CC BY
46
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина {МГЮА)
Права человека в конституционном праве
Наталья Григорьевна ЖАВОРОНКОВА,
заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Юрий Григорьевич ШПАКОВСКИЙ,
профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 © Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Шпаковский, 2019
ДИФФУЗИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация. В России самостоятельных теоретических исследований феномена диффузии экологических прав в настоящее время нет. Авторами реализована попытка восполнить этот пробел в экологическом праве. Показано, что данное явление в праве помогает раскрыть суть правовых изменений в экологической сфере. В статье исследуется новое в отечественном правоведении понятие диффузии экологических прав граждан. Авторами исследованы ценностные аспекты экологических прав, конституционные принципы экологических прав. Проанализированы изменения в экологическом законодательстве и правоприменении. Показаны реальные и потенциальные последствия диффузии экологических прав. Исследованы диффузия и гармонизация экологических прав и ответственности государства за их обеспечение. Выявлены особенности диффузии права современного российского экологического законодательства. Ключевые слова: диффузия права, экологическое право, экологические права, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, экологическая информация.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.61.9.140-152
N. G. ZAVORONKOVA, Head of Ecological and Natural Resources Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Doctor of Law, Professor [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 Y. G. SHPAKOVSKH, Professor of the Ecological and Natural Resources Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law, Professor [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 DIFFUSION OF ENVIRONMENTAL RIGHTS: CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECT Abstract. There are currently no independent theoretical studies of the phenomenon of diffusion of environmental rights in Russia. The authors implemented an attempt to fill this gap in environmental law. It is shown that
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Л
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект ' ^^ '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
this phenomenon in law helps to reveal the essence of legal changes in the environmental sphere. The article explores the new concept of diffusion of environmental rights of citizens in the domestic jurisprudence. The authors investigated the value aspects of environmental rights, constitutional principles of environmental rights. Changes in environmental legislation and law enforcement are analyzed. The real and potential consequences of diffusion of environmental rights are shown. Diffusion and harmonization of environmental rights and state responsibility for their provision are investigated. The features of the diffusion of the law of modern Russian environmental legislation are revealed. Keywords: diffusion of law, environmental law, environmental rights, environmental protection, environmental safety, environmental information.
В России самостоятельных теоретических исследований феномена диффузии экологических прав практически нет, хотя данное явление фактически помогает раскрыть суть правовых изменений в экологической сфере.
В общем виде диффузия права представляет собой «стихийное проникновение правовых норм, действующих в иностранном государстве, в национальное право». При этом одной из особенностей современного правотворчества является стремление государств к юридической интернационализации и активному применению юридического и институционального опыта зарубежных государств1.
В этой связи исследование вопросов изменения норм права с использованием зарубежного законодательства, механизма взаимодействия национальных и зарубежных норм, определения форм и методов заимствования является актуальным. Исследование явления диффузии права представляется актуальным и в связи с тем, что заимствование удачно сформулированных и эффективных норм права или даже принципов правового регулирования принимает все более распространенный характер2.
Конституция РФ закрепила уникальный правовой принцип о праве граждан России на благоприятную окружающую среду: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42).
В конституциях европейских стран подобного принципа, обеспечивающего безусловное право на благоприятную окружающую среду, достоверную инфор-
логической безопасности // Отрасли права. Аналитический портал. URL: http://xn-
Ш К
мацию и возмещение ущерба здоровью и имуществу, просто нет. В то же время,
при всей отмеченной значимости закрепленной в Конституции РФ нормы, необ- пр
ходимо проанализировать эффективность ее правоприменения.
1 Ильченко Т. Ю. Диффузия права: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. И т
Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 42—50. □ □
Эрнст В. В. Конституционно-правовые основы участия граждан в обеспечении эко- нЕ
□л
7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/28110. ПРАВЕ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Несомненно, что реализация права граждан на здоровую окружающую среду обеспечена огромным количеством нормативных актов различной силы и всей системой правоприменения. Эффективность экологического законодательства не является предметом данной статьи, а интерес представляет один мало исследованный аспект юридической категории — мы назвали его «диффузия экологических прав». Диффузия — это самопроизвольное рассеивание неких элементов (веществ). До равновесия, до насыщения или просто в материи — воде, воздухе, жидких средах. Применительно к экологическим проблемам чаще применимы такие специфические термины, как «гомеостаз», равновесие через многообразие или сукцессия — переход на другой уровень равновесия в природе.
Применяя термин «диффузия», мы отмечаем и такой эффект, как массовость, повсеместность, дисперсность изменений экологических прав граждан. Это связано и с таким феноменом, как изменение качества законотворчества. Законодатели, государственная политика демонстрируют все более низкие запросы на качество законотворческой работы, частично подобная тенденция проявляется в бесконечных поправках в уже принятых законах, примате ведомственного подхода, распространении «рамочных» законов и эффекта «испорченного телефона», когда норма Конституции РФ, пройдя ряд трансформаций от федерального закона до ведомственного нормативного акта, кардинально меняется.
Это касается и экологического законодательства, особенно той его части, которая связана с гражданскими экологическими правами. Нельзя утверждать о наличии специальных мер законодателей, управленческих структур, всего государственного механизма по «упрощению», в каком-то смысле дискредитации конституционного принципа о праве граждан на здоровую окружающую среду. Наоборот, законодательному регулированию экологических прав граждан посвящено огромное количество актов.
Используя термин «диффузия», мы предполагаем, что изначально есть (был) некий более сильный (качественный, мощный, концентрированный и т.д.) объект (в данном случае мы имеем в виду конституционные принципы права граждан на здоровую окружающую среду) и процесс размывания в законодательстве и практике управления идет постепенно и как бы сам по себе. Еще раз — этот процесс непрерывный, постепенный, многоаспектный, но очень тревожный, так как представляет собой устойчивый тренд.
Знаменитое высказывание «Природа не терпит пустоты»3 в какой-то мере применимо и для правового пространства. При этом необходимо понимать, что прежнее природное равновесие может превратиться в равновесие более низкого, как бы «упрощенного», уровня.
Применимость термина «диффузия» в праве объясняется прежде всего тем, что нет специальных и целенаправленных мер по изменению законодательства и правоприменения в сторону невыполнения, упрощения, ухудшения положений, например, Конституции РФ. Именно самопроизвольное, но тем не менее неуклонное и объемное, повсеместное рассеивание, распространение
3 Выражение принадлежит древнегреческому философу Аристотелю (384—322 до н.э.). Иногда в этом же смысле используется и латинское выражение Horror vacui [xoppop ва-куи] — страх, боязнь пустоты.
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Л
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
норм, идей, приемов, концепций, моделей, конструкций мы называем диффузией в праве.
Отметим, что диффузия права может быть как условно положительной, например диффузия зарубежных и международно-правовых норм в национальное право, так и условно отрицательной, например в случае размывания, «истончения», искривления правового пространства.
Естественно, оценка правовой диффузии это в основном как объективная категория, которую можно измерить путем сопоставления правовых норм, так и субъективная оценка экспертов. В природной среде диффузия веществ — это естественный процесс преобразования разнонаправленный. Поскольку предметом исследования в данном случае являются экологические права граждан, мы утверждаем, что происходит медленное, но неуклонное изменение экологических прав в сторону их уменьшения, упрощения.
Рассеивание прав, ответственности, качества нормативной базы и особенно правоприменения наблюдается во многих формах и многих проявлениях, особенно в случае реального положения с реализацией экологических прав граждан. Нельзя утверждать, что диффузия экологических прав зависит всецело от законодателей, отдельно можно отметить экономическую, социально-политическую, культурно-психологическую составляющую. Тема о роли и значении гражданского общества в экологической политике во многом не правовая, а, скорее, социально-экологическая. Яркий пример — массовые протесты граждан против строительства мусорных свалок и полигонов, вырубки леса, строительства и эксплуатации объектов, загрязняющих среду на их территории.
Именно государство должно обеспечивать, поддерживать и охранять права граждан на здоровую окружающую среду. Но, вопреки конституционному принципу государственные механизмы как бы способствуют превращению здоровой среды в нездоровую. К сожалению, экологическая повестка уходит из фокуса внимания общества. Причин очень много, среди них и политика власти, направленная на рост добычи полезных ископаемых как основу экономического роста, и ценностные аспекты жизни, и обнищание населения, и стратегическая линия на «освоение». Всё вместе образует эффект вторичности экологических прав граждан, хотя конституционный принцип благоприятной окружающей среды никто не отменял.
Если судить по количеству принимаемых норм в области охраны окружающей среды, особенно документов стратегического планирования (различных государственных программ, стратегий, основ и т.д.), то складывается впечатление устойчивого прогресса, повышенного внимания к экологическим проблемам. Но, если сравнить динамику изменений в состоянии окружающей среды, можно увидеть в лучшем случае некую стабилизацию или скорее отрицательную, чем
л -1- ~~1
положительную динамику4. П р
^ А
4 См., например: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Ц Ч
Российской Федерации в 2017 году», Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году», Государ- О ° ственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации IЕ
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2018 году» // СПС
Ш К
□л 1 >
«КонсультантПлюс». ПРАВЕ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Еще более концентрированно проблема обозначена в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года5, где сказано: «Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв... Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн гектаров. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн гектаров. Опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах Российской Федерации на территории площадью более 100 млн гектаров».
По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4—6 % валового внутреннего продукта (ВВП). Обратим внимание на эти цифры. Неблагоприятная окружающая среда — это (без учета ущерба здоровью людей!) потери до 4—6 % ВВП. А если учесть косвенный ущерб, потери (снижение рождаемости, миграцию, затраты на восстановление, потери разнообразия, продуктивности биосферы и др.), то, соответственно, потери будут не менее 10 % ВВП6.
К сожалению, в макропоказателях развития страны, таких как ВВП, производительность труда, эффективность экономики, не отображается взаимосвязь между качеством среды и, например, ВВП. А это влияет на шкалу приоритетов в принятии решений и косвенно способствует «эрозии» экологических прав граждан.
Следует обратить внимание на еще один аспект, отраженный в Стратегии экологической безопасности: «Ежегодно образуется примерно 4 млрд тонн отходов производства и потребления, из которых 55—60 млн тонн составляют твердые коммунальные отходы... Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300—400 тыс. гектаров». Ситуация с отходами в стране критическая. Еще сложнее положение с ядерными отходами. В настоящее время только одна страна в мире допускает ввоз ядерных отходов на свою территорию с территорий других государств, и эта страна — Россия.
Россия является мировым лидером в области услуг по обогащению урана. Большие масштабы возврата отработавших источников излучения, произведенных в России или СССР, подтверждаются многочисленными межправительственными соглашениями о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию облученного ядерного топлива с Узбекистаном, Вьетнамом, Румынией, Сербией, Польшей, Белоруссией и другими странами.
Здесь напрашивается ряд выводов. Во-первых, импорт ядерных отходов в целях переработки и временного хранения не соответствует норме ст. 9 Кон-
5 Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс».
6 См., например: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2017 году», Государственный доклад «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2018 году» // СПС «Консультант-Плюс».
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Л У| С
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ституции РФ, устанавливающей в качестве основополагающего принципа конституционного строя России следующее положение: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Во-вторых, нарушение конституционного права на благоприятную окружающую среду выражается и в том, что транспортировка, временное хранение и переработка отходов, предусмотренные действующим законодательством, наносят вред окружающей среде. Кроме того, почти вся информация, связанная с атомной промышленностью, относится к государственной тайне и не подлежит разглашению на основании п. 25 Указа Президента России от 11 февраля 2006 г № 90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». В результате этого информация о количестве ввезенного отработанного ядерного топлива (ОЯТ), его переработке и местах временного хранения, а также о количестве вывезенного обратно ОЯТ, местах захоронения отходов переработки не доводится до сведения общества, тем самым затрудняется или вообще исключается реализация конституционного права граждан на информацию о состоянии окружающей среды. Переработка отходов производится в закрытых административно-территориальных образованиях, где установлен специальный режим и доступ к информации попросту невозможен.
И это подтверждает неоспоримый факт динамики деградации окружающей природной среды, а следовательно, нарушение провозглашенного в ст. 42 Конституции РФ «права граждан на здоровую окружающую среду».
Из множества причин нарастающей деградации окружающей среды, несмотря на огромное количество регулирующих актов, выделим отдельно «диффузию экологических прав граждан». Почему?
В отличие от проблем бизнеса, экономики, строительства, только проблемы экологии составляют основную повестку дня для всех без исключения граждан, только здоровая окружающая среда является основой жизнедеятельности, только давление общественного мнения заставляет законодателей, политиков и предпринимателей осуществлять мероприятия по охране окружающей среды. Ключевой является вовлеченность гражданских институтов напрямую в решение природоохранных задач. Контроль гражданского общества, участие граждан в управлении и планировании, принятие (или непринятие) целей и задач долгосрочного планирования и есть сердцевина «права граждан на здоровую окружающую среду».
Отметим, что диффузия экологических норм наблюдается в рассеивании экологических прав граждан. В чем по законодательству состоят экологические права граждан? Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достовер- I
ную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его пр
здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это очень сильный ИВ
законодательный фундамент для реализации экологических прав. У >
Почему «рассеивается» столь важная позиция Конституции РФ? Выделим ИЕ
Ш К
3
несколько причин:
1) хотя нормы Конституции РФ имеют прямое действие, в реальности это не так. 1Е
Законы и подзаконные акты (а тем более правоприменение) могут до неузна- М К
ваемости трансформировать норму Конституции РФ; праве
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
2) эта норма (ст. 42 Конституции РФ) номинально получила развитие в законодательстве, но ее сущность и предметность не были четко обозначены ни в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», ни в других законодательных актах;
3) общая идея «укрепления государственности», централизации, увеличение роли государственного аппарата, контрольно-надзорных структур;
4) в показателях ВВП, качества жизни, экономического роста, документах стратегического планирования не отражена в конкретных показателях и методиках связь между «здоровой окружающей средой» и экономикой;
5) на наш взгляд, (теоретически) должен быть предельно конкретно и конструктивно раскрыт смысл понятия «благоприятная» — «благоприятная окружающая среда». Это понятие должно быть ключевым при планировании, разработке долгосрочной стратегии развития страны и регионов.
В последующем законодательстве термин «благоприятная» был неоднократно воспроизведен, но не закреплен нормативно в виде интегрального показателя качества окружающей среды для отдельных территорий, регионов. По сути, мы должны были, следуя духу Конституции РФ, принять некий кадастр качества природной среды (имеется в виду качество жизни) граждан России.
Если в нормативных актах отсутствует «расшифровка», конкретизация понятия «качество» (допустим, сложно описать нормативно), то законодатель обязан так выстроить принцип «право на здоровую окружающую среду» (если это не популистский лозунг, а реальный запрос гражданского общества), чтобы проблема соблюдения качества окружающей среды доминировала во всем законотворческом процессе. Это качество формирования целей развития, качество проработки исходного материала, качество подготовки законопроекта, качество обсуждения, качество принятия, качество правоприменения, качество обратной связи, включая качество общественного соучастия в процессе.
Если законотворческий процесс сравнить с процессом создания сложной технологии, допустим автомобиля, то результат — это прежде всего безупречное качество всех составляющих деталей. Диффузия экологических норм в том числе — результат низкого качества экологического законотворчества.
В целом можно констатировать: законодательно закрепленная государством возможность загрязнять окружающую среду7 по своей сути противоречит смыслу права граждан на благоприятную окружающую среду, поскольку деградация природы не может быть благоприятной для человека, даже если загрязнение «незначительно» превышает допустимые величины.
Еще одно фундаментальное положение, способствующее диффузии экологических норм, — сервильность экологического законодательства. Приспособление экологических норм и правил к доминированию мнения хозяйственников, либеральных экономистов, прагматиков разрушает принцип права граждан на благоприятную окружающую среду. Способствует диффузии экологических прав
7 См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ; Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» ; Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г.
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект ' ^^ *
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
и «монотеизм» экологического нормирования. При наличии такого многообразия природно-климатических зон, хозяйственных укладов, ландшафтов, норм потребления единые нормативы качества среды — путь к упрощению и диффузии экологических прав. Механизм обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду в действительности работает неэффективно, не в состоянии выполнять свою роль реализации конституционного принципа.
Создается впечатление, что правоприменение направлено на достижение прямо противоположной цели — вместо обеспечения реализации права на благоприятную окружающую среду обеспечивает возможность экстенсивного и возрастающего права использования ресурсов окружающей среды.
Несмотря на провозглашение и закрепление экологических прав граждан на высшем законодательном уровне и многократную их конкретизацию и развитие в текущем законодательстве, данные права «эродируют». Диффузия экологических прав может быть предотвращена путем строгого соблюдения, охраны и защиты экологических прав граждан, наличием механизмов и процедур защиты данных, возможностью реализации.
Вопреки Федеральному закону «Об охране окружающей среды», Земельному кодексу РФ8, Градостроительный кодекс РФ9 не предусмотрел защиты прав и законных экологических интересов населения, таких как, например, общественный контроль за градостроительной деятельностью. В известной мере это элемент диффузии экологических прав.
Тенденция сокращения общественного влияния на градостроительную деятельность прослеживается и в других проблемах окружающей среды. Диффузия права граждан на проведение публичных (общественных) слушаний как одной из организационно-правовых форм проявления власти народа противоречит ст. 42 Конституции РФ.
Проанализировав практически весь массив экологического законодательства, везде можно найти примеры диффузии экологических прав граждан. Например, лесное законодательство10 и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; к
□
--ИВ
8 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 1Э6-ФЗ (ред. от 2 ав- Т А густа 2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс». Ц Ч
9 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. И Е от 2 августа 2019 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13 августа 2019 г.) // СПС «Консуль- 1° тантПлюс». iе
К
10 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 29 декабря м А 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс». ПРАВЕ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительно-го использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
6) обеспечение охраны и защиты лесов;
7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;
8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций. Но реально эти и другие принципы остаются принципами, а не практическим
результатом.
Диффузии экологических прав граждан способствуют и различные разьяснения, письма, рекомендации, инструктивные документы органов государственной власти. Например, Росприроднадзор дал разьяснения по поводу проведения экологической экспертизы11. Согласно ст. 9 Закона «Об экологической экспертизе»12 вопросы организации общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе на соответствующей территории, отнесены к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В связи с этим при проверке материалов обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями) следует руководствоваться в том числе нормативным правовым актом органа местного самоуправления, регулирующим отношения в сфере организации и проведения общественных обсуждений, и Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом от 16 мая 2000 г. № 372 (зарегистрирован в Минюсте России 4 июля 2000 г. № 2302), в части, не противоречащей Закону.
Все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Другими словами, понижен уровень компетенции и уровень ответственности, снижено значение самого акта экологической экспертизы.
Очень важным с точки выявления процесса диффузии экологических прав является проблема конституционных прав на достоверную экологическую ин-
11 Письмо Росприроднадзора от 23 мая 2013 г. № ВК-08-05-36/7104 «О государственной экологической экспертизе» // СПС «КонсультантПлюс».
12 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СПС «КонсультантПлюс».
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Л ^Ю
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
формацию. Экологическая информация — это процесс получения и распространения информации для повышения ответственности, достоверности и улучшения управления, в том числе повышения информированности, использования данных для принятия решений13. Право граждан на достоверную экологическую информацию — важнейшее право в процессе обеспечения качества окружающей среды. Экологическая информация должна быть максимально доступна и максимально понятна населению.
Доступность для населения экологической информации — более широкое понятие, чем понятия «мониторинг», «базы данных», «экологическая отчетность», поскольку имеет гораздо большее число потребителей, задач, целей и форм, процедур доставки. Экологическая информация при должной организации может быть основным источником осуществления экологических прав граждан. При современных программах, платформах, месседжерах в стране удивительно малый объем экологической информации достигает конечного потребителя — граждан. Нет единого агентства экологической информации, нет соответствующих платформ, приспособленных для широкого круга лиц, нет информационного банка данных, собранных общественностью и распространяемых среди общественности.
Существующие базы данных, мониторинг окружающей среды, данные экологических экспертиз, планов и программ фактически недоступны или малодоступны для населения. В силу недоступности экологической информации ограничены права граждан в экологической экспертизе, оценке воздействия на окружающую среду.
Основной недостаток действующего законодательства в части соблюдения экологических прав, по нашему мнению, заключается в том, что из системы нормирования, стандартизации, по сути, выпали обязательные экологические стандарты, которые традиционно были ведущей формой государственного нормирования экологической безопасности продукции, работ, услуг и окружающей среды.
Например, Федеральные законы «О техническом регулировании»14, «О стандартизации»15 как раз и свидетельствуют о диффузии экологических прав, так как не развивают, не конкретизируют, не создают механизмов реализации экологических прав граждан.
Обязательные требования к безопасности продукции и окружающей среды, закрепленные в государственных стандартах, во многом свидетельствуют как раз о диффузии экологических прав.
Ранее мы упоминали о воздействии ценностных аспектов на диффузию экологических прав. Конституционная ценность ст. 42 состоит в возможности и способности формировать стратегию законотворчества, цели, задачи, принципиальные положения разрабатываемых законов, диффузия и есть хаотичная эрозия
--Ир
13 ГОСТ РИСО 14063-2007. «Национальный стандарт Российской Федерации. Экологиче- ТЩ
ский менеджмент. Обмен экологической информацией. Рекомендации и примеры» (утв. Ц Ч
и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 г. № 432-ст). ^ т
Ш К
3
14 Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп.). IЕ
15 Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Фе- ^ А дерации» (с изм. и доп.). ПРАВЕ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
права, отход от духа Конституции РФ в принимаемых законодательных актах, не связанных друг с другом и противоречащих друг другу.
Здесь особую роль играет экологическая информация, доступная общественности. Опыт европейских стран в области доступности экологической информации свидетельствует о большом значении, которое придает Евросоюз продвижению высоких стандартов информирования населения. В соответствии с Директивой № 201516 страны — члены ЕС обязаны в законодательном порядке обеспечить доступ к достоверной информации о состоянии окружающей среды всем заинтересованным физическим и юридическим лицам. Директива содержит перечень оснований, по которым такая информация может быть признана закрытой (информация, затрагивающая государственную или международную безопасность, коммерческую тайну и др.). Лицам, которым, по их мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации, должно быть гарантировано право на защиту их прав и интересов.
Действующее экологическое законодательство в странах Европы (в том числе техническое) непрерывно развивается и совершенствуется, особенно экологические директивы и регламенты. Для этих нормативных правовых актов особенно характерны мобильность и гибкость, с учетом роста общественного производства, достижений научно-технического прогресса и, соответственно, необходимости решения новых задач, связанных с обеспечением экологической безопасности и реализацией права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду
Новые правила, по сути, уже трансформированы в национальное законодательство и призваны повысить качество и обеспечить безопасность окружающей среды стран Евросоюза.
Эти правила предоставляют странам право конкретизировать требования с учетом их специфики, определять периодичность мониторинга, дополнять подлежащий мониторингу и контролю перечень загрязняющих веществ, являющийся обязательным минимумом, закрепляемым на уровне законотворческих органов ЕС.
Другой пример. Директива об оценке воздействия на окружающую среду от 16 апреля 2014 г. Впервые она была принята еще 30 лет тому назад, 27 июня 1985 г. (№ 85/337). В нее вносились изменения и дополнения в 1997, 2003 и 2009 гг. Директива 2014 г. введена в действие с момента ее принятия. Предусмотренные в ней дополнительные положения и правила страны ЕС обязаны трансформировать в национальное законодательство.
Согласно новой Директиве с 2020 г. должны быть введены более жесткие нормативы, т.е. уменьшено допускаемое содержание выброса в атмосферу этих загрязняющих веществ. Закрепленные в соответствии с ней допускаемые нормативы выброса загрязняющих веществ будут действовать до 2030 г. Об этом в обязательном порядке должна быть информирована общественность.
В научно-экспертной среде зачастую «по умолчанию» опускается такой важнейший аспект, ведущий к диффузии экологических прав, как реагирование на нарастание экологических и технологических угроз. Экологическая опасность многоаспектна и текуча, она приобретает все новые формы и угрозы. В соответ-
16 Директива (ЕС) 2015 Европейского парламента и Совета Европейского Союза.
ВЕСТНИК Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Л ЕЛ
УНИВЕРСИТЕТА Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект ' ^^ '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ствии с этим экологические права и правовотношения должны быть изменчивы, носить концептуально и предметно опережающий характер17. Благоприятная окружающая среда — это не диффузия, а усиление экологических прав и экологического законодательства.
Следует заметить, что Стратегия экологической безопасности к внутренним вызовам экологической безопасности относит18:
— преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики;
— высокую степень износа основных производственных фондов и низкий уровень технологической модернизации экономики;
— низкий уровень затрат на охрану окружающей среды;
— большое число опасных производственных объектов;
— неликвидированные объекты накопленного экологического ущерба. Более широко диффузию экологических прав можно связать с формулой
«экологического правопорядка». Нет сомнений в том, что охрана окружающей среды невозможна без установления экологического правопорядка, являющегося основой экологического развития страны, и его первостепенными задачами являются снижение негативного воздействия на окружающую среду, создание правовых предпосылок для реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и исполнения каждым обязанности сохранять природную среду.
Формирование экологического правопорядка в нашей стране необходимо осуществлять во взаимодействии с основными международными актами, ратифицированными Россией, такими, например, как Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венская конвенция об охране озонового слоя, Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция о стойких органических соединениях. При этом на данный момент Российской Федерацией остается не ратифицированной Конвенция «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»19.
Закономерно, что Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года и Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы, установив стратегические природоохранные принципы, направленные на повышение уровня экологической безопасности природных систем страны, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности, сформировали тем самым на-
га
К
циональную экологическую политику Российской Федерации.
та
17 Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической безопасности И В в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография. М. : Про- у > спект, 2017. ЦЕ
18 Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года». 1 □
19 Москалькова Т. Н. Формирование экологического правопорядка как необходимое условие О К эффективной охраны окружающей среды // Прецеденты Европейского Суда по правам ^ Щ человека. 2017. № 5. ПРАВЕ
Jf 1
В- ^ 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Важно понимание экологической опасности во всех других юридических документах, в том числе таком важном, как Федеральный закон «Об экологической экспертизе»20, в котором установлены обязательность экологической экспертизы при осуществлении полномочий в области экологической презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы.
В заключение следует отметить, что диффузия экологических прав как своеобразное явление в развитии национальной правовой системы позволяет рассматривать это явление как элемент государственной политики в сфере правового регулирования охраны окружающей среды.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография. — М. : Проспект, 2017.
2. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. — 2016. — № 6 (115). — С. 170—183.
3. Ильченко Т. Ю. Диффузия права: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. — Серия «Право». — 2016. — № 4 (49). — С. 42—50.
4. Москалькова Т. Н. Формирование экологического правопорядка как необходимое условие эффективной охраны окружающей среды // Прецеденты Европейского суда по правам человека. — 2017. — № 5.
5. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития : монография / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова. — М. : Норма ; Инфра-М, 2016.
6. Шпаковский Ю. Г. Государственная экологическая политика: проблемы реализации конституционных прав граждан // Реализация и защита экологических прав граждан : сборник материалов Всероссийской конференции по вопросам реализации и защиты экологических прав граждан (19 октября 2017 г., Самара) / под ред. А. Г. Безверхова, А. В. Юдина. — Самара : Вектор, 2018. — С. 19—29.
20 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
