CC BY
102
2013 г.)15 определяет, что предприятия и организации, являющиеся частью этого комплекса, вправе вносить в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, предложения об обеспечении безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (ч. 2 ст. 12). Кроме того, в ст. 9 указанного Закона данный термин применяется в качестве обозначения составной части системы физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса.
1 См.: ТихомировЮ.А. Административное право и процесс. М., 2006. С. 112.
2 См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2006. С. 335.
3 См.: Зеркин Д. П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: курс лекций. М., 2000. С. 112.
4 См.: Синюгин В.Ю. Административно-правовое обеспечение реформирования управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2011. С. 14.
5 См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 45.
6 См.: Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации прав граждан на информацию: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.
7 См.: Дубянская Г.Ю. Глобализация и развитие как императивы XXI в. и шансы России. М., 2001. С. 44-45.
8 См.: Абдуллаев М.И. Теория государства и права: учебник для высших учебных заведений. М., 2004. С. 188.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
10 Аналогичные нормы закреплены в ст. 2 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (в ред. от 19 июля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 2, ст. 150; 2011; № 30, ч. 1, ст. 4596, а также в ст. 2 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (в ред. от 19 июля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 29, ст. 3510; 2011; № 30, ч. 1, ст. 4596.
11 См.: Шахов В. Г. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. М., 2002. С. 55.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35 ст. 3648; 2013. № 52, ч. 1, ст. 6969.
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 141; 2011. № 30, ч. 1, ст. 4596.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50, ст. 4873; 2013. № 52, ч. 1, ст. 7002.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. I, ст. 4604; 2013. № 27, ст. 3455.
А.Л. Юсупов
ДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ, НАЛАГАЕМЫЕ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье исследуются отдельные проблемы нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, в случае нарушения ими законодательства о противодействии коррупции.
Ключевые слова: дисциплинарные взыскания, противодействие коррупции, увольнение, государственная должность, государственный служащий.
© Юсупов Артур Леонидович, 2014
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
A.L. Yusupov
THE DISCIPLINARY PUNISHMENTS IMPOSED FOR VIOLATIONS OF THE LEGISLATION ON COUNTERACTION OF CORRUPTION
The article is devoted to the research of separate problems of legal regulation of a disciplinary responsibility of public officials and the persons holding public office, in case of violation of the legislation on corruption counteraction.
Keywords: disciplinary punishments, corruption counteraction, dismissal, public office, public official.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»1 в своей первоначальной редакции позиционировался законодателем как нормативный акт, обладающий системообразующими признаками для новой отрасли российского законодательства - антикоррупционного. Цель и задачи этого Закона были сведены к определению понятия «коррупция», принципов противодействия этому явлению, установлению сфер международного сотрудничества в данной области, полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по формулированию основных направлений деятельности, связанной с повышением эффективности противодействия коррупции и ее профилактикой.
Имея статус базового документа в сфере противодействия коррупции, данный Закон послужил основой для принятия иных предусмотренных в нем нормативных актов подзаконного характера, а также дополнений в различные федеральные законы в целях установления правовых и организационных начал предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий т.н. коррупционных правонарушений.
Вместе с тем в рассматриваемом Законе изначально была заложена негативная тенденция, связанная с вторжением законодателя в сферы регулирования, которые не носят универсального антикоррупционного характера, а, напротив, имеют узкоотраслевую специфику.
В ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции» определены виды юридической ответственности физических лиц (в т.ч. государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности) за нарушения законодательства о противодействии коррупции, к которым отнесены уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная. Одно лишь перечисление видов юридической ответственности было бы достаточным и необходимым условием, определяющим дальнейшую работу законодателя по совершенствованию правовых актов, служащих нормативным основанием соответствующих видов ответственности.
Однако законодатель выбрал иной путь. В научной литературе уже упоминалось о том, что Закон «О противодействии коррупции» сам по себе не может быть нормативным основанием какого-либо вида юридической ответственности и определение в нем составов различных правонарушений и их признаков, а также мер ответственности не согласуется с системой российского законо-дательства2. Все вопросы регулирования уголовной, гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности должны решаться на уровне соответствующих кодифицированных нормативных правовых актов, а применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих
и лиц, замещающих государственные должности, - на уровне нормативных актов, регламентирующих порядок прохождения соответствующих видов государственной службы, а также определяющих правовой статус лиц, находящихся на государственных должностях.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» как раз и являет собой пример, когда нормы, устанавливающие составы некоторых дисциплинарных проступков вышеназванных субъектов и отдельные дисциплинарные взыскания, находятся в отрыве от законодательства, регулирующего порядок государственно-служебной деятельности и деятельности на государственных должностях. Подобное дробление института дисциплинарной ответственности нежелательно, поскольку ведет к возникновению коллизий и конкуренции норм, содержащихся в различных нормативно-правовых актах.
Еще в первоначальной редакции Закона «О противодействии коррупции» предусматривались два возможных случая наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих:
1) невыполнение государственным служащим обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, что влекло его освобождение от замещаемой должности или применение иных видов дисциплинарной ответственности (ч. 8 ст. 8);
2) невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности уведомлять представителя нанимателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений,
что рассматривалось как деяние, влекущее его увольнение с государственной с
—I
службы (ч. 3 ст. 9). К
Регламентация вопросов дисциплинарной ответственности нашла свое про- р
а
должение в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 «О внесении ° изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с | совершенствованием государственного управления в области противодействия у
коррупции»3 и Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 231-Ф3 «О внесении с
т
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи н с принятием Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, й
»л в
замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам »л. и
1Ь
Вступлением в силу этих нормативных актов был обозначен новый этап е
к
законодательного регулирования противодействия коррупции, поскольку в й Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также в ряд законов, Д регулирующих прохождение различных видов государственной службы и | правовой статус лиц, замещающих государственные должности, были внесены №
го
изменения и дополнения, призванные, по мнению законодателя, усовершенство- (
9
вать механизм привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, имеющих ~ публично-властные полномочия, и искоренить коррупционные проявления. 4
В частности, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» появилось универсальное, на первый взгляд, положение, согласно которому лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия при наличии указанных в ч. 1 ст. 13.1 этого Закона оснований. 113
Универсальности указанной нормы следует дать критическую оценку по следующим причинам:
1) имеет место смешение дисциплинарных и квазидисциплинарных взысканий. О существовании последних упоминалось в научной литературе по муниципальному праву применительно к лицам, замещающим муниципальные должности5. Ввиду определенного сходства мер публично-правовой ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственных должностях, можно распространить на последних соответствующие теоретические положения. Законодатель исходил из традиционных представлений о видах юридической ответственности, о которых было сказано выше, не учтя того факта, что законодательство, определяющее правовой статус лиц, замещающих государственные должности, в большинстве случаев не содержит указания на применение мер дисциплинарной ответственности. В качестве исключения можно упомянуть законодательство о статусе судей6, в котором предусмотрена ответственность именно дисциплинарная. Названные в соответствующих нормативных актах меры, связанные с прекращением полномочий лиц, находящихся на государственных должностях, как правило, не обозначены как дисциплинарные взыскания, хотя могут рассматриваться в качестве квазидисциплинарных, если учесть их наказательную сущность и применение в рамках внутриорганизационных административных правоотношений;
2) в Законе говорится о применении увольнения или освобождения от должности без указания конкретных государственных должностей или хотя бы нормативного акта, в котором они должны быть определены. Норма сформулирована
3 таким образом, что ее действие должно распространяться на всех без исключе-? ния лиц, замещающих государственные должности, перечисленные в Сводном а. перечне государственных должностей Российской Федерации7, и аналогичных нормативных актах субъектов РФ. Вместе с тем очевидно, что названные меры I не могут применяться к Президенту РФ ввиду его особого конституционно-
1 правового статуса главы государства и специальной установленной в Конститу-
го
| ции РФ процедуры отрешения его от должности. Не предусмотренные в Законе,
| но неизбежные исключения из правила, во-первых, возводят положения об
| увольнении (освобождении от должности) в ранг декларативных, а, во-вторых,
2 в силу той же декларативности создают предпосылки для ухода от ответствен° ности лиц, нарушивших законодательство о противодействии коррупции;
« 3) однозначно не могут быть универсальными и сами взыскания в виде уволь-
| нения и освобождения от должности. В законодательстве, устанавливающем
0 правовой статус лиц, замещающих государственные должности Российской
1 Федерации, указание на применение увольнения отсутствует, а освобождение
0
° от должности как мера ответственности применяется не ко всем лицам, нахо-
го
3 дящимся на государственных должностях. В частности, в ст. 12.1 Закона РФ
1 «О статусе судей в Российской Федерации» предусмотрено всего два вида дисци-| плинарных взысканий: предупреждение и досрочное прекращение полномочий
судьи. При этом судебными инстанциями неоднократно отмечалось, что досрочное прекращение полномочий судьи не является дисциплинарным взысканием в виде увольнения8. Такая позиция органов судебной власти уже была описана и проанализирована в научной литературе9. Из этого можно сделать вывод, что досрочное прекращение полномочий судьи не будет являться и дисциплинар-
114
ным взысканием в виде освобождения от должности. Еще один пример: в ст. 19
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»(в ред. от 12 марта 2014 г.)10 законодатель установил такую форму досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, как отрешение его от должности Президентом РФ. В связи с вышеизложенным логично будет утверждать, что названное квазидисциплинарное взыскание тоже не может отождествляться с увольнением или освобождением от должности;
4) предписание законодателя об увольнении (освобождении от должности) носит безальтернативный характер и должно однозначно выполняться при наличии любого основания для утраты доверия. В связи с этим анализируемая норма входит в явное противоречие с правилами применения освобождения от должности либо иного дисциплинарного или квазидисциплинарного прекращения полномочий, изложенными в законодательстве, определяющем статус отдельных лиц, замещающих государственные должности. Например, согласно ст. 7-9 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»11 решение о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты оформляется постановлением соответствующей палаты Федерального Собрания по представлению Президента РФ. Принятие такого решения ставится в зависимость от усмотрения депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, поскольку условием освобождения от должности является воля законодателя, оформленная большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Другой пример: в соответствии с ч. 5 ст. 8.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» в ш случае непредставления в установленные сроки сведений о доходах судьи, его рас- н
ходах, об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и обязатель- С
а
ствах имущественного характера, а также представления заведомо недостоверных т
о
сведений судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (т.е. не к
о
предусматривается безоговорочного наложения дисциплинарного взыскания в о' виде досрочного прекращения полномочий). |
В связи с вышеизложенным можно сделать вывод о необходимости внесения в
изменений в Закон «О противодействии коррупции» и предложить законодате- нн
о
лю отказаться от подобного универсального регулирования дисциплинарных и Ю квазидисциплинарных отношений и сместить акцент на их правовую регламен- и тацию в тех нормативных актах, которыми определяется правовой статус лиц, с замещающих конкретные государственные должности. а
Внося изменения и дополнения в Закон «О противодействии коррупции» и ад
е
иные нормативные акты, законодатель не обошел стороной и вопросы дисци- | плинарной ответственности государственных служащих. Были введены новые № основания для увольнения с государственной службы. 29
По ст. 8.1 Закона «О противодействии коррупции» названное дисциплинарное 2 взыскание применяется в случае непредставления государственными служа- 4 щими или представления ими неполных или недостоверных сведений о своих расходах либо расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а в соответствии с ч. 5.1 ст. 11 данного Закона увольнение производится в случае непринятия государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по его предотвращению или урегулированию. Кроме того, согласно ст. 7.1 названного Закона нарушение установленного для отдельных го- 115
сударственных служащих запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами также влечет их увольнение с государственной службы в связи с утратой доверия.
Корреспондирующие этим нормам положения, устанавливающие основания и процедуру применения дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим, военнослужащим, лицам, находящимся на правоохранительной службе, содержатся в законодательстве, определяющем порядок прохождения соответствующих видов службы. Здесь важно отметить существенный недостаток нового подхода к регулированию дисциплинарной ответственности. Он обусловлен изложенной в Законе «О противодействии коррупции» однозначной позицией законодателя относительно безальтернативности увольнения как дисциплинарного взыскания, применяемого в случае нарушения установленных в нем правил.
Дело в том, что в законодательстве о государственной службе альтернатива увольнению как раз предусмотрена. Например, в ст. 59.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 2 апреля 2014 г.)12 названы и иные дисциплинарные взыскания, назначаемые за нарушения законодательства о противодействии коррупции: замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако их применение обусловлено усмотрением субъекта дисциплинарной власти и зависит от того, утрачено ли доверие к государственному гражданскому служащему или нет.
Изложенные позиции наводят на мысль о необходимости комплексного пересмотра нововведений, представленных в Законе «О противодействии коррупции», с установлением дисциплинарных взысканий исключительно в законодательстве, определяющем порядок прохождения государственной службы и статус лиц, замещающих государственные должности.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ст. 6228.
2 См.: Бочкарев С.А. О противодействии коррупции в Российской Федерации: новые подходы без инноваций // Право и политика. 2008. № 11. С. 35.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6730.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50, ст. 6954.
5 См.: Дементьев А.Н. Нормативное правовое обеспечение механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне // Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник. М., 2008. С. 189.
6 См. ст. 12.1 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2013 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1792; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 48, ст. 66165; ст. 15 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447; 2013. № 14, ст. 1637.
7 См.: Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (в ред. от 12 июля 2012 г.) // Российская газета. 1995. 17 янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 29, ст. 4071.
8 См., например: Решение Верховного Суда РФ от 14 марта 2006 г. № ГКПИ06-170. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
9 См.: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Некоторые пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности судей // Современное право. 2010. № 12. С. 41; Они же. Пресекательные сроки дисциплинарной ответственности судей как антикоррупционная предпосылка // Российский судья. 2010. № 10. С. 27.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1649.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
