CC BY
17ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУДЕЙ -УРОКИ ИСТОРИИ
DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF JUDGES -HISTORY LESSONS
С. Л. Морозов
канд. юрид. наук судья Иркутского областного суда, председатель Квалификационной коллегии судей Иркутской области
В статье представлен сравнительный анализ отдельных норм о дисциплинарной ответственности судей, действовавших в годы великой судебной реформы 1864 г. и действующих в настоящее время. Установлено, что эти нормы остаются актуальными и имеют потенциал к развитию.
The comparative analysis of separate norms on a disciplinary responsibility of the judges acting in the years of Great judicial reform of 1864 and acting now is presented in article. It is established that these norms remain actual and have potential to development.
Ключевые слова: судьи, дисциплинарная ответственность, судебная власть.
Keywords: judges, disciplinary responsibility, judicial authority.
Первая статья закона «О статусе судей в Российской Федерации» озаглавлена следующим образом: «Судьи — носители судебной власти». Какие именно качества и в каком приоритете определяют носителя судебной власти, с учетом очевидного, что он должен удовлетворять самым высоким требованиям? Этот вопрос всегда актуален и для теоретиков, исследующих судебную деятельность с научной точки зрения, и для реформаторов, которые непосредственно модернизируют третью ветвь власти, и для самих членов судейского сообщества.
В обществе сформировался стереотип, состоящий в отождествлении судебной власти с судом, судебной системой, а то и личностью судей1. Старая поговорка «Не суда бойся, бойся судьи!» не могла появиться на пустом месте. И хотя судьи — лишь потенциальные носители судебной власти, институты которой базируются на объективных естественных законах, требующих обязательного правильного применения, нельзя отрицать, что качественное правосудие определяется в решающей степени отношением самих судей к своему делу.
Обеспечивать правильное отношение к своим обязанностям призваны отбор кандида-
1Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С.5.
тов в судьи и меры ответственности за допускаемые нарушения.
Знания об эволюции взглядов на меры ответственности судей помогает правильно оценить их современное состояние и нереализованный потенциал, пути дальнейшего совершенствования.
Многоаспектный характер ответственности включает юридическую ответственность, которая в свою очередь подразделяется на уголовную, гражданско-правовую и дисциплинарную ее разновидности. Так сложилось, что дисциплинарная ответственность — наиболее применяемый вид юридической ответственности судей, поэтому она является предметом нашего внимания.
В российской истории одним из великих достижений, задавшим векторы развития разных сфер общественной жизни, заслуженно считается великая судебная реформа 1864 г.
Сущность тех перемен прекрасно резюмирована в известном пояснительном Указе Императора Александра II Правительствующему сенату от 20 ноября того же года, сопровождавшем судебные уставы. В нем указывалось на цель судебной реформы — «водворить в России суд скорый, правый, милостливый, равный для всех». Как средства для этого «возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе то уважение к закону, без коего невоз-
можно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем всех и каждого»1.
Сам же термин «судебная власть» был в России законодательно закреплен также судебными уставами.2
Сегодня, когда на новом витке общественных представлений о судебной власти в России осуществляется другая ее реформа, полезно оглянуться на опыт 150-летней давности.
С этой точки зрения интерес представляет работа историка и правоведа Г. А. Джаншиева «Основы судебной реформы», опубликованная в 1891 г. и посвященная 25-летию судебных уставов. «Основы судебной реформы» содержит анализ происходивших в 1864 г. процессов, а также последовавших за ними так называемых контрреформ — законов 1884—1889 гг.
Многие затронутые автором вопросы пересекаются с проблемами наших дней. При этом, являясь защитником основ судебной реформы, Г. А. Джаншиев со сторонниками, например М. Н. Катковым, никогда не утверждал, что судебные уставы так совершенны, что не подлежат изменению. И возможность, и законность, и даже необходимость их изменения им не оспаривалась. Все его чаяния сводились к тому, в каком направлении должны быть производимы эти дополнения, чтобы новый суд мог плодотворно функционировать.
Одной из коренных основ судебной реформы являлась несменяемость судей — важнейшая гарантия независимого суда, обеспечивающего и возвышение судебной власти, и уважение к закону. При этом возвышение судебной власти понимается как отделение от власти административной, или, как ее сейчас называют, исполнительной. Даже такие перемены считались радикальными. Хотя тезис о необходимости независимости судебной власти в современном понимании, конечно, намного шире.
Согласно Учреждению судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вопросы об ответственности судей передавались на обсуждение Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената по предложению министра юстиции. Порядок, основания и виды
1Хрестоматия по истории отечественного государства и права: Х век - 1917 год. М.: Зерцало, 1998. С.299.
2Клеандров М. И. Статус судьи: правовой и смежные
компоненты. М. : Норма, 2011. С.36.
ответственности судей были предусмотрены ст. 261-296 этого документа.3
Касаясь их, Г. А. Джаншиев критически отмечает, что положения о дисциплинарном присутствии и те нормы дисциплинарного кодекса, помещенные в Уложении о наказаниях, а также в Уставах о службе гражданской, хотя и предписывали некоторые правила поведения для судей, однако фактически были бесполезны, поскольку не могли повлиять на истребление существовавших пороков. Устав чрезвычайно устарел, существуют ст. 723, запрещающая безбожное житье, пьянство, ложь и обманы и предписывающая добродетели и похвальное любочестие, что имеет не больше значения, чем постановление ст. 185 Устава о предупреждении и пресечении преступлений, коею запрещается всем и каждому пьянство. Другой недостаток Устава - неполнота, поскольку он не предусматривает некоторых служебных проступков, например, замаскированного участия судей в направлении или даже ведении дел, прямого или косвенного давления на судей-товарищей и прочих проявлений кумовства. Затем и частная жизнь судьи изъята вовсе из-под контроля дисциплинарного суда (присутствия). Пьяница, развратник, состоящий должником судья едва ли может внушить населению должное уважение и, без сомнения, роняет носимое им звание.4
Автор видит, что, как бы ни был подробен дисциплинарный кодекс, он не может предусмотреть всех действий и упущений судей, компрометирующих достоинство судьи, в связи с чем приходится предоставить дисциплинарному суду некоторый простор в определении состава проступков, совершение которых роняет достоинство судьи. В этом, однако, кроется и весьма важная опасность для интересов правосудия, поскольку в случае неправильных действий этого дисциплинарного органа независимость и несменяемость судей сведется к нулю. Решение данной проблемы в свою очередь заключается в гарантиях, предоставляемых дисциплинарным судом, которые должны быть не ослаблены, а увеличены против обыкновенных судебных гарантий.
3Кутафин О. Е., Лебедев В. М., Семигин Г. Ю. Судебная власть в России: история, документы. В 6 т. / отв. ред. А. В. Наумов. М. : Мысль, 2003. Т. 3: От Свода законов к судебной реформе 1864 г. С.424-428.
4Джаншиев Г. А. Основы судебной реформы : сборник статей. М. : Статут; РАП, 2004. С.128-129.
2(8)/2014 Глагол Ъ
правосудия
Вернемся в наши дни и увидим, что подобные вопросы к регламентации поведения судей, особенно вне стен суда, привели к созданию органов судейского сообщества и наделению их полномочиями, касающимися регуляции процессов внутри судебной системы, установлению общих процедур их деятельности. Почти одновременно с этим приняты корпоративные правила поведения — сначала Кодекс чести судьи, трансформировавшийся затем в Кодекс судейской этики. В его последнем виде Кодекс судейской этики утвержден в декабре 2012 г. VIII Всероссийским съездом судей, при этом стал более объемным, вместо 13 статей в него включены 24.
Наряду с общими правилами поведения, устанавливающими, например, что деятельность по отправлению правосудия является для судьи приоритетной, Кодекс предписывает, что судья не должен осуществлять никакой деятельности, которая могла бы поставить под сомнение его независимость и беспристрастность и приводить к конфликту интересов. Судья должен работать добросовестно, не использовать служебное положение в личных интересах, в том числе при обращении в госорганы. Кодекс стал указывать на некоторые более частные, но также универсальные случаи. Например: судья не должен поддаваться влиянию со стороны, в том числе критическому обсуждению его деятельности; о непроцессуальных обращениях судья должен информировать председателя суда и органы судейского сообщества; в ситуациях, угрожающих конфликтом интересов, связанных не только с самими судьями, но и с членами их семей, судья должен отказаться от рассмотрения дела; судья должен способствовать профессионально грамотному освещению в средствах массовой информации работы суда и судей, однако проявлять осмотрительность, не давая комментариев по существу не рассмотренных до конца дел. Вместе с тем понятно, что создать правила поведения под каждый конкретный случай невозможно, поэтому в указанном Кодексе появилась рекомендация для судей обращаться в комиссию по этике Совета судей за разъяснениями.
Как видно, аналогии с работой Г. А. Джа-ншиева вполне осязаемы и поэтому они вызывают те же мысли о путях преодоления проблем, что высказывались более века назад.
С одной стороны, не следует ограничивать дисциплинарный орган в отнесении тех или иных действий к понятию дисциплинарного проступка судьи.
Как отмечает председатель Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации Н. В. Тимошин, дисциплинарная ответственность в новейшей российской истории стала делом органов судейского сообщества, что является свидетельством и одним из условий достижения независимости судебной власти и судьи. Развитие этого правового института — в повышении гибкости применения ответственности, укреплении самостоятельности квалификационных коллегий судей как органов судейского самоуправления в применении норм об ответственности. Например, судья совершил служебный подлог, фальсифицировал доказательства по уголовному делу и вынес обвинительный приговор в отношении невиновного лица. Это, в сущности, преступление. Но к уголовной ответственности он не был привлечен, да и срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности истек. Если по совести, разве может такой судья оставаться в судейском сообществе? Надо дать право квалификационным коллегиям глубоко, аргументированно принимать решения в таких исключительных случаях1.
Похожую позицию занимает В. В. Кузнецов, который также полагает, что сроки давности привлечения судьи к дисциплинарной ответственности необходимы, но должны быть установлены с момента обнаружения проступка, и они должны быть дифференцированы в зависимости от характера нарушения, наступивших последствий. Хотя законодательно могут быть также установлены основания, по которым к некоторым проступкам сроки давности неприменимы.2
Нельзя не заметить, что федеральный законодатель недавним изменением ст. 12.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» в редакции Федерального закона № 179-ФЗ от 2 июля 2013 г. частично высказанные выше предложения о сроке давности реализо-
1 Интервью с председателем ВККС РФ Н. В. Тимошиным // Журнал «Судья». № 6. 2013. С.6.
2 На вопросы редакции отвечает В. В. Кузнецов, член Президиума Верховного Суда РФ // Журнал «Судья». № 6. 2013. С.10.
вал1. По действующему положению решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания не может быть принято по истечении шести месяцев со дня выявления дисциплинарного проступка, за исключением периода временной нетрудоспособности судьи, нахождения его в отпуске и времени проведения служебной проверки, и по истечении двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Однако эти новеллы никак не исключают возможности дальнейшего совершенствования норм о дисциплинарной ответственности.
С другой стороны, вышеизложенные позиции подчеркивают, что процедурные гарантии производства в дисциплинарном органе должны быть очень высокими. Необходимость этого подтверждается историей.
В свое время судебная реформа натолкнулась на контрреформу, которая выражалась не только через усиление ответственности судей и расширение круга действий, подлежащих ведению дисциплинарного суда, но и через учреждение новых органов дисциплины.
По сравнению с уставами Александра II, которыми предусматривалось, что судьи могли за действия, прямо предусмотренные законом, подвергаться только предостережениям, но и то подобные дела рассматривались в нескольких инстанциях, по желанию участвовал защитник, допускалась гласность
Проблемы дисциплинарного суда конца Х1Х в., по мнению Г. А. Джаншиева, заключались в следующем. Разбирательство уже могло окончиться удалением судьи от должности, но не это главное. Опасность в том, что при этом дела рассматриваются только в одной инстанции, защита не допускается абсолютно и гласность изгнана. Таким образом, гарантии правосудия дисциплинарного суда уменьшились обратно пропорционально предоставленным ему обширным, почти ничем не ограниченным полномочиям, и краеугольный камень нового судебного строя — судейская независимость и несменяемость — стал не таким твердым. Новый закон расширил пределы круга действий судей, подпадающих под юрисдикцию дисциплинарного суда таким образом, что «...дальше идти некуда». Министр юстиции
'О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации : федер. закон от 2 июля 2013 г. № 179-ФЗ // Российская газета. 2013. 5 июля. Федеральный выпуск № 6121.
мог передать на обсуждение дисциплинарного суда поступки судей, если усмотрит, что судья совершил такие служебные упущения, которые, по своему значению и многократности, свидетельствуют о несоответствии судьи занимаемому им положению или о явном с его стороны пренебрежении к своим обязанностям; или судья позволил себе вне службы такие противоправные нравственности или предосудительные поступки, которые хотя и не имели последствием привлечение его к уголовной ответственности, но, будучи несовместны с достоинством судейского звания и получив огласку, лишают совершившего их судью необходимых для сего звания доверия и уважения. Помимо того, что вообще была усилена власть прокуратуры по надзору, министру юстиции (он же генерал-прокурор) впервые предоставлено право непосредственного проявления дисциплинарной власти над судьями всех степеней и рангов. Учреждена новая полуадминистративная коллегия с неограниченным правом перевода судей из одного округа в другой и даже удаления от должности, чем был нанесен тяжелый удар коренным основам судебных уставов. Имелись и другие нововведения, касающиеся дисциплинарного судопроизводства. До судебной реформы не было судей - юристов в настоящем смысле слова: это были агенты министерства юстиции, обязанные по первому его приказанию делаться то криминалистами, то цивилистами. Судебная реформа, отведя должное место юридической науке, поставила дело так, что для правильного отправления правосудия стали нужны специалисты по гражданскому или уголовному праву и процессу. С большим трудом, но стали формироваться такие специалисты. В период контрреформ специалисты признаются излишними, и предъявляется запрос на всезнающих людей, члены окружных судов уже могут быть перемещены из одного отделения в другое. Подобное перемещение части членов из гражданских отделений в уголовные и обратно даже рекомендуется новым законом2.
К чему это приводит? Г. А. Джаншиев сокрушается, что, читая новый закон, можно подумать, что речь идет о студентах, кандидатах на судебные должности, которым небесполезно ознакомиться с гражданским и уголовным процессом, а не о сформировавшемся специа-
2Джаншиев Г. А. Указ. соч. С. 130—131.
2(8)/2014 Глагол Ъ
правосудия
листе, члене окружного суда. Мало-мальски знакомому с современным состоянием юридической науки известно, что юристу необходимо, в интересах плодотворности своих занятий, сосредоточиться, специализироваться. Многие специалисты, стяжавшие почетную известность своими солидными познаниями в области гражданского или уголовного права, будут поставлены в очень затруднительное положение, когда по воле случая и помимо их желания придется переменить род специальности. Не без сожаления Г. А. Джаншиев замечает, что судьи с легким юридическим багажом, без сомнения, не будут жаловаться на неудобства нового закона и будут считать себя одинаково годными как для гражданского, так и для уголовного отделений. Едва ли правосудие много выиграет, если придется пользоваться по преимуществу услугами судей с таким уровнем юридического развития.1
Несмотря на общий не обнадеживающий тон работы Г. А. Джаншиева, нашедшего немало пороков в системе дисциплинарного производства в отношении судей в конце XIX в. вопреки завоеваниям 1864 г., следует отметить, что факты привлечения судей к дисциплинарной ответственности были большой редкостью.
За 20 лет с 1885 по 1905 г. Высшее дисциплинарное присутствие Сената рассмотрело 345 дел, в среднем по 15 дел в год; при этом в период с 1886 по 1894 г. было отстранено от должности за предосудительный образ действий всего двое судей2.
Для сравнения следует сказать, что в наши дни количество судей, привлеченных к дисциплинарной ответственности, в десятки раз больше. Так, например, за период с 2010 по 2012 г. предупреждены 590 судей и досрочно прекращены полномочия 104 судей, отказано в привлечении к дисциплинарной ответственности 162 судей 3.
Может ли это говорить о том, что гарантии несменяемости и независимости судей как носителей судебной власти в наше время сла-
1 Джаншиев Г. А. Там же. С. 131.
^Яковлев А. Э. Становление и виды юридической ответственности судей в России XV-XIX веков : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
3 См.: Анализ практики. Обзор результатов деятельности
за 2010, 2011, 2012 гг. [Электронный ресурс]. Официальный
сайт ВККС РФ: [сайт]. URL: http://www.vkks.ru/ category/8/ (дата обращения: 02.11.2014)
бее, чем в годы великой судебной реформы, когда фактически они впервые утвердились? Вряд ли и прежде всего потому, что правовые нормы, гарантирующие несменяемость и независимость судей, в наше время присутствуют уже в ряде законов и закреплены в Конституции РФ4. В любом случае этот вопрос требует анализа.
Нельзя забывать, что после 1864 г. реформа все-таки подверглась ревизии. К этому привели многие факторы, и не только субъективные. В области дисциплинарной ответственности в государстве возникла потребность в отдельных случаях реагировать на нарушения со стороны судей, вплоть до отрешения от должности.
Вновь такая ситуация повторилась через сотню с небольшим лет. В девяностые годы XX в. и до 2001 г. отсутствовали нормы о дисциплинарной ответственности судей. Со временем стало очевидна необходимость в применении мер воспитательной направленности и так называемых карательных мер к судьям. В связи с этим законом были введены дисциплинарные взыскания соответственно в виде предупреждения и в виде досрочного прекращения полномочий судьи, а с 2013 г. также и в виде замечания.
Закон «О статусе судей в Российской Федерации» закрепляет очень широкие гарантии независимости за судьями5. Фактически дано определение понятиям несменяемости, неприкосновенности, включая особый порядок возбуждения уголовного дела, решение вопроса о привлечении судьи к административной ответственности, недопустимость задержания, особый порядок избрания меры пресечения. Однако и требования к судьям постепенно предъявляются все более и более жесткие, вызванные пониманием, что гарантии не имеют персонифицированного характера по отношению к личностям, занимающим судейские должности, не являются личными привилегиями, а предоставляются носителям судебной власти, т. е. по большому счету гарантии пре-
4 См.: Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
5 См.: О статусе судей в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I. [Электронный ресурс]. Официальный сайт Российской газеты: URL: http://www.rg.ru/1992/07/29/status-site-dok.htmlhttp://www.rg.ru/1992/07/29/status-site-dok.html (дата обращения: 02.11.2014)
доставляются судебной власти как институту. Сам этот институт должен иметь возможность избавляться от своих пороков без внешнего воздействия.
Международное и Европейское сообщества, стараясь всемерно поднять авторитет судебной власти и укрепить независимость судейского корпуса, предусматривают дисциплинарное воздействие на судей именно в интересах охранения судебной власти. Возможность привлечения судьи к дисциплинарной ответственности содержится и в Основных принципах независимости судебных органов, одобренных резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН № 40/32 от 29 ноября 1985 г. и № 40/146 от 13 декабря 1985 г., и в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы от 13 октября 1994 г., и в Европейской хартии о статусе судей от 8-10 июля 1998 г.1 Оценивая гарантии неприкосновенности судей, следует подчеркнуть, что основная их цель - не защищать судей, а ограждать их от произвола тех, кто раздражен принимаемыми ими в соответствии с законом судебными решениями2.
Трудно не согласиться с мнением М. И. Клеандрова, что было бы преждевременно считать, что судебная власть сегодня в нашей стране по-настоящему сильная, эффективная и во всем устраивающая граждан России. Поскольку общественная потребность в справедливом, доступном и эффективном правосудии полностью не удовлетворена, значит, судебная реформа не может считаться завершенной, а следовательно, развитие судебной власти в России, ее структур и ее носителей продолжается3.
В этой связи нельзя отделить защиту независимости судебной власти как системы в целом и защиту судей как носителей этой власти. Когда же судьи выполняют свои обязанности неэффективно и ненадлежащим образом или когда имеют место дисциплинарные нарушения, должны приниматься все необходимые меры, не наносящие ущерба независимости судебных органов.
Важным является вопрос о том, по какому пути развивать нормы о дисциплинарной ответственности судей. Обращение к историческому опыту принятия судебных уставов 1864 г. показывает, что успех преобразований основывался во многом на том, что главные начала признавались в то время, во-первых, наукою и, во-вторых, опытом европейских государств. Причем речь шла не о подражании либо заимствовании, а как следует из записки одного из авторов реформы Н. А. Буцков-ского, а о «... разумном применении общих начал, выработанных юридическою наукою»4.
Такой же подход следует применять и к реформированию дисциплинарной ответственности как в ее материальном, так и процессуальном или процедурном аспектах. В настоящее время впервые в российском законодательстве возникла ситуация, когда вопрос о дисциплинарной ответственности судей разрешается органом судейского сообщества -квалификационной коллегией судей. Однако глубинная правовая природа деятельности данного органа судейского сообщества пока еще не выявлена. Как отмечает М. И. Клее-андров, научных статей и исследований по данной тематике явно недостаточно5. Аналогичной позиции придерживается В. В. Кузнецов, который считает, что квалификационная коллегия судей является достаточно новым в историческом масштабе явлением. Очевидно, что оно нуждается в анализе, изучении средствами юридической науки6.
1 См.: Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов. [Электронный ресурс]. URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=361 (дата обращения: 02.11.2014)
2 Правосудие в современном мире : монография / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М. : Норма. Ин-фра-М, 2012. С.161—162.
3Клеандрое М. И. Указ. соч. С.44.
4Джаншиев Г. А. Указ. соч. С. 56-57.
5Квалификационные коллегии судей: вчера, сегодня, завтра : сборник статей. М. : ВККС РФ, 2012. С. 64.
6Квалификационные коллегии судей: вчера, сегодня, завтра. С. 33.
2(8)/2014 Глагол Ъ
правосудия
