CC BY
18
УДК 342.4 : 94
Богдана Мельниченко
кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри конституцшного та мiжнародного прав, Навчально-наукового шституту права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка"
ДО ПИТАННЯ РЕОРГАШЗАЦП ОРГАН1В ПУБЛIЧНОÏ ВЛАДИ ПОЛЬЩ1: 1СТОРИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛ1З
© Мельниченко Б., 2017
У статт дослщжено змiни в системi публiчно-правового управлшня Польщi; упорядкування адмiнiстративно-територiального устрою; запровадження нових механ1зм1в та процедур дiяльностi органiв влади.
Ключовi слова: реформування оргашв публiчноï влади; адмшктративно-територiальна реформа; децентралiзацiя державноТ влади.
Богдана Мельниченко
К ВОПРОСУ РЕОРГАНИЗАЦИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ПОЛЬШИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
В статье исследуются изменения в системе публично-правового управления Польши; упорядочение административно-территориального устройства; внедрение новых механизмов и процедур деятельности органов власти.
Ключевые слова: реформирование органов публичной власти; административно-территориальная реформа; децентрализация государственной власти.
Вogdana Melnychenko
Institute of Jurisprudence and Psychology Lviv Polytechnic National University Department of Civil Law and Procedure
PhD, Assoc.
AS FOR THE ISSUE OF REORGANIZATION OF PUBLIC AUTHORITIES IN POLAND: HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS
The article analyzes the changes in the system of public law of Poland; arrangement of the administrative-territorial system; the introduction of new ways and procedures for the activity of the authorities.
Key words: reforming of public authorities; administrative and territorial reform; decentralization of state power.
Постановка проблеми. Адмiнiстративно-територiальна реформа в Польщi впровадила реальне мюцеве самоврядування i наблизилася до стандарта репонально1 полггики краш-члешв €С. Децентралiзацiя державно1 влади шляхом передачi функцш i вщповщальносп на новоствореш рiвнi мюцевого самоврядування дозволила звшьнити центральну виконавчу владу вщ обов'язюв
локального адмшстрування, надаючи 1й бiльше можливостей для вщповщального управлiння крашою. Проведена реформа мюцевого самоврядування у Польщi вважаеться однieю з найбiльш устшних i е позитивним досвiдом для Украши.
Аналiз дослiдження проблеми. Проблемам реформування оргашв публiчноl влади в Польщi та 1хшм наслiдкам присвятили сво! працi такi дослiдники, як: Н. 1здебський, М. Кулеша, Г. Регульський, К. Парульський, I. Грицяк, В. Газш, В. Струтинський та ш.
Мета статтi - проаналiзувати змiни в системi публiчно-правового управлшня Польщi; упорядкування адмiнiстративно-територiального устрою; запровадження нових механiзмiв та процедур дiяльностi органiв влади.
Виклад основного матерiалу. Одними iз перших кроив у напрямку демократичних перетворень Польщi стали змши в системi публiчно-правового управлшня. Головною метою польських реформаторiв було збшьшити керованiсть держави, передусiм завдяки пiдвищенню оперативностi дiяльностi центру виконавчо! влади; упорядкуванню центральних та теритс^альних структур влади, упорядкування адмiнiстративно-територiального устрою, зокрема подальшiй децентралiзацil; розбудовi механiзмiв громадянського суспiльства i завершенню реформи мюцевого самоврядування (запровадженню повiтiв); покращенню дiяльностi адмшютраци - полегшенню доступу до шформацп i процесiв прийняття рiшень; створенню сучасно! державно! служби [1; 2, с. 104].
Принципи, закладеш у проведення адмшютративно! реформи, базувалися на традищях европейсько! цившзацп. Цi принципи також закладено в основу стратеги розвитку кра1н-члешв Свропейського Союзу. Серед них:
Побудова громадянського суспшьства - впровадження нових рiвнiв урядування, якi мають наблизити кожного громадянина до процесу управлшня, стимулювати подальший розвиток громад, водночас роблячи !х вiдповiдальними за результати свое! дiяльностi.
Субсидiарнiсть - фундаментальний принцип функцюнування Свропейського Союзу. Шляхом деконцентрацп центральний уряд передае ряд функцш, що можуть ефективно здiйснюватись на нижчому рiвнi, ближче до громадянина, мюцевим органам влади, або делегуе !х територiальним спiльнотам, залишаючи водночас частину з них у сферi свое! компетенцп.
Ефективнiсть - мюце Польщi в Свропейському Союзi значною мiрою визначаеться ефективнiстю використання здiбностей И громадян i спроможнiстю локальних i регiональних громад успiшно використовувати сво! можливосп для власного розвитку.
Прозорють, вiдкритiсть i пiдзвiтнiсть - означае лшвщацш зайвих адмшютративно-бюрократичних структур, радикальне реформування системи публiчних фiнансiв, делегування нових, ширших повноважень для демократично вибраних мiсцевих влад.
Гнучкють - здатнiсть оперативно реагувати на змши зовшшшх i внутршшх чинникiв, пiдвищення рiвня гнучкостi i встановлення ефективного зворотнього зв'язку з публiчною владою [3].
Першочерговим кроком у напрямку реформи оргашв публiчноl влади став Закон "Про територiальне самоврядування" вщ 8 березня 1990 р. (шсля запровадження нових рiвнiв самоврядування був перейменований на Закон "Про самоврядування в Гмшах"). Як наслщок, було вiдроджено самоврядування на рiвнi Гмiн [4].
Цей Закон е складовою частиною законодавства про державний лад Республши Польщу Закон регулюе принципи становлення правових акпв на рiвнi Гмiн, принципи нагляду за комунальною дiяльнiстю. У ньому встановлеш правила управлiння комунальним майном та фшансовою системою комунального господарства. Крiм цього, цей Закон визначае основш права та обов'язки депутата мюцевих рiвнiв.
Вiдповiдно до ст. 1 цього Закону, шд Гмшою розумiють самоврядну громаду, а також вщповщну територiю. Гмiна виконуе громадсью завдання вiд свого iменi та пiд свою
вщповщальтсть (ст. 2). Законом може бути покладено на Гмшу обов'язок виконання делегованих завдань, яю належать до компетенци органiв державно! влади (ст. 8).
Завдання, вщнесеш до компетенци урядово! адмшютраци, Гмiна може виконувати також на mдставi домовленостi з органами ще! адмшютраци. Типовими делегованими завданнями Гмши е дiяльнiсть, пов'язана з реестращею актiв громадського стану та з паспортами, облш населення, прописка громадян, частина завдань зi сфери сощально! допомоги.
Протягом десятирiччя rмiна стала найбiльшим постачальником публiчних послуг та головним партнером у виршенш основних життево важливих питань для сво!х громадян. Завдяки тому, що Гмiна мае обрану раду та тдпорядкований !й виконавчий орган, вона отримала повний комплект владних атрибутiв. Отож Гмiна стала школою демократичного управлшня (кожт чотири роки близько 52 тис. депутата обираеться до рад Гмш). Створення самоврядно! Гмши мало сильний вплив на розвиток структур громадянського суспшьства. У результат запровадження Гмшно! реформи, 27 травня 1990 р. вщбулися першi демократичнi вибори мiсцевого самоврядування [4, с. 23].
Вщновлення Гмiнного врядування стало першим кроком до побудови громадянського суспшьства. Одночасно було розпочато роботи з подготовки наступних етатв реформи (повггово! та воеводсько!). Зауважимо, 24 липня 1998 р. польський парламент схвалив Закон "Про запровадження основного трьохступеневого територiального подшу держави" (набув чинност з 1 ачня 1999 р.).
Як наслiдок, сьогодш в Польщi дiе система самоврядування, в якш органи влади на кожному рiвнi державного управлiння (Гмши, повiти i воеводства) мають прямi демократичнi мандати, отриманi на основi вiльних виборiв.
Багато дослiдникiв вважають, що адмiнiстративна реформа у Польщi була успiшною та ефективною, i причини цього - не лише у сприятливш полiтичнiй ситуаци, за яко! вона проводилася (проурядова бшьшють у парламентi). З одного боку, лише за один рш уряд приготував повний пакет законопроекта, необхщний для реструктуризаци польсько! публiчно! адмшютраци, i досить швидко провiв !х через парламент. З iншого боку, безпосереднiми розробниками реформи стали дослщники, якi попередньо працювали над щею темою та виробили оптимальну модель адмшютративно! системи. Ще на початку 1980-х роюв польськi дослiдники вивчали традици мiсцевого самоврядування, проводили компаративш дослiдження спiльно з представниками ушверситета Дани, Велико1 Британи, Швеци, Норвеги, 1тали, Бельгil, Францil i США, створювали моделi фiнансування мiсцевого самоврядування, активно ствпрацювали з Радою Свропи, яка забезпечувала експертну пiдтримку [3].
Щодо реформи центральних органiв влади, особлива увага придшялася формуванню так званого "центру уряду", який мае вщповщний кадровий потенцiал, iнституцiональнi i процедурнi механiзми, що полегшують виконання Прем'ер-мшстром полiтичноl функцil управлiння урядом та координаци й арбiтражу дiяльностi центральних органiв.
Варто зауважити, що тсля демократичних змiн у 1989 р. серед представниюв рiзних полггичних сил Польщi не було розбiжностей у поглядах щодо основного вектора розвитку краши, проте конкретнi кроки з реформування старо! системи управлшня державою ставали причиною гострих дискусш у парламент^ призводили до розпаду урядових коалщш та вiдставки урядiв. Переслiдування партiями власних iнтересiв призвело до вщкладання уже готових концепцш реформи центральних органiв виконавчо! влади, створення регюнального рiвня управлiння та децентралiзацi!. У зв'язку з цим, тсля вщновлення мiсцевого самоврядування в 1989-1990-х рр. подальша робота над реформуванням оргатв публiчно! влади була продовжена лише тсля перемоги центристських сил на парламентських виборах 1997 р. [5].
Зокрема, 4 вересня 1997 р. польський парламент ухвалив Закон "Про дiяльнiсть урядово! адмшстращ!" вщ 4 вересня 1997 р., що л^ в основу створення Правового центру уряду, який був сформований 1 шчня 2000 р. як орган для координаци робгг, пов'язаних iз законодавчими шщативами уряду [6].
Вщповщно до положень цього Закону, Рада Мшс^в проводить внутршню та зовтшню полiтику й ухвалюе рiшення з питань державно! полггики, якщо цi питання не належать до
компетенци шших державних оргашв або оргашв мюцевого самоврядування, зокрема: забезпечуе виконання нормативних акта; видае постанови i розпорядження; координуе i наглядае за роботою урядових opгaнiв; захищае штереси Державно! скapбницi; схвалюе проект державного бюджету; наглядае за виконанням державного бюджету i приймае постанову про закриття державних рахунюв, а також звггуе про виконання бюджету; забезпечуе внутршню безпеку держави та громадський порядок; забезпечуе зовшшню безпеку держави; здшснюе загальний контроль у сфеpi вщносин з iншими державами та мiжнapoдними opгaнiзaцiями; укладае мiжнapoднi угоди, що потребують paтифiкaцiï, схвалюе та денонсуе iншi мiжнapoднi угоди; здшснюе контроль у гaлузi нaцioнaльнoï оборони та щopiчнo визначае кiлькiсть громадян для проходження дiйснoï вiйськoвoï служби; визначае оргашзащю та спoсiб свoеï дiяльнoстi.
Вiдзнaчимo, першоважливим завданням pефopмaтopiв було прагнення упорядкувати вiднoсини мiж Головою Ради мiнiстpiв, мiнiстpaми та кеpiвникaми центральних opгaнiв виконавчо1' влади. Ус цi кроки сприяли посиленню позици Пpем'еp-мiнiстpa, що е одшею з характерних рис перетворень виконавчих оргашв влади [7].
О^м описаних вище реформ opгaнiв публiчнoï влади, варто згадати ще одну не менш важливу - запровадження нових мехaнiзмiв та процедур дiяльнoстi opгaнiв влади з тим, щоб зробити 1'х дiяльнiсть бiльш ефективною, прозорою та зрозумшою для громадян.
У цьому напрямку польський парламент прийняв низку важливих законопроекта, а саме: Закон "Про державш замовлення" вiд 1993 р. та Закон "Про вшьний доступ до публiчнoï шформацп" вiд 2001 р., також було прийнято та pеaлiзoвaнo повний комплекс закошв у сфеpi публiчних фiнaнсiв та боротьби з корупщею [8, с. 128].
18 грудня 1998 р. було ухвалено Закон "Про державну службу" (набув чинносп 30 червня 1999 р.), положення якого забезпечили створення корпусу державно1' служби з метою "професшного, ретельного, безстороннього i полггично нейтрального виконання завдань держави" [9]. Вщзначимо, що правовий статус державних службовщв до цього визначався Законом "Про пращвниюв державних оргашв" вщ 16 вересня 1982 р. та Законом "Про державну службу" вщ 5 липня 1996 р.
Закон "Про державну службу" вщ 18 грудня 1998 р. запроваджував принципи вщкритосп, прозоросп i конкуренци при нaймi пращвниюв. Вш надавав единий статус ушм пpaцiвникaм упpaвлiнських opгaнiв i сприяв змщненню стaбiльнoстi та пoлiтичнoï нейтральносп державних службoвцiв завдяки визначенню поняття "посада" та введенню посту Голови державно1' служби. У Зaкoнi також мютилося положення щодо обов'язкового оприлюднення шформацп про вакансп в будь-якому державному оргаш та про дату квaлiфiкaцiйних iспитiв, а також положення про оголошення кoнкуpсiв на вшьш кеpiвнi посади шляхом публiкaцiï 1'х у "Бюлетенi державно1' служби". Але, незважаючи на вщповщнють закону вимогам €С, на пpaктицi державна служба Пoльщi все ще значною мipoю залежить вiд пoлiтичних впливiв [10, с. 22-24].
Висновки. На пiдстaвi викладеного вище можна виокремити нaйвaжливiшi змши в органах публiчнoï влади Польщк
- якiснi змiни у вщносинах мiж пoлiтикoю та адмшютращею (видiлення пoлiтичних посад, деpжaвнoï служби);
- змщнення принципу субсидiapнoстi;
- впровадження домшування теpитopiaльнoгo принципу над галузевим (децентpaлiзaцiя процесу прийняття ршень, завдань та кoштiв, обмеження poзмipiв державного апарату);
- детальне регламентування процесу прийняття ршень;
- збшьшення пpoзopoстi дiяльнoстi opгaнiв влади та доступу до публiчнoï iнфopмaцiï;
- замша iеpapхiчних зв'язкiв горизонтальними (i всередиш окремих iнституцiйних структур, i мiж ними);
- пеpехiд вщ кiлькiсних до якiсних кpитеpiïв оцшки дiяльнoстi opгaнiв викoнaвчoï влади;
- запровадження у процес прийняття значущих ршень механiзмiв суспiльного дiалогу (наприклад, мехашзм тристоронньо! комiсiï);
- створення гарантш належноï поведiнки чиновникiв [11, с. 69-72].
1. Грицяк I. А. Право та тституцп Свропейського Союзу : [навч. noci6.] /1. А. Грицяк. - К. : К.1.С., 2006. - 300 с. 2. Funkcjonowanie i aparat Rady Ministrôw i Prezesa Rady Ministrôw : seria Materialy reformy administracji publicznej / wyd. Pelnomocnik Rzqdu ds. Reformy Administracji Publicznej. - Warszawa : Urzqd rady Ministrôw, 1993. - 158 s. 3. AdMiHicmpamueHa реформа у Польщi: напрямки 3MiH та реальш результати [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dialogs.org.ua/ru/cross/page3636.html. 4. Самоврядування та територiальна оргатзащя влади в Польщi / [Я. Гонцяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк] ; за заг. ред. Я. Гонцяжа. - К. : Мтетум - Вид-во УАДУ, 2001. - 184 с. 5. Струтинський В. Полтична вiдnовiдальнiсть правлячих елт у посткомутстичному суспiльствi : етичний вимiр проблеми / В. Струтинський // Полтичш та соцiологiчнi студИ Збiрник наукових праць / Чертв. нац. ун-т iм. Юрiя Федьковича, кафедра полтологп та сощологп. - Чертвщ : Мiсто, 2000. - С. 165-176. 6. Ustawa o Administracji : z dnia 4 wrzesnia 1997 r. //Dzennik Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. - 1997. - No. 141. - Poz. 943. 7. Шаповал В. М. Конституцтне право зарубiжних крат : [тдручник] / В. М. Шаповал. - [4-те вид., стер. ]. - К. : АртЕк, 2001. - 264 с. 8. Regular Report 2002 from the Commission on Slovakia's progress towards accession [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://europa.eu/ generalreport/en/rgset.htm.
9. Ustawa o sluzbie cywilnej : 18 grudnia 1998 r. // Dziennik Ustaw. - 1999. - No. 49. - Poz. 483.
10. Paradowska J. Pelniqcy obowiqzki / J. Paradowska // Polityka. - 2 czerwca 2001. - S. 22-24.
11. Rydlewski G. Integracja europejska jako wyzywanie dla administracji publicznej w Polsce / Polityka zagraniczna i wewn^trzna panstwa w procesie integracji europejskiej / G. Rydlewski ; [red. E. Halizak]. -Warszawa, 2004. - S. 63-84.
REFERENCES
1. Hrytsyak I. A. Pravo ta instytutsiyi Yevropeys'koho Soyuzu [The law and institutions of the European Union], Куyiv, 2006. 300 p. 2. Funktsionuvannya i aparat Rady ministriv i Prem"yer-ministra [Materials of the reform of public administration], Varshava, 1993. 158 p. 3. Administratyvna reforma u Pol'shchi: napryamky zmin ta real'ni rezul'taty Administrative reform in Poland: directions for change and real results]. Avalable at: http://dialogs.org.ua/ru/cross/page3636.html. 4. Ya Hontsyazhh. Samovryaduvannya ta terytorial'na orhanizatsiya vlady v Pol'shchi [Self-government and territorial organization of power in Poland], Кууiv, Milenium, Vyd-vo UADU, 2001. 184 p. 5. Strutyns'kyy V. Politychna vidpovidal'nist' pravlyachykh elit u postkomunistychnomu suspil'stvi : etychnyy vymir problem. Politychni ta sotsiolohichni studiyi. Zbirnyk naukovykh prats ' [Political responsibility of the ruling elites in the postcommunist society: the ethical dimension of the problem], Chernivtsi, 2000. pp. 165-176. 6. Zakon pro Administratsiyu vid 4 veresnya 1997 roku [Administrative Law - 04/09/97], Zbirnyk zakonodavstva Pol'shchi, 1997, vol. 141, pp. 943. 7. Shapoval V.M. Konstytutsiyne pravo zarubizhnykh krayin [Constitutional law of foreign countries], Кууiv, ArtEk, 2001. 265 p. 8. Rehulyarnyy zvit 2002 Komisiyi pro prohres Slovachchyny do vstupu [Slovakia - Regular Report - 2002]. Avalable at: http://europa.eu/generalreport/en/rgset.htm. 9. Zakon pro derzhavnu sluzhbu vid 18 hrudnya 1998 roku [Civil Service Act - 18/12/98], Zbirnyk zakoniv, 1999, vol. 49, pp. 483. 10. Paradovs'ka Yu. Vykonuyuchyy obov"yazky [Acting], Polityka, 2001, рр. 22-24. 11. Rudlevs'kyy H. Yevropeys'ka intehratsiya yak termin dlya derzhavnoho upravlinnya v Pol'shchi /zovnishnya i vnutrishnya polityka v protsesi yevropeys'koyi intehratsiyi [European integration as posing for public administration in Poland], Varshava, 2004, рр. 63-64.
Дата надходження: 18.10.2017р.
