CC BY
340
А.Л. Юсупов
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье рассматриваются отдельные вопросы нормативно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, в случае нарушения ими законодательства о противодействии коррупции.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, противодействие коррупции, дисциплинарный проступок, государственная должность, государственный служащий.
A.L. Yusupov
CONCEPT AND FEATURES OF A DISCIPLINARY RESPONSIBILITY FOR VIOLATIONS OF THE LAW ABOUT CORRUPTION COUNTRACTION
The article considers some issues of legal regulation of the disciplinary liability of public officials and persons holding public office, in case of violations of the law about corruption counteraction.
Keywords: disciplinary punishment, corruption counteraction, a disciplinary offence, public office, public official.
Дисциплинарная ответственность является разновидностью юридической ш
ответственности, которая представляет собой возникающее из правонарушения I
правовое отношение между государством в лице уполномоченных органов и а
должностных лиц и делинквентом, на которого возлагается обязанность пре- о
терпевать неблагоприятные последствия назначенного наказания1. о Институт дисциплинарной ответственности, в отличие от остальных видов
с
юридической ответственности, не является узкоотраслевым и распределён по трём а
с
отраслям права: трудовому, административному и уголовно-исполнительному. в
е
В свою очередь в структуре административно-правового регулирования дисци- о
плинарная ответственность предусмотрена в законодательстве о государственной р
службе, об образовании и о статусе судей. С принятием Федерального закона от и
25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 стало возможным к
говорить о том, что вопросы дисциплинарной ответственности в существенной а
мере урегулированы и антикоррупционным законодательством, поскольку речь |
в нём идёт о применении санкций дисциплинарного характера к государствен- и
ным служащим и лицам, замещающим государственные должности Российской №
Федерации и субъектов РФ. 99
)
Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противо- 2
действии коррупции также неоднородна. Она может применяться к государствен- 4 ным служащим и лицам, замещающим отдельные государственные должности. В этой части её необходимо отнести к сфере регулирования административного права.
© Юсупов Артур Леонидович, 2014
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
С другой стороны, действие антикоррупционного законодательства распространяется на муниципальных служащих, некоторых работников государственных органов и организаций, не являющихся государственными служащими, но к дисциплинарной ответственности за совершение соответствующих дисциплинарных проступков они привлекаются по правилам внутреннего трудового распорядка в соответствии с трудовым законодательством. Применительно к муниципальным служащим это установлено в ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»3.
Таким образом, в структуре административно-правового регулирования дисциплинарную ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции можно определить как возникающее из нарушения норм Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционных положений федеральных законов и иных нормативных актов, регулирующих порядок прохождения различных видов государственной службы и статус лиц, замещающих отдельные государственные должности, правоотношение между государством в лице уполномоченного субъекта дисциплинарной власти и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия назначенного дисциплинарного взыскания.
В настоящее время дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции регламентирована таким образом, что составляет обособленный сегмент в кругу дисциплинарно-властных отношений, * урегулированных нормами административного права.
? Дисциплинарная ответственность имеет традиционную для юридической
а. ответственности структуру и включает следующие элементы: 1) основания дисциплинарной ответственности (юридическое, или нормативное, и фактическое); I 2) условия дисциплинарной ответственности, в т.ч. условия, её исключающие;
1 3) субъект дисциплинарной ответственности и 4) дисциплинарные взыскания, | т.е. меры дисциплинарной ответственности. На основе содержания данных эле-| ментов, а также тенденций антикоррупционной политики государства важно | отразить три существенных момента, определяющих особое место дисципли-
2 нарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии ° коррупции в общем административно-правовом механизме дисциплинарной ж ответственности:
| 1. Наличие особого нормативного основания дисциплинарной ответственно-
е сти, под которым понимаются правовые нормы, предусматривающие составы 1 дисциплинарных проступков.
0
° Дисциплинарная ответственность не является формализованной, т.е. за-
го
3 конодателем не даётся исчерпывающий перечень составов дисциплинарных
1 проступков, поскольку ситуации, в которых субъект дисциплинарной власти ,£ вправе применить дисциплинарное взыскание, разнообразны и не поддаются перечислению в нормативном акте4. По словам С.Н. Чаннова, в этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности5. Составы дисциплинарных проступков можно называть лишь условно, руководствуясь положениями нормативных актов, устанавливающих обязанности, запреты и ограничения, и исходя из предусмотренности дисциплинарной ответствен-
258 ности за их нарушение.
Вместе с тем, если нормативное основание дисциплинарной ответственности, не связанной с коррупциогенными проступками, не выходит за пределы нормативных актов, регулирующих порядок прохождения государственной службы определённого вида или в определённом органе государственной власти, то дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции имеет своё собственное дополнительное нормативное основание — Федеральный закон «О противодействии коррупции», в котором названы составы коррупциогенных дисциплинарных проступков и даже определены дисциплинарные взыскания за их нарушение.
2. Универсализация дисциплинарной ответственности государственных служащих различной видовой и ведомственной принадлежности за нарушения законодательства о противодействии коррупции.
В научной литературе часто выделяют общую дисциплинарную ответственность, урегулированную Трудовым кодексом РФ, и специальную, к которой привлекаются государственные служащие в соответствии с законодательством о государственной службе6. Применительно к служащим целесообразно использовать более дифференцированный подход, в соответствии с которым выделяют, как правило, три вида дисциплинарной ответственности в сфере государственного управления:
1) дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, которые действуют в системе военной службы и отдельных видов правоохранительной службы, т.е. там, где поддерживается предельно высокая дисциплина и максимальная слаженность в работе;
2) дисциплинарная ответственность в порядке подчинённости, что характерно с
—I
для государственной гражданской службы; к
3) дисциплинарная ответственность по правилам внутреннего трудового р
а
распорядка, к которой привлекаются служащие государственных органов, не с имеющие статуса государственных служащих, а также служащие иных органов °
и организаций7. У
д
Кроме того, отдельные учёные, анализируя нормы о дисциплинарной ответ- с
—I
ственности судей, называют и четвёртый вид дисциплинарной ответственности в н сфере государственного управления — в порядке, установленном корпоративным й актом профессионального или статусного сообщества8. и
Из
Здесь необходимо отметить, что дисциплинарная ответственность, не е
к
связанная с нарушениями законодательства о противодействии коррупции, | не имеет признаков унификации, поскольку предусмотрена в нормативных д актах, регламентирующих различные виды государственной службы. Мало | того, такая унификация не представляется целесообразной ввиду особенностей №
го
прохождения отдельных видов службы, в частности, военной, где дисципли- (
9
нарная ответственность применяется за совершение не только дисциплинарных . проступков, но и административных правонарушений (по общему правилу). 4 При этом каждый из перечисленных видов дисциплинарной ответственности сохраняет своё самостоятельное значение и в существенной мере изолирован от других её разновидностей (по фактическим основаниям, субъектам дисциплинарной ответственности, субъектам дисциплинарного принуждения, дисциплинарному производству, строгости дисциплинарных взысканий и их перечням). 259
Правовой предпосылкой для унификации дисциплинарной ответственности в антикоррупционной сфере послужил п. 6 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», декларирующий унификацию прав государственных служащих, лиц, замещающих государственные должности, а также устанавливаемых для них ограничений, запретов и обязанностей в целях повышения эффективности противодействия коррупции.
Одновременно законодатель принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»9 внёс дополнения в ряд федеральных законов, предусматривающие общий для разных видов дисциплинарной ответственности перечень составов коррупциогенных дисциплинарных проступков, общую категорию «утрата доверия» и общий порядок дисциплинарного производства по этим проступкам. Помимо этого, и в самом Федеральном законе «О противодействии коррупции» содержатся универсальные положения, устанавливающие безальтернативность дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы за нарушение антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений.
3. Слияние под воздействием универсальных начал дисциплинарной и конституционно-правовой ответственности за совершение коррупциогенных правонарушений.
Существование конституционно-правовой ответственности отражено в научной и учебной литературе по теории государства и права и обосновано в трудах
3 по конституционному праву. Например, признанный специалист в области ¿- конституционного права О.Е. Кутафин рассматривал конституционно-правовую
а.
4 ответственность как разновидность юридической ответственности, указывая, | что ей присущи элементы кары в качестве претерпевания делинквентом небла-| гоприятных последствий назначенного за нарушение норм конституционного | права наказания10.
° Применительно к механизму антикоррупционного регулирования среди раз-
0
| нообразных мер конституционно-правовой ответственности необходимо выделить | те из них, которые могут применяться к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. различные формы до-| срочного прекращения их полномочий в связи с совершёнными ими противо-| правными деяниями, например, отрешение от должности высшего должностного & лица субъекта РФ Президентом РФ. Такая ответственность является своего рода '§ аналогом дисциплинарной ответственности, поскольку для вышеназванных лиц ё дисциплинарная ответственность, как правило, не предусмотрена. Исключение § составляют заместители Председателя Правительства РФ, федеральные мини-
1 стры, а также судьи, хотя, если обратиться к актам Конституционного Суда РФ11, | то досрочное прекращение полномочий судьи в них рассматривается в качестве
меры не дисциплинарной, а конституционно-правовой ответственности, своего рода импичмента.
Однако проблема заключается в том, что, как верно подмечено в научной литературе12, законодательство не содержит норм, подтверждающих существование конституционной (или конституционно-правовой ответственности), т.е. 260 подобного термина законодатель не предусмотрел, поэтому далеко не всеми
учеными-юристами она выделяется как самостоятельный вид юридическои ответственности.
В ст. 13 Федерального закона «О противодействии коррупции», содержащей перечень видов юридической ответственности за нарушения физическими лицами антикоррупционного законодательства, также нет указания на конституционную ответственность, в то время как действие Закона распространяется в т.ч. и на лиц, замещающих государственные должности. Для них в Законе установлен перечень противоправных деяний, идентичный перечню дисциплинарных проступков, предусмотренному для государственных служащих, а также близкие или аналогичные дисциплинарным взысканиям меры ответственности. Системный анализ положений Закона дает основания утверждать, что законодатель унифицировал ответственность государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, за совершение коррупцио-генных проступков, и по своим внешним характеристикам для последних она является дисциплинарной, но в сущности сохраняет иную конституционно-правовую природу.
Вместе с тем законодательство о противодействии коррупции объективно должно распространяться на лиц, замещающих государственные должности, однако требуется оптимизация механизма привлечения их к юридической ответственности. В первоначальной редакции Федерального закона «О противодействии коррупции» подобных положений не было вообще, а их последующее появление стало результатом поспешной деятельности законодателя на пути выполнения международных обязательств. Кроме того, и в научной литературе неоднократно высказывались предложения о распространении на лиц, замещающих государственные должности, антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей, а также ответственности за их нарушение13. Еще в 1993 г. обосновывалась позиция о необходимости принятия антикоррупционного закона, не ограниченного сферой государственно-служебных отношений14. Учитывая динамику развития современного антикоррупционного законодательства, можно предположить, что впоследствии юридическая ответственность лиц, замещающих государственные должности, будет урегулирована иначе.
Подводя итог изложению ключевых моментов, определяющих место дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции в общей системе дисциплинарно-принудительных отношений, регулируемых нормами административного права, отметим, что она имеет и иные важные особенности, обусловленные спецификой фактического основания дисциплинарной ответственности, условиями ответственности, составом дисциплинарного проступка (в частности, особым подходом законодателя к субъективной стороне коррупциогенного правонарушения), субъектами ответственности, дисциплинарных взысканий, а также дисциплинарного производства и его принципов.
1 См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 2001. С. 330-331.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ст. 6228.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.
4 См.: Глухов Е.А. Формулирование оснований привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 12. С. 12.
5 См.: Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих // Трудовое право. 2006. № 6. С. 63.
6 См.: Савин И.Г. Дисциплинарная ответственность государственных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 23.
7 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 131.
8 См.: Аулов В.К., Туганов Ю.Н. Правовые проблемы дисциплинарной ответственности судей в Российской Федерации // Российский судья. 2010. № 2. С. 10.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6730.
10 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 388.
11 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. № 59-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литвинова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав подпунктом 8 пункта 13 Положения о квалификационных коллегиях судей и Положениями статьи 21, пункта 1 статьи 22 и абзаца второго пункта 2 статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
12 См.: Рогов А.С. О некоторых аспектах понимания конституционной ответственности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 2. С. 43.
13 См., например: Бибик О.Н. Закон о противодействии коррупции нуждается в существенных изменениях // Современное право. 2010. № 3. С. 116-117.
14 См.: Кузнецова Н.Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией // Государство и право.1993. № 2. С. 135.
