. Справедливость указанного тезиса применительно к страховой пенсии по старости сомнений не вызывает. Вполне обоснованным видится также отказ законодателя от включения периодов уплаты добровольных страховых взносов в страховой стаж, дающий право на назначение страховой пенсии по старости за длительную работу (ч. 9 ст. 13 Закона
№ 400-ФЗ). Иной подход, по справедливому замечанию С. А. Чиркова, искажал бы концепцию данного вида пенсии как выплаты, предоставляемой гражданам ранее общеустановленного пенсионного возраста в связи с их многолетней трудовой занятостью [11, с. 23],
Однако может ли состоять только из периодов уплаты страховых взносов лицами, указанными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, страховой стаж, необходимый для назначения страховых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца с учётом того, что важен сам факт его наличия, а не продолжительность? Каких-либо прямых запретов или ограничений, относящихся к составу страхового стажа для названных целей, законодательство не предусматривает. Представляется, что системное толкование положений Законов № 400-ФЗ и № 167-ФЗ даёт основание для утвердительного ответа на этот вопрос.
Вероятным политико-правовым возражением против такого подхода могло бы стать утверждение о недопустимости разрыва связи между трудовым вкладом лица (пусть и символическим) и правом на пенсионное обеспечение, а также придания факту уплаты страховых взносов самостоятельного значения. Однако в контексте действующего правового регулирования применительно даже к отдельным «классическим» страховым периодам указанная связь поддерживается лишь формально. В качестве примера можно привести период осуществления лицом предпринимательской деятельности. Обязанность индивидуального предпринимателя по уплате страховых взносов за указанный период возникает из факта государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и сохраняется даже в том случае, если фактически предпринимательской деятельностью он не занимается5, за исключением периодов, когда соответствующая деятельность не осуществлялась по причинам, поименованным в п. 7 ст. 430 Налогового кодекса РФ.
Отсутствие какого-либо упоминания о периодах уплаты страховых взносов лицами, указанными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, в нормах Закона № 400-ФЗ актуализирует, по крайней мере, ещё один практически значимый вопрос. Могут ли указанные
периоды учитываться для целей выполнения условия, сформулированного в ч. 2 ст. 12 Закона № 400-ФЗ? Следуя буквальному смыслу данной нормы, «нестраховые» периоды, перечисленные в ч. 1 ст. 12 Закона № 400-ФЗ, могут быть засчитаны в страховой стаж, если им предшествовали и (или) за ними следовали периоды работы и (или) иной деятельности, названные в ст. 11 Закона № 400-ФЗ.
Такое законодательное решение не кажется единственно возможным. Если смысл условия, установленного законом для зачёта в страховой стаж «нестраховых» периодов, состоит в том, чтобы придать особое значение тому факту, что гражданин когда-либо в своей жизни принимал хотя бы символическое участие в формировании страхового фонда, проявив солидарность с другими застрахованными лицами, то с этой точки зрения периоды уплаты страховых взносов за неработающих граждан ничем не отличаются от периодов, указанных в ст. 11 Закона № 400-ФЗ. Интересно, что практически сразу после вступления в силу Закона о трудовых пенсиях, содержащего названное условие для зачёта в страховой стаж «нестраховых» периодов (п. 2 ст. 11), к «иной деятельности» в литературе было предложено относить и добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию (в то время это было возможно для граждан, работающих за границей, и граждан, уплачивающих страховые взносы за неработающих лиц) [12, с. 105]. Представляется, что буквальным смыслом анализируемой нормы охватываются лишь периоды уплаты добровольных страховых взносов гражданами РФ, работающими за границей, поскольку такие периоды являются страховыми и прямо упомянуты в посвящённой им статье закона (ныне ч. 2 ст. 11 Закона № 400-ФЗ), что, однако, не исключает возможности корректировки нормы ч. 2 ст. 12 Закона № 400-ФЗ посредством включения в неё также периодов уплаты страховых взносов иными категориями добровольных плательщиков (пп. 2, 5, 6, 7 п. 1 ст. 29).
Применительно к возможности добровольного формирования пенсионных прав у неработающих граждан (пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ) специалистами нередко используется словосочетание «"докупить"
страховой стаж» (см., например: [13]). Формулировка, призванная подчеркнуть достаточность лишь факта уплаты страховых взносов для приобретения страхового стажа, может ошибочно восприниматься как допускающая возможность одномоментной «покупки» недостающего для возникновения права на страховую пенсию по старости страхового стажа. Подобная конструкция предусмотрена в некоторых зарубежных пра-вопорядках. Так, законодательство Украины разрешает однократную уплату лицом единого взноса за предыдущие периоды, в течение которых оно не подлежало общеобязательному государственному социальному страхо-ванию6. Российское законодательство, в отличие от законодательства Украины, предполагает возможность приобретения страхового стажа только за периоды, имевшие место после добровольного вступления в правоотношения по ОПС. Такой подход представляется соответствующим сложившемуся пониманию стажа как отрезка времени, в течение которого проявляет себя волевая активность субъекта [14]. В противном случае стаж как юридический факт в механизме правового регулирования отношений по пенсионному обеспечению, по сути, заменялся бы фикцией, при которой связь между действиями лица по уплате страховых взносов и периодом времени, в котором уплата должна быть произведена, оказалась бы разорванной.
5. Исчисление периодов уплаты добровольных страховых взносов
Возможность зачёта в страховой стаж периодов уплаты добровольных страховых взносов на ОПС предполагает наличие специальных правил исчисления и подтверждения таких периодов. Определение продолжительности периода уплаты добровольных страховых взносов на ОПС, засчитываемого в страховой стаж, неразрывно связано с правилами исчисления размера страховых взносов, подлежащих уплате лицами, относящимися к указанной категории граждан. Не случайно правовые нормы, посвящённые названным аспектам добровольного вступления в правоотношения по ОПС, объединены законодателем в одном п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ.
Для следующих категорий физических лиц, добровольно вступающих в правоотношения по ОПС, - граждан, работающих за
пределами России, лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой и желающих уплачивать страховые взносы сверх обязательного для них фиксированного платежа, а также для лиц, указанных в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ - законом установлен минимальный размер страховых взносов. За почти 20-летнюю историю развития института добровольного участия в правоотношениях по ОПС правила определения минимального размера страховых взносов неоднократно менялись. В действующей редакции Закона № 167-ФЗ указанная величина определяется как произведение минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, и тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (22 %), увеличенное в 12 раз (абз. 2 п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ). Введя в правовое регулирование рассматриваемой группы общественных отношений конструкцию минимального размера страховых взносов, законодатель оставил без ответа целый ряд вопросов, представляющих теоретический интерес и имеющих практическое значение.
Во-первых, обращает на себя внимание различие в порядке определения размера минимального платежа для лиц, добровольно вступающих в правоотношения по ОПС, и лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, для которых внесение страховых взносов в установленном ст. 430 Налогового кодекса РФ фиксированном размере является обязанностью. Например, в 2021 г. минимальный размер страховых взносов для первой из названных категорий плательщиков составляет 33 770,88 (12 792x22 %х12) руб., для второй - 32 448 руб.7 Более того, учитывая неоднократные изменения правил определения минимального размера страховых взносов, остаётся неясным, как минимальный (для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, - фиксированный) размер страховых взносов соотносится с объёмом денежных средств, необходимых для исполнения обязательств Пенсионного фонда РФ по выплате страхового обеспечения указанным категориям граждан.
Во-вторых, законодатель не определил правовые последствия уплаты страховых
взносов в размере, меньшем, чем минимальный. Страховой стаж какой продолжительности будет приобретен лицом, добровольно вступившим в правоотношения по ОПС и уплатившим в отдельном расчётном периоде сумму, не достигающую минимального размера? Для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой и желающих уплачивать страховые взносы сверх обязательного для них фиксированного платежа, ответ на этот вопрос не представляет практического интереса, поскольку в этом же расчётном периоде за ними сохраняется обязанность уплачивать за себя обязательные страховые взносы в виде фиксированного платежа, внесение которого даже не в полном объёме даёт основание, согласно правоприменительной практике органов ПФР, для включения периода предпринимательской деятельности в страховой стаж.
Гораздо более важное значение ответ на этот вопрос приобретает для тех застрахованных лиц, которые добровольно вступают в правоотношения по ОПС в соответствии с пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ. Норма, которая устанавливала бы порядок исчисления страхового стажа в случае, когда сумма добровольно уплаченных страховых взносов оказывается меньшей, чем минимальный размер, как отмечалось выше, в законодательстве отсутствует. Существующий пробел восполняется в правоприменительной практике органов ПФР посредством использования аналогии закона. Так, до 2019 г. по аналогии предлагалось применять норму, содержащуюся в ч. 7 ст. 13 Закона № 400-ФЗ, которая для лиц, выполняющих работу по договорам авторского заказа, предусматривает зачёт в страховой стаж периода такой деятельности, продолжительность которого определяется пропорционально сумме уплаченных за застрахованное лицо страховых взносов. Другими словами, продолжительность подлежащего зачёту в страховой стаж периода уплаты добровольных страховых взносов в рассматриваемой ситуации предлагалось определять пропорционально тому, как уплаченная сумма страховых взносов соотносится с минимальным размером страховых взносов8.
Примечательно, что, вводя для лиц, применяющих специальный налоговый ре-
жим «Налог на профессиональный доход», возможность добровольного вступления в правоотношения по ОПС, законодатель установил для них специальное правовое регулирование. Так, минимальный размер страховых взносов для них не предусмотрен, а продолжительность засчитываемого в страховой стаж периода уплаты добровольных страховых взносов определяется пропорционально отношению суммы уплаченных страховых взносов к фиксированному размеру страхового взноса, установленному для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой (абз. 9 п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ). Именно указанные нормы в настоящее время предлагается применять по аналогии в случаях, если сумма страховых взносов, уплаченных лицами, указанными в пп. 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, не достигает минимального размера страховых взносов9. В связи с этим возникает вопрос о том, чем вызваны различия в правовом регулировании отношений по уплате страховых взносов разными категориями добровольных плательщиков?
Можно было бы предположить, что целью законодателя было подчеркнуть специфику периодов, за которые добровольно уплачиваются страховые взносы лицами, указанными в пп. 2 и 5 п. 1 ст. 29 Закона № 167-ФЗ (отсутствие в течение названных периодов общественно-полезной деятельности), но ведь минимальный размер страховых взносов установлен также, например, для граждан России, работающих за границей. К тому же применение правил исчисления периодов уплаты добровольных страховых взносов самозанятыми гражданами по аналогии к иным случаям добровольного вступления в правоотношения по ОПС, по сути, обессмысливает введённую законодателем дифференциацию правового регулирования. В таком контексте продолжительность периода уплаты добровольных страховых взносов, подлежащего зачёту в страховой стаж, следовало бы определять для всех категорий добровольных плательщиков единообразно в зависимости от того, как сумма внесенных страховых взносов соотносится с минимально необходимой суммой, которая должна быть внесена за застрахованное лицо в течение календарного года.
6. Особенности исчисления суммы страховых взносов, уплачиваемых добровольно
Добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию предполагает, что сумма страховых взносов, которую плательщик готов уплатить, определяется им по собственному усмотрению. Это, однако, не исключает возможности установления законодателем пределов такого усмотрения. Так, в соответствии с абз. 5 п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ физические лица, добровольно вступающие в правоотношения по ОПС (за исключением тех, кто вступает в указанные правоотношения в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию), самостоятельно определяют размер страховых взносов, подлежащих уплате за расчётный период, с учётом ограничений, предусмотренных указанным пунктом. К таким ограничениям относятся минимальный размер страховых взносов, введённый для отдельных категорий добровольных плательщиков (о нём шла речь выше), и максимальный размер страховых взносов, применяемый ко всем категориям плательщиков, за исключением лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию.
Максимальный размер страховых взносов для добровольных плательщиков определяется в законе как произведение восьмикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, и тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (22 %). При этом, как и в случае с минимальным размером страховых взносов (и по той же причине), максимальная сумма страховых взносов начиная с 2018 г. не является одинаковой для добровольных плательщиков и для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой. Так, в 2021 г. для добровольных плательщиков максимальный размер страховых взносов составляет 270 167,04 (12 792x8x12x22 %) рублей, в то время как для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой - 259 584 (32 448x8) рубля (п. 1 ст. 430 Налогового кодекса Российской Федерации). Столь незначительные расхождения между максимальными сумма-
ми вряд ли можно объяснить различием целей указанной конструкции в каждом из названных случаев её использования: если для добровольных плательщиков максимальный размер страховых взносов должен определять объём приобретаемых таким образом пенсионных прав, то для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, эта конструкция также выполняет функцию ограничителя финансовой нагрузки.
Интересно, что необходимость введения максимального размера страховых взносов для добровольных плательщиков в своё время обосновывалась потребностью в устранении неравенства в возможностях формирования пенсионных прав разными категориями застрахованных лиц: в отличие от наёмных работников, для которых сумма уплачиваемых за них страховых взносов фактически была лимитирована использованием регрессивной шкалы, для добровольных плательщиков верхней границы суммы, которая могла быть ими внесена, не существовало [15, с. 61]. В условиях действующего правового регулирования в менее выгодном положении оказались уже добровольные плательщики: если для лиц, работающих по трудовому договору, максимальное значение индивидуального пенсионного коэффициента (далее - ИПК), определяемое за календарный год, составляет 10 (ч. 19 ст. 15 Закона № 400-ФЗ), то для добровольных плательщиков применение максимального размера страховых взносов позволяет рассчитывать на приобретение за календарный год ИПК меньшей величины. Так, за 2021 г. для указанной категории граждан максимальное значение ИПК составит 8,392 ((12 792 х8 х12х 16 % / 1 465 000 х 16 %) х 10).
Более того, в случае если заявление о добровольном вступлении в правоотношения по ОПС подано лицом после начала расчётного периода (например, в середине календарного года), размер подлежащих уплате страховых взносов, как следует из абз. 7 п. 5 ст. 29 Закона № 167-ФЗ, должен определяться пропорционально количеству месяцев, в течение которых лицо состояло в правоотношениях по ОПС в этом расчётном периоде. Следовательно, максимально возможная к уплате сумма страховых взносов, по мнению ПФР, в этом случае будет определяться пропорционально времени нахождения в право-
отношениях по ОПС10, что, разумеется, в той же пропорции ограничивает и величину ИПК, которую может приобрести добровольный плательщик за неполный расчётный период. Это обстоятельство не всегда учитывается гражданами, добровольно вступающими в правоотношения по ОПС с целью приобретения недостающей для возникновения права на страховую пенсию по старости величины ИПК, что порождает судебные споры11. Представляется, что такой подход законодателя направлен на поддержание связи между продолжительностью периода добровольного участия в правоотношениях по ОПС и приобретаемыми пенсионными правами (страховым стажем и величиной ИПК).
7. Добровольное участие в накопительном механизме обязательного пенсионного страхования как средство достижения участником целей, не предусмотренных законом
Добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную пенсию регулируется Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (далее -Закон № 56-ФЗ). Статья 12 указанного закона (в редакции, действовавшей до 5 ноября 2014 г.) предоставляла право на получение государственной поддержки формирования пенсионных накоплений застрахованным лицам, подавшим заявления о добровольном вступлении в правоотношения по обязательному пенсионном страхованию в период с 1 октября 2008 г. до 1 октября 2013 г. Тем самым федеральный законодатель предпринял попытку стимулирования индивидуальной ответственности застрахованных лиц за собственное благополучие.
В 2012-2013 гг. механизм добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, установленный положениями Закона № 56-ФЗ, оказался неожиданно востребованным у граждан, достигших возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости. Вероятное объяснение этому12 видится в том, что нормы Закона № 56-ФЗ (в редакции, действовавшей
в названный период времени) не содержали ограничений права указанной категории застрахованных лиц на получение государственной поддержки в виде взносов на софи-нансирование формирования пенсионных накоплений. Кроме того, с вступлением с 1 июля 2012 г. в силу Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счёт средств пенсионных накоплений» (далее - Закон № 360-ФЗ) круг лиц, имеющих право на единовременную выплату средств пенсионных накоплений, был расширен путём включения в него застрахованных лиц, которые приобрели право на трудовую пенсию по старости, но не могли претендовать на установление накопительной части указанной пенсии по причине незначительности суммы средств пенсионных накоплений (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона № 360-ФЗ), что повлекло за собой существенное увеличение количества получателей этого вида страхового обеспечения. При этом запрета на неоднократное получение единовременной выплаты Закон № 360-ФЗ не предусматривал.
В результате стала возможной ситуация, когда застрахованные лица, получающие трудовую пенсию по старости, добровольно вступали в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, ежегодно уплачивали страховые взносы в размере, дающем право на получение от государства со-финансирования (не менее 2 тысяч и не более 12 тысяч рублей в год) с тем, чтобы в следующем календарном году после перевода взносов на софинансирование из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ и отражения этой информации в индивидуальных лицевых счетах получить единовременную выплату средств пенсионных накоплений, состоявших из дополнительных страховых взносов и равной им суммы взносов на софинансирование. Как следствие, смысл конструкции добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в этом случае оказался искажённым: механизм личного финансового участия застрахованного лица в формировании пенсионных прав в рамках накопительного компонента страховой пенсионной системы фактически превратился в инструмент краткосрочного «вложения» застрахованным лицом денежных средств с гаранти-
рованной стопроцентной доходностью. Такой вариант поведения плательщиков дополнительных страховых взносов являет собой пример расхождения, описанный в литературе [16, с. 86], между целью защиты от социальных рисков, которая ставится перед системой управления ими, и целями отдельных субъектов, формулируемыми при вступлении в соответствующие правоотношения.
Меры по исправлению указанной ситуации были предприняты федеральным законодателем в 2014 г. Во-первых, открывая вновь, хоть и на весьма короткий срок (с 5 ноября 2014 г. по 31 декабря 2014 г.13), возможность подачи гражданином заявления о добровольном вступлении в правоотношения, регулируемые Законом № 56-ФЗ, с правом на государственную поддержку в виде взноса на со-финансирование, законодатель обусловил указанное право неполучением большинства видов пенсии, назначенных в соответствии с законодательством Российской Федерации14. Во-вторых, ст. 4 Закона № 360-ФЗ была дополнена ч. 1.2, исключающей возможность повторного обращения лица, получившего единовременную выплату за счёт средств пенсионных накоплений, с заявлением о её назначении ранее чем через пять лет со дня предыдущего обращения за указанной выплатой .
8. Заключение
Предпринятое в настоящей статье исследование добровольного участия граждан в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию не претендует на полноту охвата всех вопросов, возникающих в процессе реализации соответствующих правовых норм. Тем не менее ряд выводов может быть сделан уже на этом этапе.
Во-первых, признание возможности зачёта периодов уплаты добровольных страховых взносов в страховой оказалось недостаточным для однозначного понимания места и значения указанных периодов в составе страхового стажа, особенно принимая во внимание разнородность оснований для добровольного вступления в правоотношения по ОПС. Как представляется, отношения, возникающие в связи с зачётом таких периодов в страховой стаж, должны регулироваться нормами Федерального закона «О страховых пенсиях».
Во-вторых, законодательного решения требует вопрос о правовых последствиях
внесения лицом добровольных страховых взносов в объёме, меньшем, чем установленный законом их минимальный размер. Правовые нормы, посвящённые этому аспекту добровольного участия в системе ОПС, вполне могли бы быть унифицированы для разных категорий плательщиков: продолжительность приобретаемого таким путём страхового стажа зависела бы от соотношения суммы уплаченных страховых взносов и установленной законом минимально необходимой в расчёте на календарный год суммой.
В-третьих, максимальный размер страховых взносов, которые могут быть уплачены добровольно за полный расчётный период, должен устанавливаться таким образом, чтобы плательщик страховых взносов имел возможность приобрести такой же максимальный индивидуальный пенсионный коэффициент, как и другие категории застрахованных лиц.
Наконец, опыт правового регулирования добровольных пенсионных накоплений показывает, что институт добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию может использоваться участниками таких правоотношений в целях, отличающихся от тех, что имелись в виду законодателем при установлении соответствующих правовых норм.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Отчёт Счётной палаты РФ о результатах проверочного мероприятия «Проверка деятельности Пенсионного фонда РФ по организации индивидуального (персонифицированного) учёта, расходованию средств на его функционирование, а также по соблюдению прав застрахованных лиц в 2017-2018 годах и истекшем периоде 2019 года». - URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/cc3 /cc3f734f6ee3b7008e0a3438487fed47.pdf (дата обращения: 20.09.2021).
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 января 2020 г. № 5-П.
3 Рощепко Н. В. Единство публичных и частных начал в правовом регулировании социально-страховых отношений : дис. ... канд. юрид. наук. - Ярославль, 2016. - С. 39.
4 Утверждены Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2014 г. № 1015.
5 См.: пункт 4 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства об обязательном пенсионном страховании, доведённого информационным письмом Прези-
диума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 августа 2004 № 79, пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ 9 апреля 2021 г. № 12-П.
6 См.: часть 5 статьи 10 Закона Украины от 8 июля 2010 г. № 2464-VI «О сборе и учёте единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование». - URL: https:// www.profiwins.com.ua/legislation/laws/916.htm (дата обращения: 20.09.2021).
7 Здесь стоит напомнить, что с 2018 г. российский законодатель отказался от «привязки» фиксированного размера страховых взносов, подлежащего уплате лицами, самостоятельно обеспечивающими себя работой, к минимальному размеру оплаты труда. В связи с заметным увеличением последнего, влекущим повышение финансовой нагрузки на указанную категорию плательщиков, фиксированный размер страховых взносов стал устанавливаться для каждого расчётного периода непосредственно в законе (п. 1 ст. 430 Налогового кодекса РФ) в виде твёрдой денежной суммы.
8 Пенсия. - 2015. - № 12. - С. 10-11.
9 Пенсия. - 2020. - № 9. - С. 28.
10 Как делать добровольные взносы на пенсию. - URL: https://pfr.gov.ru/press_center~2019/10 /25/192076 (дата обращения: 20.09.2021).
11 См., например: Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 г. № 88-14677/2020. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12 Увеличение числа участников программы софинансирования пенсионных накоплений в указанный период специалисты связывают также «с ростом реальных доходов населения и доверием к государственной пенсионной программе». См.: Усов И. Накопления без отчислений // Коммерсант. - 2019. - 23 дек.
13 См.: часть 1 статьи 12 Закона № 56-ФЗ в редакции Федерального закона от 4 ноября 2014 г. № 345-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в силу с 5 ноября 2014 г.
14 Исключение было сделано только для получателей пенсий, назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-
исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей».
15 См.: подпункт «в» пункта 4 статьи 28 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода-
тельные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О страховых пенсиях" и "О накопительной пенсии"», вступившего в силу с 1 января 2015 г.
ЛИТЕРАТУРА
1. Куртин А. В. Особенности современных национальных рынков труда и изменения в пенсионных системах стран Евразии (на примере Российской Федерации) // Пенсия. - 2017. - № 7. - С. 47-58.
2. Роик В. Д. Пенсионный возраст и модернизация пенсионных систем: отечественный и зарубежный опыт : монография. - М. : Юрайт, 2018. - 336 с.
3. Васильева Ю. В., Шуралева С. В. К вопросу о становлении и современном состоянии парадигм российского трудового права и права социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2018. - Вып. 41. - С. 454-477. - Б01: 10.17072/1995-4190-2018-41-454-477.
4. Воронин Ю. В., Столяров А. В., Тучкова Э. Г. К вопросу о выработке нового общественного договора // Социальное и пенсионное право. - 2020. - № 1. - С. 3-8.
5. Мачульская Е. Е. Всеобщая социальная защита - будущее социального обеспечения // Пенсия. -2019. - № 2. - С. 60-62.
6. Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования : монография. - Омск : Изд-во ОмГУ, 2003. - 382 с.
7. Комментарий к законодательству о страховых взносах и пенсиях / отв. ред. Ю. В. Воронин. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. - 1088 с.
8. Азарова Е. Г., Кондратьева З. А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Чирков С. А. Нестраховые периоды в системе обязательного пенсионного страхования. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Сивакова И. В. Трансформация категориальной определённости страхового стажа в условиях развития пенсионного страхования // Социальное и пенсионное право. - 2017. -№ 1. - С. 15-20.
11. Чирков С. А. Актуальные вопросы досрочного назначения страховой пенсии лицам, имеющим длительный страховой стаж // Пенсия. - 2018. - № 12. - С. 16-27.
12. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г., Севостьянова В. Б. Комментарий к новому пенсионному законодательству (постатейный комментарий к Федеральным законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). - М. : ТК Велби, 2002. - 336 с.
13. Чирков С. А. Об уточнении правил подсчёта и подтверждения страхового стажа в 2017 году. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Агашев Д. В. Стаж как элемент отраслевого механизма правового регулирования в российском праве социального обеспечения // Социальное и пенсионное право. - 2017. - № 2. - С. 15-19.
15. Шушков В. В. Добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию // Финансы и кредит. - 2007. - № 16 (256). - С. 59-67.
16. Истомина Е. А., Федорова М. Ю. Правовой механизм управления социальными рисками : монография. - Екатеринбург : Изд-во УИУ РАНХиГС, 2018. - 240 с.
Информация об авторе
Курченко Олег Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и социального права
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 7480-6188, Author ID: 1052946
Информация о статье
Дата поступления - 6 октября 2021 г. Дата принятия в печать - 12 октября 2021 г.
Для цитирования
Курченко О. С. Добровольное участие в правоотношениях по обязательному пенсионному страхованию: проблемы правоприменения // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2021. Т. 18, № 4. С. 67-79. й01: 10.24147/1990-5173.2021.18(3).67-79.
VOLUNTARY PARTICIPATION IN LEGAL RELATIONS ON COMPULSORY PENSION INSURANCE: PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT
O.S. Kurchenko
Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia
Introduction. The history of the development of the institution of voluntary entry into legal relations on compulsory pension insurance in Russian legislation has almost 20 years. Nevertheless, the analysis of the legal norms regulating voluntary participation in the compulsory pension insurance system, in their relationship with other provisions of pension legislation, reveals a set of problems that require theoretical understanding. Purpose. The purpose of this article is to summarize the experience of legislative regulation of relations on voluntary participation in the Russian compulsory pension insurance system, the practice of applying relevant legal norms and the formulation of proposals for their improvement. Methodology. Formal-legal and comparative-legal research methods were used to achieve these goals. Results. Periods of payment of voluntary insurance contributions for compulsory pension insurance are to be included in the insurance record, however, the place and significance of such periods in the insurance record are characterized by insufficient certainty. A significant number of theoretical and practical issues are caused by legal norms that establish the minimum and maximum amounts of insurance contributions paid on a voluntary basis. These issues are related both to the validity of the such values and their impact on the amount of pension rights acquired. Conclusion. The resolution of the issues by the efforts of the legislator and the bodies applying the law, it seems, can contribute to increasing the degree of demand for voluntary participation in the compulsory pension insurance system for persons not covered by this system.
Keywords: insured person; insurance experience; the right to an insurance pension; payment of voluntary contributions periods; minimum and maximum amount of insurance contributions; individual pension coefficient; additional insurance contributions for a funded pension.
REFERENCES
1. Kurtin A.V. Features of Modern national labor markets and changes in pension systems of Eurasian countries (on the example of the Russian Federation). Pensiya = Pension, 2017, no. 7, pp. 47-58. (In Russ.).
2. Roik V.D. Retirement age and modernization of pension systems: domestic and foreign experience. Moscow, Yurait Publ., 2018. 336 p. (In Russ.).
3. Vasilyeva Yu.V., Shuraleva S.V. On the Formation and Current Status of the Paradigms of Russian Labor Law and Social Security Law. Vestnik Permskogo Universiteta. Yuridicheskie nauki = Perm University Herald. Juridical Sciences, 2018, iss. 41, pp. 454-477. DOI: 10.17072/1995-4190-2018-41-454-477. (In Russ.).
4. Voronin Yu.V., Stolyarov A.V., Tuchkova E.G. On the issue of developing a new social contract. Social 'noe i pensionnoe pravo = Social and Pension Law, 2020, no. 1, pp. 3-8. (In Russ.).
5. Machul'skaya E.E. Universal social protection - the future of social security. Pensiya = Pension, 2019, no. 2, pp. 60-62. (In Russ.).
6. Fedorova M.Yu. Theoretical problems of legal regulation of social insurance. Omsk, Omsk State University Publishing House, 2003. 382 p. (In Russ.).
7. Voronin Yu.V. (ed.) Commentary on the legislation on insurance contributions and pensions. Moscow, Norma Publ., INFRA-M Publ., 2012. 1088 p. (In Russ.).
8. Azarova E.G., Kondrat'eva Z.A. Article-by-article commentary on the Federal Law "On Labor Pensions in the Russian Federation". Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
9. Chirkov S.A. Non-insurance periods in the compulsory pension insurance system. Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
10. Sivakova I.V. Transformation of Categorical Determination of Experience in Terms of Pension Insurance Development. Social'noe i pensionnoe pravo = Social and Pension Law, 2017, no. 1, pp. 15-20. (In Russ.).
11. Chirkov S.A. Topical issues of early appointment of an insurance pension to persons with long insurance experience. Pensiya = Pension, 2018, no. 12, pp. 16-27. (In Russ.).
12. Zaharov M.L., Tuchkova E.G., Sevost'yanova V.B. Commentary on the new pension legislation (article-by-article commentary on the Federal Laws "On Labor Pensions in the Russian Federation", "On State Pension provision in the Russian Federation". Moscow, Velbi LLC Publ., 2002. 336 p. (In Russ.).
13. Chirkov S.A. On clarifying the rules for calculating and confirming insurance experience in 2017. Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
14. Agashev D.V. Tenure as Element of Branch Mechanism of Legal Regulation in the Russian Social Security Law. Social'noe i pensionnoe pravo = Social and Pension Law, 2017, no. 2, pp. 15-19. Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
15. Shushkov V.V. Voluntary entry into legal relations on compulsory pension insurance. Finansy i kredit = Finance and credit, 2007, no. 16 (256), pp. 59-67. (In Russ.).
16. Istomina E.A., Fedorova M.Yu. Legal mechanism of social risk management. Ekaterinburg, Ural Institute of Management of the Russian Academy of National Economy and Public Administration Publ., 2018. 240 p. (In Russ.).
About the author
Kurchenko Oleg - PhD in Law, Associate Professor at the Department of Labour and Social Law
Dostoevsky Omsk State University
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: [email protected] SPIN-code: 7480-6188, Author ID: 1052946
Article info
Received - October 6, 2021 Accepted - October 12, 2021
For citation
Kurchenko O.S. Voluntary Participation in Legal Relations on Compulsory Pension Insurance: Problems of Law Enforcement. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2021, vol. 18, no. 4, pp. 67-79. DOI: 10.24147/1990-5173.2021. 18(4).67-79. (In Russ.).
