CC BY
87преступность в сфере собственности существует и сохраняется в обществе не только вследствие саморазвития, что свойственно системе, но и в силу действия внешних для нее обстоятельств - причин и условий, вытекающих из конкретно-исторических особенностей жизни общества [5].
В системе общественных отношений постоянно возникают разнохарактерные элементы, благодаря которым преступность постоянно регенерируется и развивается. В ней есть и элементы, перешедшие от предшествующих общественно-экономических формаций, но наполненные новым отрицательным содержанием. Различие ролей отдельных элементов преступности в сфере собственности определяется не только их местом в этой системе, но и уровнем их зрелости. То, что система включает множество взаимосвязанных элементов, однородных в социальном отношении, не означает еще, что все они имеют одинаковую степень зрелости.
Проявление преступности как системы отражается в том, что ее отдельные элементы развиваются неравномерно, не в одинаковой степени. В каждый отдельный момент существуют свои формы противоречивой взаимосвязи и взаимозависимости между элементами, свое
соотношение между ними [3]. Преступность в сфере собственности не остается неизменной и застывшей, она постоянно развивается.
Список литературы
1. Антонян Ю.М. О структуре личности преступника и особенностях ее системных связей // Труды Всес. науч.-исслед. ин-та МВД СССР. 1974. № 29. С. 99-100.
2. Беккария Ч. О преступлениях и наказаниях. М.: ИНФРА-М, 2004.
3. Иванов М.Г. Отдельные теоретические и прикладные аспекты законодательной регламентации служебно-экономических преступлений // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения. Вестник Нижегородской академии МВД России. 2006. № 6. С. 25-30.
4. Иванов М.Г. Служебно-экономическая преступность в современной России (понятие, сущность, особенности ее проявления и предупреждения): монография. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2003.
5. Курс советской криминологии / под ред. В.Н. Кудрявцева. М.: Юрид. лит., 1985.
6. Преступность, статистика, закон / под ред. А.И. Долговой. М.: Криминологическая ассоциация, 1997.
ИВАНОВА Олеся Михайловна - старший преподаватель кафедры уголовного права и судопроизводства. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: imkafedra54@mail.ru.
IVANOVA, Olesya Mikhaelovna - Senior Teacher of the Department of Criminal Law and Legal Proceedings. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: imkafedra54@mail.ru.
УДК 34.342.5
ПРОБЛЕМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
В.А. Максимов, Н.И. Петренко
В статье рассматриваются основные проблемы практики привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения. Исследуются коррупциогенные факторы, оказывающие влияние на привлечение к ответственности либо уклонение от нее. Авторы поднимают спорные вопросы, созданные коллизиями антикоррупционного законодательства, отмечают правовые пробелы и предлагают пути их решения.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность; ответственность должностных лиц; противодействие коррупции; коррупционные правонарушения; коллизии законодательства.
V.A. Maхimov, N.I. Petrenko. PROBLEMS OF DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF PUBLIC OFFICIALS FOR CORRUPTION OFFENSES
In article the main problems of practice of attraction to disciplinary responsibility existing for corruption offenses are considered. The corruptogenic factors exerting impact on prosecution or evasion from it are investigated. In article the controversial issues created by collisions of the anti-corruption legislation are brought up, legal gaps are noted, ways of their solution are proposed.
Keywords: disciplinary responsibility; responsibility of public officials; anti-corruption; corruption offenses; legislation collisions.
Привлечение к дисциплинарной ответственности должностных лиц за коррупционные правонарушения существенно отличается от их привлечения к обычной дисциплинарной ответственности, установленной трудовым законодательством. В первую очередь это обусловливается наличием дополнительных видов ответственности, особым порядком применения и снятия взысканий, сроками их применения.
Как правило, первоначальные решения о привлечении государственных или муниципальных служащих, которые составляют подавляющее большинство от общего числа должностных лиц, к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения принимаются комиссиями по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которые на основании материалов проверок или заключений, прежде всего, определяют наличие или отсутствие самого факта вины служащего. После этого комиссия определяет, какое дисциплинарное взыскание необходимо применить к служащему, и, как показывает практика, работодатель в выборе степени ответственности обычно придерживается рекомендаций комиссии.
Основной антикоррупционный закон «О противодействии коррупции» приводит только виды ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная) и не содержит стройного перечня самих взысканий [5]. Конкретная дисциплинарная ответственность за совершение коррупционных правонарушений установлена законодательством Российской Федерации, регламентирующим правовые и организационные основы государственной гражданской службы, военной службы, государственной службы иных видов и муниципальной службы. Такое сложное построение системы мер ответственности приводит к целому ряду проблем на практике.
Во-первых, для внесения в последующем незначительных изменений вместо корректировки одного профильного закона необходимо вносить изменения во множество федеральных законов и подзаконных актов. Например, введение в действие Федеральным законом № 132-Ф3 в 2017 г. реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия, потребовало внесения изменений в одиннадцать федеральных зако-
нов, а для уточнения отдельных ограничений и запретов Федеральным законом № 64-ФЗ [1] в этом же году изменены восемь федеральных законов. На их основании вносятся изменения в региональное законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты каждого субъекта РФ. Изменение сотен правовых актов ведет к значительному усложнению работы юридических и кадровых подразделений государственных и муниципальных органов в части отслеживания изменений и применения их на практике. В связи с этим видится целесообразной определенная корректировка системы построения антикоррупционного законодательства в части применения в законодательных актах о государственной и муниципальной службе отсылочных норм на специализированное антикоррупционное законодательство.
Во-вторых, чем больше правовых актов трактует и регулирует одну и ту же норму, тем выше риск возникновения коррупционных факторов в самом законодательстве и появления двойных норм, наличие которых само по себе создает для работодателя предпосылки коррупционных действий и коррупционного поведения. Например, ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе» [2] установлена обязанность служащего принимать меры по предотвращению конфликта интересов, а за неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, ст. 59.1 предусмотрены санкции в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии. С другой стороны, ст. 59.2 за непринятие гражданским служащим мер по предотвращению конфликта интересов предусмотрено увольнение в связи с утратой доверия. Таким образом, работодатель вправе применять обе эти статьи в различных ситуациях. Как показывает судебная практика и опыт работы госорганов, в отношении одних служащих применяется наказание в виде замечания, в отношении других - увольнение, в зависимости от выгоды работодателя или цели «избавиться» от неугодного служащего.
Приведем примеры коллизии в отношении депутатского корпуса. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» [6] депутаты осуществляют свои полномочия на постоянной либо непостоянной основе и являются лицами, замещающими муниципальные должности. Пунктом 7.1 ст. 40, введенным в 2015 г., установлено, что они должны соблюдать ограничения, запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции» (все - без каких-либо оговорок). При этом п. 7 этой же статьи установлено, что заниматься предпринимательской деятельностью запрещено только депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, а ст. 13.1 за это предусмотрено увольнение в связи с утратой доверия всех лиц, замещающих муниципальные должности [5].
Аналогично Федеральным законом «О противодействии коррупции» депутатам запрещено участие на платной основе в деятельности органа управления организации и установлена обязанность передачи ценных бумаг в доверительное управление, за нарушение которых ст. 13.1 предусмотрено увольнение в связи с утратой доверия. В связи с тем, что подавляющее большинство депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, прежде всего в сельских и городских поселениях, занимаются бизнесом, то неоднозначность норм законодательства может разом уничтожить все представительные органы местного самоуправления.
Кроме того, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» для муниципальных должностей предусмотрено увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия. Вместе с тем Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для депутатов возможна (и предусмотрена данным законом) только одна санкция - досрочное лишение полномочий.
Федеральным законом «О противодействии коррупции» за непредставление или представление заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах установлено безальтернативное наказание: освобождение от замещаемой должности и(или) увольнение. Причины непредставления сведений или степень их недостоверности и неполноты роли не играют, при этом критерий «заведомости» в законе не раскрывается. Детализация данного нарушения происходит в подзаконных нормативных правовых актах, которыми установлено, что комиссии должны рекомендовать руководителю применить к служащему конкретную меру ответственности за предоставление недостоверных и(или) неполных сведений, т.е. после рассмотрения подобных вопросов появляет-
ся «альтернативность» наказания, не предусмотренная федеральным законом, а «заведо-мость» либо «случайность предоставления» недостоверных сведений исчезает и не исследуется. По данному вопросу Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны Методические рекомендации, где совершенные проступки классифицируются в зависимости от их значимости и наступивших последствий на значительные (влекущие увольнение в связи с утратой доверия), малозначительные (наказываются замечанием или выговором) и несущественные (взыскания могут не применяться), при этом какой-либо привязки к требованиям закона о «заведомо-сти» данных нарушений не устанавливается.
Для применения ответственности в виде увольнения проблемой служит сама процедура проведения проверки и процесс доказывания: в ходе проверки предусмотрены информирование служащего о том, какие сведения подлежат проверке, и дача им пояснений. Эти действия позволяют служащему видеть всю полноту установленных проверкой правонарушений, их последствий, и он уходит по собственному желанию еще в ходе проведения проверки. Необходимо запретить подобные увольнения до завершения проверок.
С 2012 г. ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством о противодействии коррупции, стали распространяться на руководителей отдельных организаций. Данные руководители не являются государственными или муниципальными служащими, и их трудовая деятельность регулируется трудовым законодательством. Для проверки достоверности и полноты представленных ими сведений о доходах утверждены специальные правила проверки (аналогичные для государственных и муниципальных служащих). По результатам проведения проверки учредитель такой организации должен принять решение о применении мер дисциплинарной ответственности. При этом лицу, проводящему проверку, предоставлены только права проводить беседу с этим руководителем, изучать представленные им сведения о доходах и получать от него пояснения. Но не предусмотрено направление запросов, получение информации от физических лиц и анализ представленных сведений. В описанной ситуации невозможно сделать объективный вывод о достоверности и полноте сведений о доходах и рекомендовать применение мер дисциплинарной ответственности. Необходимо доработать указанные правила.
Еще одним важным вопросом, не урегулированным на законодательном уровне, яв-
ляется невозможность привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения должностных лиц, являющихся по статусу «работниками» и осуществляющих коррупционно опасные функции в государственных, муниципальных органах и подведомственных им организациях, в частности осуществление закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Для понятия остроты проблемы возьмем пример, когда контрактная служба состоит наполовину из государственных служащих и наполовину из работников. В этом случае на первых распространяются все обязанности, ограничения и запреты, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции», в частности: заниматься предпринимательской деятельностью, сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, подавать сведения о доходах и другие. На вторую половину контрактной службы данные положения не распространяются. Таким образом, работники контрактной службы имеют возможность безнаказанно, например, лоббировать интересы своих родственников, выступать в качестве аффилированных лиц, иметь личную заинтересованность в результате конкурентных процедур и тому подобное. При этом они не подают сведения о доходах, и их реальные доходы и, например, приобретение объектов недвижимости остаются вне поля зрения органов по противодействию коррупции (проведение в их отношении оперативно-розыскных мероприятий не учитывается). В целях недопущения создания благоприятных условий для совершения коррупционных правонарушений целесообразно либо распространить обязанности, ограничения и запреты на работников, привлекаемых для исполнения коррупционно опасных функций, либо ввести ограничения на комплектование подобных подразделений исключительно государственными, муниципальными служащими.
Большинство описанных проблемных вопросов возникают из-за существования различных наборов обязанностей, ограничений
и запретов, установленных для различных категорий служащих и работников, которые, в принципе, выполняют аналогичные функции. Вполне очевидно, что пока не произойдет унификации всех ограничений и санкций за их неисполнение, не будет единообразного и однозначного подхода к применению дисциплинарных взысканий за коррупционные правонарушения, будут оставаться пути обхода исполнения антикоррупционных мер и существовать возможности уклонения от ответственности.
Список литературы
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции: федер. закон от 03.04.2017 г. № 64-ФЗ // Рос. газ. 2017. 5 апр.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ // Парламентская газ. 2004. 31 июля.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.
4. О полиции: федер. закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
5. О противодействии коррупции: федер. закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.
7. Липатов Э.Г. Коррупционные риски правового регулирования: опыт позитивного анализа // Административное право и процесс. 2017. № 2. С. 26-31.
8. Чанов С.Е. Может ли коррупционный проступок быть малозначительным? // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 10. С. 2197-2203.
МАКСИМОВ Владимир Александрович - магистрант. Межрегиональный открытый социальный институт. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: obva_max@rambler.ru.
ПЕТРЕНКО Николай Иванович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: pr.petrenko@mail.ru.
MAXIMOV, Vladimir Alexandrovich - Undergraduate. Interregional Open Social Institute. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: obva_max@rambler.ru.
PETRENKO, Nikolay Ivanovich - Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: pr.petrenko@mail.ru.
