CC BY
64
УДК 342.9:340.131.6:343.35
А. Л. Юсупов
Состав нарушения законодательства о противодействии коррупции как дисциплинарного проступка
На основе анализа нормативных актов, регламентирующих дисциплинарную ответственность государственных служащих, раскрываются понятие, элементы и признаки состава нарушения законодательства о противодействии коррупции как дисциплинарного проступка.
The author based on the analysis of law regulating disciplinary responsibility of public officials, reveals the concept, elements, and attributes of infringement of the legislation on counteraction of corruption as a disciplinary offence.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, государственный служащий, состав дисциплинарного проступка, противодействие коррупции.
Key words: disciplinary responsibility, public official, a disciplinary offence, corruption counteraction.
В науке административного права уже давно сложилось общее представление о понятии, содержательной стороне и элементах состава дисциплинарного проступка1, под которым следует понимать совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих деяние в качестве дисциплинарного проступка. Все четыре элемента состава - объект, объективная сторона, субъективная сторона и субъект правонарушения -присутствуют и в составе нарушения законодательства о противодействии коррупции.
Объектом коррупциогенного дисциплинарного проступка являются общественные отношения, складывающиеся по поводу соблюдения государственными служащими, лицами, замещающими отдельные государственные должности, запретов, ограничений и обязанностей, установленных в антикоррупционном законодательстве.
© Юсупов А. Л., 2014
1 См., например: Матвиенко Г.В. Особенности дисциплинарной ответственности сотрудников таможенных органов // Совр. право. 2011. № 4. С. 109; Корякин В.М., Кудаш-кин А.В., Фатеев К.В. Военно-административное право (военная администрация): учеб. М.: За права военнослужащих, 2008. С. 425-429.
В административном праве принято деление объектов правонарушения на общий, родовой, видовой и непосредственный, но четырёхуровневая структура объектов характерна более для административных правонарушений2 с учётом их многочисленности. Применительно к составу дисциплинарного проступка не представляется целесообразным выделение родовых объектов ввиду того, что составов таких правонарушений в законодательстве очень мало3. Поэтому сам по себе объект коррупциоген-ного дисциплинарного проступка является видовым в общей системе объектов дисциплинарных проступков наряду с такими видовыми объектами, как, например, общественные отношения, связанные с обеспечением сохранности государственного имущества (если речь идёт о мелком хищении имущества, растрате, умышленном уничтожении или повреждении такого имущества по месту службы). Общим же объектом будет выступать вся совокупность общественных отношений, на которые посягает любой дисциплинарный проступок.
Каждый отдельный коррупциогенный дисциплинарный проступок посягает на непосредственный объект, который выделяется внутри видового объекта.
Объективная сторона представляет собой совокупность внешних признаков, характеризующих деяние как коррупциогенный дисциплинарный проступок. Обязательными признаками объективной стороны являются действие или бездействие. В качестве факультативных признаков следует рассматривать место, время, способ совершения деяния, наступившие вредные последствия, а также причинная связь между совершён-
4
ным проступком и его вредными последствиями .
Субъектами коррупциогенных дисциплинарных проступков являются государственные служащие и лица, замещающие отдельные государственные должности. Следует отметить неоднородность субъектов правонарушений применительно к разным составам деликтов. Предусмотрены такие деяния, субъектами которых могут быть любые государственные служащие, но по отдельным составам законодатель субъектный состав ограничивает, отсылая к подзаконным правовым актам, определяющим
2 См.: Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учеб. пособие. Саратов: Изд-во СГЮА, 2013. С. 27.
3 См.: Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Совр. право. 2008. № 10. С. 41.
4 См.: Проблемы общей теории права и государства: учеб. для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 485-487.
146
лиц, на которых распространяется какой-либо антикоррупционный запрет или обязанность.
Наибольший интерес с точки зрения коррупциогенного дисциплинарного проступка представляет его субъективная сторона, в качестве которой выступает совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному и к возможным последствиям правонарушения. Обязательным признаком, характеризующим субъективную сторону, является вина делинквента, а факультативными - мотив и цель. В энциклопедической литературе вина обозначается как «осознание (понимание) лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов»5. Совершенно справедливо отмечает К.С. Бельский, «принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины»6. Как о неотъемлемом атрибуте дисциплинарной ответственности о вине говорится во многих иных публикациях по административному праву7.
Законодатель с разной степенью детализации регламентировал вопросы вины в зависимости от вида государственной службы. Применительно к государственной гражданской службе законодатель ограничился лишь упоминанием вины в приведённом нами определении понятия дисциплинарного проступка, не раскрывая её форм. Наибольшая полнота регламентации данного вопроса имеет место в законодательстве, определяющем статус военнослужащих. В частях 3, 4 и 5 ст. 28.2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»8 установлены формы вины, т. е. умысел и неосторожность, а также изложено их содержание, позволяющее разграничить умысел на прямой и косвенный, а неосторожность - на легкомыслие и небрежность. Такой подход законодателя обусловлен, видимо, большей строгостью дисциплинарной ответственности военнослужащих по сравнению с дисциплинарной ответственностью государственных гражданских служащих. Кроме того, зако-
5 См.: Юридический энциклопедический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2003. С. 47.
6 Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос-во и право. 1994. № 4. С. 29.
7 См., например: Маюров Н.П., Бялт В.С. Проблемы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 6. С. 176; Агапов А.Б. Административное право: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Дашков и К, 2005. С. 178-179.
8 СЗРФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
нодатель заимствовал многие положения из Кодекса об административных правонарушениях (в том числе по вопросам вины) ввиду привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений.
Однако вследствие унификации дисциплинарной ответственности за нарушения законодательства о противодействии коррупции возникли одинаковые проблемы, характерные для всех видов государственной службы, о чём далее и пойдёт речь.
Необходимо назвать два обстоятельства, которые дают основания полагать, что государственный служащий может быть привлечён к дисциплинарной ответственности за совершение коррупциогенных проступков без вины:
1) юридическая конструкция отдельных составов коррупциогенных проступков не исключает возможности совершения деяния невиновно (например, непредставление государственным служащим сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги);
2) нормы, регламентирующие особенности производства по делам о коррупциогенных проступках в части формулирования обстоятельств, подлежащих выяснению при применении взысканий, не содержат упоминания об установлении вины в отличие от норм, регламентирующих общий порядок дисциплинарного производства (можно сравнить, например, ч. 3 ст. 58 и ч. 2 ст. 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»9).
Данная проблема впервые была озвучена С.Е. Чанновым10, который полагает, что привлечение к дисциплинарной ответственности без вины противоречит специфике данного вида юридической ответственности, а правовая наука и действующее законодательство допускают невиновное привлечение к ответственности лишь в порядке исключения (что характерно для гражданско-правовой ответственности). Однако названный автор считает, что с позиции целесообразности выглядит вполне допустимым привлечение к ответственности государственных служащих, совершивших наиболее серьёзные правонарушения, без учёта их вины (поскольку это диктуется публичными интересами). В качестве способа устранения про-
9 СЗРФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
10 См.: Чаннов С.Е. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения служебных правоотношений: современное состояние и перспективы // Администр. право и процесс. 2012. № 7. С. 13-18.
тиворечия он предлагает рассматривать увольнение за несоблюдение антикоррупционных ограничений не в качестве дисциплинарного взыскания, а как меру дисциплинарного пресечения, руководствуясь сложившимися в науке административного права представлениями о системе мер дисциплинарного принуждения, представленной не только дисциплинарными взысканиями, но и уже упомянутыми дисциплинарно-пресекательными мерами, а также дисциплинарно-восстановительными мерами и мерами дисциплинарного дестимулирования11.
Вместе с тем, если руководствоваться позицией Д.Н. Бахраха, также выделяющего несколько разновидностей мер дисциплинарного принуждения, его основанием в любом случае будет нарушение правовых обязанностей, действующих в коллективе (дисциплинарный проступок, имущественный деликт, а при наличии специального закона - административное правонарушение и нарушение моральных норм)12. Сказанное применимо и к дисциплинарно-пресекательным мерам, что, в общем-то, отражает традиционное понимание в науке их сущности. Правонарушение, служащее основанием их применения, суть виновное и противоправное деяние. Если нет правонарушения, то и нечего пресекать.
С этой точки зрения позиция С.Е. Чаннова содержит некоторый изъян, не влияющий на общую положительную оценку его попытки разрешить противоречие, заложенное в законодательстве о государственной службе, ведь только поиск научно обоснованных путей решения проблем нормативно-правового регулирования позволит оптимизировать механизм противодействия коррупционным проявлениям.
11 См., например: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 24-25; Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 236.
12 См.: БахрахД.Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение. 1985. № 3. С. 19.
149
