CC BY
162
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обеспечения права на благоприятную окружающую среду по законодательству Республики Беларусь.
Ключевые слова: окружающая среда, природные ресурсы, конституционные права, экология.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.099-122
N. S. ISHCHENKO,
PhD, Assistant Professor of law, Associate Professor P. O. Sukhoi Gomel State Technical University, Head of the Belarusian Office of the International Slavic legal Academy
[email protected] 246746, Republic of Belarus, Gomel, PR-t October, 48,
Yu. G. SHPAKOVSKII,
Doctor of Law, Professor, Environmental and Natural Resource Law Department of the Kutaffn Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9
ENSURING THE RIGHT TO A FAVOURABLE ENVIRONMENT
IN REPUBLIC OF BELARUS
Review. This article discusses the issues of ensuring the right to a favourable
environment on the legislation of the Republic of Belarus.
Keywords: environment, natural resources, constitutional rights, ecology.
Мир достаточно велик, чтобы удовлетворить нужды любого человека, но слишком мал, чтобы удовлетворить людскую жадность .
Махатма Ганди
Квинтэссенцией современного развития мира становится нарастающая экологическая напряженность . Она не только имеет острые социальные проявления (перманентное загрязнение окружающей среды, нехватка экологически чистых продуктов питания, возникновение локальных экологических конфликтов), но и ведет к подрыву естественных условий существования форм
Нина
Сергеевна ИЩЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент права, доцент Гомельского государственного технического университета имени П. О. Сухого, руководитель белорусского отделения Международной славянской правовой академии [email protected] 246746, Республика Беларусь, г. Гомель, пр-т Октября, д. 48
Юрий
Григорьевич ШПАКОВСКИЙ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
© Н . С . Ищенко, Ю . Г. Шпаковский, 2017
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
жизни и сложившегося динамического равновесия биосферы в целом1 . Осмысление сущности глобальных экологических проблем должно происходить в том числе и в плоскости правовой науки, поскольку именно право выступает той институциональной средой, которая опосредует весь цикл природоохранной деятельности государства, международного сообщества в целом .
Стратегическим направлением политики Республики Беларусь является охрана окружающей среды (ООС) и рациональное использование природных ресурсов . Сегодня предъявляются новые требования к правовому регулированию отношений в сфере окружающей среды (ОС), которые реализуются в рамках экологического права
В процессе взаимодействия общества с ОС возникают разнообразные общественные отношения, которые принято классифицировать исходя из сложившихся форм такого взаимодействия
Благодаря природе человечество удовлетворяет свои материальные потребности; природопользование является исторически первой формой взаимодействия человека с природой . Причем в природную среду вносятся различные трансформации, которые истощают почвы и полезные ископаемые, ухудшают качество воды, видоизменяется биота (биологическая часть природы) и т д В результате возникает необходимость применения различных алгоритмов, мер по восстановлению природных ресурсов (безусловно, в случаях, когда это еще возможно), а также ООС и обеспечению экологической безопасности (ЭБ) общества .
Вторая форма взаимодействия общества с ОС — ее охрана . При этом использование человеком природных ресурсов имело место практически всегда, в отличие от осознания на общественном/государственном уровне необходимости охраны ОС, которое проявилось лишь после определенного негативного количественного и качественного изменения природы под воздействием деятельности человека
Следовательно, речь идет о двух основных группах общественных отношений, составляющих предмет экологического права: отношения по использованию и охране компонентов природной среды и отношения по ООС и обеспечению ЭБ .
Хотелось бы также обратить внимание на следующее . Мнение (которое сегодня превалирует) о том, что экологическое мышление стало зарождаться лишь во второй половине XX в ., является, с нашей точки зрения, ошибочным . Еще в Ветхом Завете, учениях Лао-цзы, Мухаммеда, Конфуция можно найти идеи
0 бережном отношении к природе . Аналогичные идеи содержались в Ригведе (своде древнейших гимнов древнеарийских народов) . Великий арабский мыслитель Ибн Халдун в Средние века в работе «Мукаддима» в качестве одной из составляющих цивилизации назвал ООС
В Республике Беларусь конституционные нормы формируют всю систему действующего законодательства, в том числе в них закреплены основные положения экологической доктрины . Меры по ООС носят общегосударственный характер . Конституция (Основной Закон) Республики Беларусь2 учреждает права
1 См . : Шилов А. С. Политическая экология . М . , 2007. С . 4 .
2 Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 года (с изм . и доп . , принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г и 17 октября 2004 г ) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь . 1999. № 1. 1/0 .
имени o.e. Кутафина (мгюа) в Республике Беларусь
граждан в сфере ООС, закрепляет экономическую основу экологических отношений, в частности право собственности на природные ресурсы, устанавливает конституционные гарантии в экологической сфере
Эколого-правовой статус гражданина Республики Беларусь закреплен в гл . 2 «Личность, общество, государство» Конституции РБ . В соответствии со ст. 21 К он-ституции обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства . Гражданам гарантируются права и свободы, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства . Экологическое содержание могут иметь следующие права, гарантируемые Конституцией РБ: право на жизнь (ст. 24); право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической и международной жизни, состоянии ОС (ст. 34); право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей (ст. 37); право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы (ст. 40); право на охрану здоровья, которое гарантируется в том числе и мерами по оздоровлению ОС (ст. 45) . Ядро эколого-правового статуса граждан — право на благоприятную для жизни и здоровья ОС, провозглашенное ст. 46 Конституции РБ . Этой норме корреспондирует ст 55, определяющая обязанность охранять природную среду Конституция РБ устанавливает экономические основы экологических правоотношений . В силу того, что для их реализации необходим определенный природоресурсный потенциал, существенна для экологических отношений норма ст. 9 Конституции, которая декларирует, что территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния
В Конституции провозглашается исключительная государственная собственность на недра, воды, леса . Земли сельскохозяйственного назначения также находятся в ее собственности . Гарантируются защита и равные условия развития двух (хотя де-факто их больше) форм собственности (ст. 13) .
Конституция РБ закрепляет основополагающие принципы в экологической сфере . Так, конституционную основу института ответственности за нарушение законодательства об ООС составляет ст. 46, которая предусматривает право каждого на возмещение вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду. Статья 60 декларирует право на возмещение в судебном порядке имущественного и морального вреда . Реализация права собственности в соответствии со ст. 44 не должна противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вреда ОС, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые законом интересы других лиц . Согласно ч . 2 ст. 46 Конституции государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и вос- Р становления ОС
Экологической окраской обладают сегодня многие правовые институты: институт права собственности, обязательств вследствие причинения вреда, сервитут и иные—в гражданском праве, институты административной ответственности и управления в сфере ООС — в административном; институт прав человека — в конституционном; экологическое налогообложение — в налоговом и т. д .
П
К к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Таким образом, «экологизированные» нормы регулируют экологические по содержанию (иноотраслевые по форме) отношения в комплексе с собственно экологическими нормами
Другой уровень источников составляют международно-правовые акты, регулирующие отношения по ООС . Статья 8 Конституции РБ признает приоритет общепризнанных принципов международного права (МП) и обеспечивает соответствие им законодательства . Процедуры признания норм МП закреплены в Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» . Большинство международных соглашений в сфере ООС является общими многосторонними договорами, рассматриваемыми в теории и практике МП как соглашения, которые касаются вопросов, направленных на создание универсальных, общепризнанных норм МП, и предназначены для участия всех (по крайней мере большинства) государств . Среди них особенно выделяются так называемые рамочные соглашения, поскольку они, как правило, имеют глобальный характер — Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, признаются частью действующего на территории Республики законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта (НПА), и имеют силу того НПА, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора Наличие большого объема актов эколого-правового содержания, распределяемых по нескольким уровням, позволяет констатировать необходимость принятия единого акта, который учреждал бы общие принципы и подходы в регулировании экологических правоотношений . Роль такого нормативного документа, называемого в правовой литературе головным, базовым, отводится Закону РБ «Об охране окружающей среды»3 . Необходимость такого признания в качестве головного закона обусловлена тем, что он своим правовым воздействием охватывает весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу ОС . В этом законе как институты экологического права закрепляются все возможные правовые формы, при помощи которых осуществляется взаимодействие общества с ОС, и механизмы, при помощи которых реализуется ООС . Главная цель этого Закона — отражение общего уровня правового воздействия на область, обозначенную как «отношения в сфере ОС» . Закон выполняет ряд задач: определяет круг общественных отношений, признаваемых обществом экологическими; устанавливает общие принципы ООС и обеспечения ЭБ в процессе антропогенной/экономической деятельности; устанавливает нормативы качества ОС и нормативы допустимого воздействия на нее; устанавливает эколого-правовые институты и механизмы ООС; устанавливает требования, предъявляемые к антропогенной/экономической деятельности в целях ООС и обеспечения ЭБ; наделяет граждан правами и обязанностями в целях обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную ОС, а также гарантиями соблюдения данных прав4 .
3 Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г № 1982-Х11 «Об охране окружающей среды» (с посл . изм . и доп . ) .
4 Балашенко С. А. Экологическое право : учеб . пособие по специальности «Правоведение» для вузов . Минск : Ураджай, 1999. 400 с .
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
Сегодня Закон РБ «Об охране окружающей среды» не выполняет своей консолидирующей роли в силу того, что Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» устанавливает большую юридическую силу Кодекса «по отношению к иным законам» . Это положение лишает Закон «Об охране окружающей среды» его особого статуса, поскольку в системе экологического законодательства присутствуют четыре природоресурсных кодифицированных акта — Водный кодекс (15 .07 .1998), Кодекс о земле (04 .01.1999), Лесной кодекс (14 .07 .2000), Кодекс о недрах (13 .11.1997) . В связи с этим возникает системное противоречие между ролью Закона «Об охране окружающей среды» как НПА, который определяет в наиболее общем виде круг общественных отношений, регулируемых экологическим правом, и устанавливает общие принципы и механизмы обеспечения ЭБ, и местом, которое он занимает в иерархии источников права в соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», не позволяющим рассматривать его в качестве головного закона в отрасли . Данное противоречие возможно разрешить, как считает ряд ученых-правоведов, с принятием Экологического кодекса5 . Вместе с тем имеют место и достаточно убедительные аргументы, сомнения в необходимости принятия Экологического кодекса, т к , действительно, само по себе наименование акта кодексом не способно произвести революцию в правовом регулировании, если не будет никаких качественных изменений в содержании законодательных норм6 .
Анализируя опыт Республики Казахстан (там уже принят Экологический кодекс, и этот опыт чрезвычайно важен), можно констатировать, что кодификация экологического законодательства постсоветских государств (в том числе России и Беларуси) может ускорить процесс гармонизации экологического законодательства государств СНГ, а значит, целесообразна кодификация экологического законодательства
В генезисе (формировании, становлении, укреплении) белорусской государственности имеет значение экологическая составляющая политики государства . Высокоразвитые государства, истощая либо консервируя собственные природные ресурсы, проявляют интерес к государствам с транзитивной экономикой В связи с этим возрастает напряженность экологической обстановки, обусловленная стремлением экономически сильных государств замедлить развитие слабых, получить за бесценок их сырьевые ресурсы, использовать их территории для хранения токсичных отходов
Благоприятное состояние ОС все очевиднее становится новым ориентиром политики Поэтому ряд таких вопросов, как взаимоотношения между человеком и природой, интеграция экологических, экономических и общественных проблем, развитие конституционных положений об экологических правах граждан и основах рационального природопользования заслуживают пристального внимания
"О
й
Р
См . : Экологическое право : учеб . пособие / С . А . Балашенко [и др . ] ; под ред . Т. И . Макаровой, В . Е . Лизгаро . Минск : Изд . Центр БГУ, 2008. 493 с . ; Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии . Киев : Наукова думка . 1989 ; Яковлева О. А., Мищенко В. Л., Устю-кова В. В. Как защитить ваши экологические права : руководство для граждан и неправительственных организаций . М . , 1996.
См . : Боголюбов С. А. Экологическое право : учебник . М . : Юрайт, 2011.
Е И Ч
п
к к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
со стороны как государства, так и общества7 . В силу их особой важности, на наш взгляд, представляется возможным выделить такой политико-правовой институт, как конституционные основы экологической политики . Такой институт экологического права, который более полно и ясно даст представление о природоресурс-ной и природоохранной его составляющей
Особый интерес представляет анализ задач, перспектив развития и значения экологической политики для государства и общества с точки зрения юридической науки, через призму конституции унитарного, демократического, социального, правового государства, которое осознало необходимость и неизбежность учета требований экологии для достижения целей экономического и социального развития
Предмет конституционно-правового регулирования поглощает предмет всех иных отраслей национального права, но к ним не сводится . Он, безусловно, шире . Поэтому предмет исследования данной работы составляют в первую очередь нормы Конституции РБ, регулирующие всевозможные экологические отношения, а также нормы, получившие дальнейшее развитие в экологическом законодательстве, касающиеся использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, всевозможных уровней государственного управления в реализации конституционных основ экологической политики, проблем законотворчества в изучаемой сфере
Рассмотрим положения Конституции Республики Беларусь, нормы действующего законодательства, специфику деятельности органов государственной власти в аспекте данной проблемы, постараемся определить связи и отношения между конституционными нормами и иными нормами действующего законодательства .
Ведущая роль в исследовании проблем конституционных основ экологической политики Республики Беларусь, несомненно, принадлежит конституционному праву. Науке, изучающей вопросы, связанные с высшими интересами общества и государства, основами их существования и развития, устанавливающей главные тенденции развития конституционно-правовых институтов, определяющей развитие государства и общества Несомненно, научный анализ конституционных основ экологической политики как сложного политико-правового института возможен лишь с позиций конституционного права, что является условием глубокого и всестороннего познания данного феномена
Конституция как основной закон государства выполняет основополагающую роль в регулировании экологических отношений, являясь юридической базой генезиса (становления, развития, совершенствования) экологического законодательства Кроме того, конституционные положения способствуют формированию ее институтов, очерчивают, как правило, круг общественных отношений, входящих в предмет отрасли, и, естественно, закрепляют и регулируют основы этих отношений Поэтому можно говорить об определяющей роли конституционных норм, имеющих учредительный и организационный характер, в процессе определения предметной области, регулируемой экологическим правом
7 См . : Ищенко Н. С., Лапицкая Н. П., Сахарова Д. Б. Ориентация потребительской кооперации на передовой опыт в экономии вторичных сырьевых ресурсов // Вестник Российского университета потребительской кооперации . Чебоксары . 2013 . № 1 (11) . С . 3—13 .
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
Конституционные экологические положения являются фундаментальными в развитии отрасли экологического права, направлены на регулирование экологических отношений . Кроме того, конституционные основы должны стать базой для формирования современного экологического законодательства . Конституционные основы экологического права имеют особый характер в ряду конституционных основ иных отраслей права, поскольку экологическое право — отрасль права, имеющая специфику, обусловленную сущностью регулируемых ею экологических отношений . Они являются не только базой развития экологических отношений, отражающей особенности последних, но сами находятся в зависимости от естественных законов развития природы и, следовательно, должны их выражать и быть ими связаны
Экологическая основа конституционного строя Республики Беларусь на данном этапе представлена системой конституционных положений Основного Закона Республики Беларусь8 . Исходя из общего духа Конституции, меры по ООС носят общегосударственный характер В ней отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка, а также его урегулирования . При этом экологическая основа стоит не отдельно, а в ряду с экономической, политической, социальной и иными основами конституционного строя Республики Беларусь и, по сути, должна отражать экологические цели, принципы, функцию и обязанности государства, формирующиеся в процессе исторического развития9 .
Характеризуя Конституцию РБ, предполагается исходить из следующего понимания современных конституционных основ экологического права:
— Республика Беларусь — государство, целью которого является достижение и поддержание благоприятного качества окружающей среды, способствующего устойчивому развитию общества, балансу экономических и экологических интересов нынешнего и будущего поколений граждан;
— государство обязано осуществлять деятельность по ООС, обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов, ЭБ человека, общества, государства в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду;
— в Республике Беларусь охраняется ОС, отдельные природные компоненты — земля, недра, воды, леса и иная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты . Особой охране подлежат природные комплексы (природные территории), редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания
В Конституции РБ основы экологического права, представленные нормами как общего, так и специального характера, находят свое отражение, как правило, в двух первых разделах, а сам термин «экология» в тексте Конституции используется наряду с «охраной окружающей среды», «использованием природных ре__и
Р И Д И Ч
См . : Василевич Г. А. Конституция Республики Беларусь : научно-практический комментарий на 5 января 2006 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь . 2006. С.5 .
См . : Ищенко Н. С., Лапицкая Н. П., Сахарова Д. Б. Экономико-экологическая политика ресурсосбережения — фактор устойчивого развития // Вестник Российского университета кооперации . 2015 . № 3 (21) . С . 40—47.
П
К к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
сурсов» и «обеспечением экологической безопасности» как охватывающий их, включающий в свое содержание . Так, Правительство РБ обеспечивает в Беларуси проведение единой государственной политики в области экологии . Это является своего рода подтверждением существования экологической политики государства, проводником которой выступает Правительство РБ .
Конституционные основы экологического права — самостоятельный межотраслевой правовой институт, который понимается в узком и широком значениях В узком понимании это совокупность норм Конституции РБ, регулирующих экологические отношения, включающих в себя отношения по ООС, обеспечению ЭБ, рациональному использованию и охране природных ресурсов . В широком значении под конституционными основами экологического права понимается совокупность конституционно-правовых норм, содержащихся в Конституции РБ, ратифицированных международных договорах, законах, декретах и указах Президента, решениях Конституционного Суда РБ .
Нормы, составляющие правовой институт конституционных основ экологического права в узком значении, представляют собой нормы: устанавливающие экологическую основу конституционного строя; регулирующие экологические права и обязанности; закрепляющие право собственности на природные ресурсы; предусматривающие полномочия высших органов государственной власти в области регулирования экологических отношений
Нормы, составляющие правовой институт конституционных основ экологического права в широком значении, подразделяются по источникам: на нормы Конституции РБ; нормы конституционных законов; нормы международного права; нормы обычных законов; правовые позиции Конституционного Суда РБ .
В зависимости от того, на какой именно объект направлена та или иная норма, при рассмотрении конституционных основ экологического права принято выделять две группы норм Конституции: общие и чисто экологические Первая группа опосредованно регулирует экологические отношения, это так называемые нормы общего характера; вторая — непосредственно регулирует основы общественных экологических отношений, которые важны с точки зрения последовательного обеспечения ООС и рационального природопользования . В группу общих норм в первую очередь входят положения раздела I «Основы конституционного строя» Конституции РБ о форме правления, форме государственного устройства, государственном режиме: «Республика Беларусь—унитарное демократическое социальное правовое государство»
Характеристика Республики Беларусь как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, преобладают принципы права, а не мотивы политической или иной целесообразности .
Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя Республики Беларусь, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную . Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов . Применительно к рассматриваемой сфере — это деятельность по формированию современного экологического законодательства, обеспечению его реализации . Цель разделения властей — создание гарантий от произвола, обеспечение законности
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
Характеристика государства как правового и социального, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, также имеет непосредственное отношение к праву ОС, прежде всего в части соблюдения и защиты экологических прав граждан . Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты . В той мере, в какой проблемы ОС затрагивают экологические интересы общества, эти проблемы носят социальный характер Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права ОС является инструментом создания в Беларуси социального государства
В Конституции РБ существует много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и ООС, защиты прав человека Например, положения о том, что территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния (ст. 9); о защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 10, 11) . Принципиальное значение имеют также положения ст. 137, закрепляющие реальное верховенство Конституции РБ над иными нормативными правовыми актами Приоритет Конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены
Важны также следующие права и свободы, закрепленные в разделе II Конституции РБ: право на жизнь (ч . 1 ст. 24); право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации (ч . 1 ст. 34); свобода мнений и убеждений и их свободное выражение (ч . 1 ст. 33); право на свободу объединений (ч . 1 ст. 36); право на участие в управлении делами государства (ч . 1 ст. 37); право на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ч . 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч 1 ст 45) и др
Каждая из этих норм по-своему позволяет гражданам реализовывать себя, участвуя в экономической и политической жизни общества, а тем более в социальной, которая, как известно, просто немыслима без всеобщего благополучия Однако благосостояние общества не исчерпывается уровнем доходов и количеством прав и свобод Необходимо учитывать и ряд иных факторов, в том числе и состояние ОС . Поэтому при характеристике Конституции РБ как основополагающего источника экологического права следует обратить особое внимание на специальные экологические нормы . Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и ООС . Они, в свою очередь, объединяются в четыре подгруппы: право граждан на благоприятную окружающую среду; право собственности на природные объекты; основы природопользования; основы ответственности за нарушение экологического законодательства Р
К первой можно отнести право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии ОС (ч . 1 ст. 34); право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения (ч . 1 ст. 45) и непосредственно ст. 46, закрепляющую право каждого на благоприятную ОС и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права .
П К
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Право собственности па природные объекты определяется через благосостояние и суверенитет Республики Беларусь (ст. 9) . В соответствии с нормами Конституции РБ, всем предоставляются равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантируется равная защита и равные условия . Недра, леса, воды составляют исключительную собственность государства . Земли сельскохозяйственного назначения10 находятся в собственности государства (ст. 13) . Государство гарантирует гражданам право принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями с целью повышения эффективности их работы и улучшения социально-экономического уровня жизни, а также право собственности, содействуя ее приобретению .
Основы природопользования закрепляются статьей, определяющей контроль государства за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановлении окружающей среды (ст 46)
С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждан Конституция РБ предусматривает как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда, заложенные в основах ответственности за нарушение экологического законодательства (ст. 60) .
В конституциях большинства европейских государств экологическая концепция сформулирована в самостоятельных главах или статьях . И это несмотря на то, что они принимались 25—30 лет назад . Стержнем экологической концепции в конституциях этих государств является закрепление права человека на благоприятную, экологически безопасную окружающую среду Особенно ярко это выражено в Конституции Португалии и Федеральной Конституции Швейцарии . Пожалуй, единым требованием экологической концепции всех конституций является положение об общегосударственном характере природоохранительных мер . Так, Конституция Португалии обязывает государство предупреждать и вести борьбу с загрязнением, его последствиями и вредными формами эрозии; обустраивать территорию по подобию экологически сбалансированных зон; создавать и развивать заповедники, природные парки; рационально использовать природные ресурсы, защищая их способность к самообновлению и экологической стабильности В Федеральной Конституции Швейцарии больше внимания обращается на обязанности государства по рациональному использованию и защите водных ресурсов . В Конституции Греции регламентируются формы защиты лесов и лесных массивов . Конституция Франции установила, что государство должно обеспечить гармоничный баланс населения в городской и сельской местностях11 .
10 См . : Устюкова В. В. Правовое обеспечение рационального использования земель сельскохозяйственного назначения // Развитие российского права : новые контексты и поиски решения проблем : материалы Московского юридического форума : в 4 ч . М . : Проспект, 2016 . Ч. 4 . С . 339—344.
11 См . : Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд . М . : Сашко, 2000. С . 28—38 ; Василевич Г. А. Конституционное право Республики Беларусь : учебник . Минск : Книжный Дом ; Интерпрессервис, 2003. 830 с . ; Анисимов А. П. Экологическое право : учебник для вузов . М . : Юрайт, 2011.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
В связи с изложенным можно сделать вывод, что конституционные права и свободы в сфере экологии составляют основу конституционно-правового статуса личности . Именно «свободы», так как этот термин позволяет подчеркнуть более широкие возможности индивидуального выбора, он призван оградить личность от вмешательства государства в ее внутренний мир, а «право» предполагает участие личности в делах общества и государства .
Конституционные права и свободы в сфере экологии заметно отличаются ввиду их специфики: имеют повышенную значимость для общества; составляют ядро иных прав; обеспечиваются повышенной правовой охраной12 . Их суть позволяет провести грань между естественными правами (право на жизнь, неприкосновенность жилища), которые принадлежат человеку от рождения и не могут быть дарованы или отчуждены государством, и позитивными правами (право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья), предоставляемые государством, в силу чего и могут быть ограничены . Их достойная реализация и совершенствование возможны лишь на таких категориях, как свобода и справедливость, а юридическая защита — после закрепления в актах законодательства . Поэтому, когда говорят о праве на жизнь, неспроста затрагивают тему благоприятной ОС Это право, которое можно отнести к правам третьего поколения, стоящее наряду с такими, как право на существование, на самоопределение, право на самобытность
О существовании конституционных начал в Беларуси можно говорить во все периоды отечественной истории — монархический, принимая во внимание ее нахождение в составе Российской империи; социалистический — в составе СССР и современный этап самостоятельного и независимого существования Республики Беларусь . Однако следует отметить, что в монархический период истории законодательства не осуществлялось конституционное урегулирование отношений по охране природы и рациональному использованию и охране природных ресурсов, поскольку, во-первых, не существовало таких актов, как конституция, а во-вторых, в актах конституционного значения данного периода отсутствовали нормы, регламентировавшие указанные отношения . Следовательно, регулирование отношений по охране природы и природопользованию впервые стало осуществляться в актах конституционного значения лишь в социалистический период белорусской истории
Периодизацию развития конституционных основ экологического права можно провести по следующим критериям . Во-первых, в зависимости от формы государственного строя история конституционного регулирования экологических отношений включает два периода: социалистический — с 1917 г. по 1991 г. и современный — с 1991 г. по настоящее время .
За всю историю развития Беларуси было принято пять Конституций: в 1919, 1927, 1937, 1978 и 1994 гг. При этом практически все из них, кроме Конституции 1978 г., носили порой явно классовый характер, закрепляли господствующей лишь одну идеологию, исключали многопартийность, многообразие форм собственности, все было подчинено интересам коммунистического строительства13 .
12 Петров В. В. Экологическое право России . М . , 1995 ; Василевич Г. А. Конституционное право Республики Беларусь : учебник
13 Василевич Г. А. Конституция Республики Беларусь : научно-практический комментарий на 5 января 2006 г
П
К к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
В свою очередь, социалистический период включает в себя определенные этапы, связанные с фактом принятия актов конституционного значения и конституций в государстве . Он включает в себя следующие этапы: 1919—1927 гг.; 1927—1937 гг.; 1937—1978 гг.; 1978—1991 гг. 14
Особый интерес представляет первый этап . История конституционного регулирования экологических отношений формально началась не с принятия первого Основного Закона на территории Беларуси — Конституции ССРБ 1919 г., а немного раньше, с принятия 26 октября 1917 г. Декрета о земле II Всероссийским съездом Советов . Данный Декрет, наряду с другими первыми декретами советской власти, являлся своего рода актом конституционного характера и значения, оформляющим основы земельных отношений ССРБ15 . В первые месяцы советской власти все декреты в совокупности составляли неписаную конституцию ССРБ в составе молодого Советского государства, до появления единого официального текста . Несомненно, Декрет о земле представлял собой основополагающий законодательный акт в области регулирования природопользования и закрепил коренные изменения в отношении собственности на землю и иные природные ресурсы . «В Декрете была заложена существенная часть предпосылок нового конституционного строя»16 . Декрет отменял право частной собственности на землю — земля объявлялась всенародным достоянием; он устанавливал, что земля переходит в пользование всех трудящихся на ней Все сделки с землей запрещались: «Земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким другим способом отчуждаема» . Таким образом, осуществлялась национализация земли . Также устанавливался принцип уравнительного землепользования — земля распределялась между трудящимися с учетом местных условий по трудовой или потребительной норме . Декретом о земле предусматривалась национализация не только земли, но и иных природных ресурсов: недр, лесов, вод . Декрет обладал огромным социально-экономическим смыслом, поскольку заложил основы не только земельного строя, но и рационального природопользования, а провозглашенная им национализация земли и иных природных ресурсов являлась важнейшей предпосылкой проведения государственных мероприятий по охране природы .
В дальнейшем идеи национализации находят развитие в Декретах о лесах (1918 г. ), о недрах земли (1920 г. ) и о социализации земли (1918 г. ) . Так, в Декрете о социализации земли закреплялись всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, утверждалось равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного назначения . Конституция ССРБ 1919 г., в отличие от Декрета о земле, использовала, наряду с понятием «общенародное достояние», и термин «национальное достояние» . Понятие «общенародное достояние» использовалось по отношению к земле (земельному фонду), термин «национальное достояние» — к другим природным ресурсам (недрам, лесам, водам), причем только общегосударственного значения17 . При этом Конституция ССРБ вслед за
Авакьян С. А. Указ . соч . С . 38 .
Балашенко С. А. Указ . соч . С . 121.
Авакьян С. А. Указ . соч . С . 47 .
См . : Конституционные основы рационального природопользования . Кишинев, 1980. С . 20 .
14
15
16 17
имени o.e. Кутафина (мгюа) в Республике Беларусь
Декретом о земле, используя понятие «общенародное достояние», ничего не говорит о государственной собственности, в частности о праве собственности государства на природные ресурсы . Таким образом, конституционно был закреплен переход от концепции собственности (права собственности) государства на природные ресурсы к концепции «общенародного (национального) достояния», отвечающий тогдашним теоретическим положениям марксизма о социалистическом строе . В зависимости от степени преобладания конституционного регулирования, направленного на природопользование или ООС, можно выделить также два периода . Первый — экономический, характеризующийся преимущественно конституционным регулированием использования природных ресурсов (с 1919 по 1978 г. ), и экологический, характеризующийся конституционным регулированием наряду с природопользованием, также ООС и отдельных природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности (с 1978 г. по наше время) .
Сквозь призму времени в новой Конституции, уже независимой Республики Беларусь, нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусматривающие программу совершенствования демократии, гарантии прав и свобод Более четкое и широкое закрепление этих принципов по-своему положило начало окончательному формированию конституционных основ, сосредоточенных в едином правовом акте — основном законе, дважды претерпевшем кардинальные изменения и дополнения
«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права», гласит ст. 46 Конституции РБ . Однако вызывает вопрос: что же следует вкладывать в это понятие? В литературе подчеркивается, что благоприятная окружающая среда — в первую очередь безопасная для здоровья с точки зрения ее нормативных характеристик и стандартов18 . Наряду с этим, выделяют комплекс правовых критериев для определения состояния окружающей среды как благоприятной для человека: во-первых, критерий относительной чистоты, незагрязненности ОС — соответствие состояния среды установленным в законодательстве об ООС требованиям, нормативам, стандартам качества ОС; во-вторых, критерий неистощимости ОС — соответствие состояния среды установленным в законодательстве об ООС нормативам ресурсоемкости; в-третьих, критерий удовлетворения эстетических потребностей человека и сохранения видового разнообразия19
На этой основе М . М . Бринчук делает справедливый вывод о том, что «окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам, нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства» .
Начиная с 1972 г. большинство демократических государств, в том числе и Республика Беларусь, закрепили на конституционном уровне право человека на благоприятную окружающую среду. Впервые на конституционном уровне экологическая политика и политика природопользования нашла свое закрепление
18 Васильева М. И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право . 1999. № 8 . С . 51.
19 См . , например: Шемшученко Ю. С. Правовые проблемы экологии . Киев, 1989. С . 22 ; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды) . М . , 1998. С . 142—143.
П
К к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
в 1990 г. в принятой Верховным Советом БССР Декларации о государственном суверенитете БССР, закрепившей приоритет обеспечения экологических прав граждан наряду с иными задачами государственной политики20 .
Тема благоприятной окружающей среды заслуживает особого внимания, так как охрана жизни и здоровья граждан от неблагоприятных воздействий среды21 является важнейшей задачей современности, исходя из того, что человек предстает не только как субъект активной деятельности, но и как объект воздействия негативных последствий22 своей же хозяйственной деятельности Это право раскрывается как сложный эколого-правовой комплекс, который включает три аспекта экологических прав человека: на здоровую среду, на благоприятную для жизни среду, на активное участие в ООС . Разумеется, эти права останутся просто декларацией, если не будут обеспечены реальными гарантиями их выполнения . Так, реальными гарантиями права человека на здоровую ОС служат утверждаемые государством нормативы предельно допустимых вредных воздействий на ОС и здоровье человека, а также существующая система экологического контроля над их соблюдением и ответственности за их невыполнение
В соответствии с Законом РБ «Об охране окружающей среды» при планировании и осуществлении деятельности, оказывающей влияние на состояние ОС, органы государственной власти, юридические и физические лица обязаны, в частности, исходить из приоритета охраны жизни и здоровья человека в сравнении с иными целями природопользования, обеспечения прав граждан на благоприятную для жизни, труда и отдыха ОС . А также из научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества23; регионального использования природных ресурсов с учетом возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека .
В соответствии с данным Законом физические лица, проживающие на территории Республики, имеют право: создавать в соответствии с законодательством Республики Беларусь общественные фонды охраны природы; требовать и получать полную и достоверную информацию о состоянии ОС и мерах по ее охране; при-
Минько Н. С. Реализация принципов международного экологического права в сфере природопользования в Конституции и природоохранном законодательстве Республики Беларусь // Журнал международного права и международных отношений . 2006. № 1. С . 8 . Ищенко Н. С., КолесникЮ. Н. Преодоление негативных тенденций как гарантия обеспечения прав человека // Забезпечення прав людини в мiжнародному та нацюнальному законодавствi : Збiрник тез Мiжнародноí науково-практичноТ конференцп (29 листопада 2013 р . , м . КиТв, УкраТна) / упор . к . ю . н . Л . О . Головко . К. : Видавничий центр НУБ^ УкраТни, 2013 . С . 19 — 24 .
См . : Авдотьина Ю. С., Шпаковский Ю. Г. Правовые основы управления природными и техногенными рисками и особых административно-правовых режимах // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем . С . 344—352. Петрова Т. В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды : автореф . дис . . . . д-ра юрид . наук . М, 2000. 47 с . ; Боголюбов С. А. Планирование в области природопользования: установление нового и/или восстановление прежнего элемента экономического механизма охраны окружающей среды // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем . С . 352—357.
20
21
22
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
нимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на ОС планируемой хозяйственной и иной деятельности; вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь; оказывать содействие государственным органам в решении вопросов ООС; осуществлять общественный контроль в области ООС; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их жизни, здоровью, имуществу в результате вредного воздействия на окружающую среду По всем названным направлениям имеются, безусловно, немалые проблемы даже с учетом возможности обращения в суд24 .
В международных документах глобального уровня, например Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды25, не закреплено непосредственно «право на благоприятную окружающую среду» В преамбуле Конвенции устанавливается, что «каждый человек имеет право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния», где окружающая среда понимается намного шире, чем естественная, — как социальная сфера, включающая имущественную
Естественно, право на благоприятную окружающую среду является самостоятельным правом . Оно не может рассматриваться лишь как часть права на охрану здоровья . Конечно, здоровым человек будет лишь в случае проживания в соответствующих природных условиях и ОС . Вместе с тем здоровье человека и благоприятная ОС являются различными объектами правовой охраны, для них характерны свои специфические формы и методы правового регулирования . Каждое из этих направлений обеспечивает условие жизни человека, ее продолжительность . При этом улучшение условий жизни человека на нынешнем этапе, как об этом свидетельствует опыт Японии, в большей степени обеспечивается именно реализацией права людей на оздоровление ОС
Характеризуя правовой статус граждан Беларуси в сфере экологии (в принципе, как и в любой иной отрасли), нельзя не упомянуть и про обязанности . Положение «охрана природной среды—долг каждого» (ст. 55 Конституции РБ) закрепляет норму-принцип ответственности именно каждого за благосостояние и полноценность ОС Специфика данной нормы в том, что она основана на принципах этики, отражающих особое моральное отношение . Норма, безусловно, моральная в силу нравственного требования, распространяющегося на всех людей, и превращающаяся в личную задачу индивида Под словом «каждый» понимается личность, выступающая как активный субъект морали, который сам осознает и своей деятельностью осуществляет моральные требования . Так, согласно Закону РБ
т
24 Ищенко Н. С. Стратегия обеспечения экологической безопасности // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем . С . 391—408 ; Она же . Эко-
номическое правосудие в правовом государстве // Верховенство права и правовое государство: проблемы теории и практики : сб науч статей междунар науч -практ конф (РГУП, Москва, 13—16 апреля 2015 г. ) . М . : РГУП, 2016 . С . 94—107. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 г : утв . Указом Президента РБ от 14 декабря 1999 г. № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь . 2003. № 95. 1/837.
б
Р И
Д И
Ч
п К
25
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
«Об охране окружающей среды» граждане Республики Беларусь и иные лица, проживающие на ее территории, обязаны: беречь и охранять природу, рационально использовать ее богатства; соблюдать законодательство Республики Беларусь об ООС; повышать экологическую культуру, содействовать воспитанию в этой области подрастающего поколения; беречь и охранять природную среду и рационально использовать природные ресурсы; выполнять требования в области обращения с отходами; соблюдать правила охоты и рыболовства; выполнять требования, установленные в целях борьбы с бытовым шумом в помещениях, на улицах, во дворах, на территории садоводческих товариществ (кооперативов), в местах отдыха и иных общественных местах; возмещать в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, вред, причиненный их действиями ОС .
Законодательством Республики Беларусь могут быть определены иные права и обязанности граждан в сфере ООС . Хотя в ст. 55 Конституции РБ относительно охраны природной среды использован термин «долг», а не «обязанность» каждого, действующим законодательством устанавливаются различные меры ответственности за его нарушения (административные, уголовно-правовые и другие) . Так, за порчу земель, загрязнение их химическими и искусственными радиоактивными веществами, производственными и иными отходами и сточными водами при отклонении от норм действующего законодательства может быть наложен штраф на граждан; на индивидуального предпринимателя в разы больший штраф, чем на гражданина; и самый большой штраф — на юридическое лицо26 . Следовательно, совершенно справедливо размер штрафа дифференцирован в зависимости от потенциальных угроз, реальных возможностей и нанесенного деяниями названных субъектов административных правонарушений ущерба ОС В административном законодательстве предусмотрена ответственность также за нарушение правил охраны водных ресурсов, лесов, недр и других объектов природы В определенных случаях (когда степень общественной опасности более высока) возможна и уголовная ответственность за причинение ущерба природе Обязанности по защите ОС должны быть возложены не только на граждан, но и на государство, а также на юридических лиц, пользующихся природными ресурсами На государство возлагаются следующие обязанности:
— осуществлять меры по постепенному сокращению с последующей полной ликвидацией поступления в природную среду опасных для здоровья человека веществ;
— обеспечивать экологически обоснованное размещение и дальнейшее развитие производственных сил в Республике;
— осуществлять систему слежения за показателями здоровья населения с выявлением негативно влияющих факторов ОС;
— создавать и развивать на территории Республики заповедники, заказники, памятники природы, национальные парки с целью обеспечения ООС и защиты исторических и культурных ценностей;
— добиваться рационального природопользования, способного обеспечить экологическую стабильность27
26
Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г № 194-З // Нац . реестр правовых актов Респ . Беларусь . 2007. 2/1291. Ст. 15 . 11.
См : Балашенко С. А. Указ соч С 29
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
Исполнение подобных функций по охране конституционного строя базируется непосредственно на конституционных основах экологического права Однако необходимо также принять во внимание принципы национальных программ развития, а также принципов МП, дабы достичь более высокого уровня реализации закрепленных в Конституции экологических норм в рамках определенных стандартов .
Конституционные нормы нашли особое отражение в Национальной стратегии устойчивого развития (НСУР)28 . Данная Стратегия не рассматривает экологический фактор как абсолютный приоритет, а исходит из того, что рациональное использование природных ресурсов, ООС должны всячески содействовать развитию социальной и производственной сфер деятельности В сфере новой цивилизационной стратегии Беларусь придерживается принципиальной линии на смену парадигмы общественного прогресса с переходом на новые принципы взаимодействия природы, общества и человека . Высшей целью научно-технического и социально-экономического прогресса должен стать человек, его духовное и физическое здоровье в благоприятной и безопасной среде
НСУР нацелена на долгосрочную перспективу: план ее реализации рассчитан до 2020 года, несколько лет обсуждается НСУР до 2030 года29 (но пока не принята из-за наличия многих шероховатостей, требующих трансформации), основой реализации которой должна стать в первую очередь Конституция РБ
Закрепленные в Конституции РБ национальные меры по обеспечению ЭБ Республики согласуются и с осуществлением международного сотрудничества в сфере ООС . Правовой основой такого сотрудничества являются международные конвенции и договоры Реализация норм МП в данной сфере рассматривается как важнейший элемент правового воздействия на обеспечение рационального природопользования, защиты и ООС, так как задача выработки и осуществления стройной системы организационных, технических, правовых и других мероприятий, направленных на предотвращение экологического кризиса, становится все острее и неотложнее30 .
Проблема использования природных ресурсов постепенно перерастает в проблему охраны жизни и здоровья человека, его генетического будущего и даже выживания его как биологического вида Поэтому урегулирование условий и порядка природопользования предполагает улучшение экологической обстановки
В Конституции РБ и Законе «О международных договорах Республики Беларусь» закрепляются приоритет в Беларуси общепризнанных принципов международного права и обеспечения соответствия им законодательства, что позволяет сделать вывод о необходимости реализации международных норм в национальном законодательстве, и прежде всего в Конституции РБ .
Стокгольмская конференция ООН по окружающей человека природной среде 1972 г. стала важнейшим шагом к пересмотру приоритетов международного Р
И
Д
И Ч
Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития (НСУР) Республики Беларусь на период до 2020 года / Нац . комисс . по устойчивому развитию Респ . Беларусь ; редкол . : Л . М . Александрович [и др . ] . Минск : Юнипак, 2004. 202 с . НСУР до 2030 г // Экономический бюллетень НИЭИ Минэкономики РБ . 2015 . № 4 . 100 с . Минько Н. С. Указ . соч . С . 8 .
П
К к
29
30
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
сообщества . Конференцией был принят целый ряд документов, включая Декларацию принципов, выражающих отношение государств к проводимой природоохранной политике31 .
К наиболее существенным принципам международного экологического права можно отнести: право человека на благоприятные условия жизни в ОС, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь; сохранение природных ресурсов на благо нынешних и будущего поколений; избавление человека и окружающей его среды от последствий применения ядерного оружия .
Согласно положениям Стокгольмской декларации ключевым признается основополагающий принцип международного права — принцип суверенных прав государств на использование природных ресурсов и ООС . С учетом этой и иных международно-правовых норм формируются принципы права природопользования в национальном законодательстве . Данный принцип нашел свое отражение в ст. 1 Конституции РБ, закрепляющей положение о верховенстве и полноте власти Республики Беларусь на своей территории, в том числе и природоресурсной .
Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде от 14 июня 1992 г., принятая на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, содержит 27 основополагающих принципов международно-правовой охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов . Декларация прямо не закрепила право на благоприятную (здоровую) ОС, однако закрепила право на «здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой» Один из принципов закрепляет также положение о суверенном праве государств на использование своих собственных ресурсов в осуществлении своей политики в области ОС и развития32 .
Усиление глобальных экологических проблем и проблем, связанных с использованием природных ресурсов, в итоге привело к возникновению идеи устойчивого развития как на республиканском, так и на мировом уровне . Идея заключается в сбалансированном и всестороннем решении политических, социально-экономических и экологических задач в интересах настоящего и будущего поколений33 . Дальнейшее развитие конституционных и отраслевых норм, регулирующих данную сферу отношений, должно опираться на модель устойчивого развития, которая является стержнем государственной экологической политики в Беларуси
Таким образом, реальное становление Республики Беларусь как суверенного государства, переход в экономической сфере к общепринятым в мировом сообществе рыночным отношениям требуют включения Беларуси в мирохозяй-
31 Декларация Стокгольмской конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде, 14 июля 1972 г // Действующее международное право: в 3 т. / сост. Ю . М . Колосов, Э . С . Кривчинов . М . : Изд-во Московского независимого института международного права, 1997. Т 3 . С . 682—687.
32 Декларация ООН по окружающей среде и развитию, 14 июня 1992 г. , Рио-де-Жанейро // Действующее международное право . С . 721—723.
33 Ищенко Н. С. Международное сотрудничество в сфере экологии — гарантия устойчивого развития государств // Свободный порт Владивосток: проблемы применения российского законодательства : материалы III Международных Озёринских чтений (Владивосток, 18 декабря 2015 г. ) / под общ . ред . к . ю . н . , доцента А . В . Верещагиной ; Владивостокский государственный университет экономики и сервиса ; Институт права . Владивосток : Изд-во ВГУЭС, 2016 . С . 86—97.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
ственные связи на основе реализации всей совокупности международных соглашений и договоров . Будущие перспективы требуют порой как временных, так и перманентных трансформаций в государстве, в самых различных сферах жизни государства и общества . Однако следует учитывать, что государственная политика должна исходить в первую очередь из конституционных основ экологического права . Конституция РБ, в отличие от иных правовых источников, как Основной Закон государства представляет собой базис законодательства и важнейший регулятор отношений одновременно Ее высокий статус предопределяется прежде всего значимостью закрепленных в ней различных принципов и норм, в том числе и экологических: естественное условие жизни современного человека просто немыслимо вне ОС . Поэтому конституционные основы экологического права представляют собой наиболее важные принципы и нормы Конституции РБ, регулирующие экологические отношения, что подтверждается не только количеством данных норм, но их разнообразием . История развития экологических основ в Республике Беларусь на законодательном уровне, длящаяся уже более века, позволяет оценить их реальную эффективность Изначальная примитивность и односторонность экологических норм не позволила им найти достойного развития, не говоря уже про их реализацию, однако с совершенствованием закона тенденция поменялась в позитивную сторону. В результате сегодня экологические нормы нашли закрепление как в Конституции РБ, конституционных законах, так и в иных НПА, имеющих международное значение, а разнообразие и полноценность норм довольно очевидна . Преимущество конституционных экологических норм в сфере природопользования, ООС весьма велико . Это подтверждается и в сравнении с конституциями зарубежных государств и их приоритетом на международном уровне . Исследование данной проблемы позволяет сделать вывод о необходимости закрепления в национальном законодательстве Беларуси отдельных международных принципов в исследуемой сфере, на реализацию которых должна быть направлена деятельность всех государственных органов в процессе осуществления ими своих функций . С иной стороны, анализ международных документов по правам человека показывает недостаточную их распространенность и совершенство, многие нормы пока отсутствуют. Однако Конституция РБ — документ, дающий начало новой отрасли, реально закрепил основы экологического права . Сейчас же принципиально важно наиболее полно воплотить их в жизнь . Это возможно лишь при перманентном внимании к проблеме прав человека как индивида и члена гражданского общества . Поэтому и в будущем основными целями экологической политики Республики Беларусь должны стать обеспечение экологически безопасных условий для проживания людей, рациональное использование и охрана природных ресурсов, выработка правовых и экономических основ ООС в интересах настоящего и будущих поколений
Возможности граждан обеспечивать соблюдение и защиту своих экологических прав возрастают при объединении усилий путем создания общественных объединений34 . Права и обязанности общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере ООС, их правовое положение, порядок создания,
34 Яковлева О. А., Мищенко В. Л., Устюкова В. В. Как защитить ваши экологические права: руководство для граждан и неправительственных организаций . М . , 1996.
П
* к
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
регистрации, деятельности и ликвидации определены Законом РБ от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях» (в ред . Закона РБ от 19 июля 2005 г. ) . Содержание прав и обязанностей общественных объединений, осуществляющих свою деятельность в сфере ООС, корреспондирует содержанию прав и обязанностей граждан в указанной области отношений, согласно статьи 12 Закона РБ «Об охране окружающей среды» . Обращает на себя внимание, что в соответствии с названной статьей законодательство Республики Беларусь, наряду с перечисленными правами, может определять и иные права общественных объединений, осуществляющих свою деятельность в сфере ООС . Таким образом, законодатель констатирует открытый перечень прав данных общественных объединений
Планирование выступает традиционной мерой регулирования природопользования и ООС35 и обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов, недопущение негативного влияния хозяйственной и иной деятельности на ОС36, сохранение природно-ресурсного потенциала Республики Беларусь . Разработка территориальных комплексных схем, программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и ООС представляет собой планирование дальнейших действий в рассматриваемой области и непосредственно связано с финансированием природоохранных программ и мероприятий . В соответствии со ст. 80 Закона РБ «Об охране окружающей среды» планирование в сфере ООС и рационального природопользования осуществляется путем разработки: территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и ООС; программ рационального использования природных ресурсов и ООС; мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и ООС
Среди организационно-правовых механизмов ООС особое место принадлежит экологическому нормированию, так как «данный институт содержит критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений и определяет степень эффективности выполнения эколого-правового предписания»37 . Общую правовую основу нормирования и стандартизации в сфере ООС составляют Законы РБ «Об охране окружающей среды», «О техническом нормировании и стандартизации», «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации» . Нормирование в области ООС осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на ОС, гарантирующего сохранение благоприятной ОС и обеспечение ЭБ
35 Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Роль стратегического планирования при реализации государственной экологической политики // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем . С . 271—276 ; Русин С. Н. Стратегическое экологическое планирование и проектное управление: новые возможности и потери // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем . С . 322—327.
36 См . : Краснова И. О. Зона экологического бедствия: пути формирования новой правовой категории в зарубежном праве // Государство и право . 1994. № 6 ; Обеспечение безопасности населения и территорий / под ред . О . Л . Дубовик, Н. Г. Жаворонковой . М . : ИГП РАН,1994.
37 См . : Петров В. В. Указ . соч . С . 198 .
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
Нормирование в сфере ООС заключается в установлении: нормативов качества ОС; нормативов допустимого воздействия на ОС; лимитов на природопользование
Следует отметить, что нормативы, относящиеся к первой группе (качества), устанавливаются на уровне, обеспечивающем ЭБ, и определяют предельно допустимые границы вредных химических, физических, биологических воздействий на ОС . В конечном счете их превышение угрожает сохранению биологических условий существования человека . Таким образом, нормативы качества ОС служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния ОС Они устанавливаются применительно к водам, почве, атмосферному воздуху и являются едиными для территории Республики Беларусь .
Принципиальное отличие второй группы нормативов (допустимого воздействия) заключается в том, что они определяют допустимые размеры вредных воздействий на ОС, устанавливаемые для отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (природопользователей), оказывающих негативное воздействие на ОС
Необходимо обратить внимание на соотношение рассматриваемых нормативов: нормативы допустимого воздействия на ОС должны обеспечивать соблюдение нормативов качества ОС с учетом природных особенностей территорий . Суть этого принципа заключается в том, что нормативы допустимого воздействия на ОС для каждого субъекта с учетом всех источников воздействия на ОС устанавливаются на уровне, при котором суммарные нормативы допустимого воздействия на ОС от всех субъектов на данной территории с учетом перспектив развития не приведут к превышению нормативов качества ОС . Нормативы качества ОС утверждаются и вводятся в действие Министерством здравоохранения Республики Беларусь по согласованию с Минприроды, иными государственными органами Вместе с тем в законодательстве предусмотрена возможность установления более жестких, чем действующие на остальных территориях, нормативов качества ОС в целях сохранения особо охраняемых природных территорий, курортных и рекреационных зон, а также типичных и редких природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение .
В соответствии со ст. 21 Закона РБ «Об охране окружающей среды» к нормативам допустимого воздействия на ОС относятся следующие нормативы: допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ; образования отходов производства; допустимых физических воздействий; допустимого изъятия природных ресурсов; допустимой антропогенной нагрузки на ОС
Как отмечалось выше, нормирование ОС осуществляется также путем установления природопользователям на определенный период времени лимитов на природопользование, которые представляют собой объемы предельного использования (изъятия, добычи) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов и иных видов вредного воздействия Р на ОС38 . С лимитами связана плата за природопользование, которая взимается
в пределах установленных лимитов и сверх установленных лимитов (в 10- либо 15-кратном размере)
38 См . : Ищенко Н. С., Лапицкая Н. П. Экологические и экономические аспекты ресурсосбережения // Актуальные биотехнологии . 2015 . № 2 (13) . С . 53—58.
П К
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Проанализировав некоторые тенденции развития экологического законодательства, пришли к выводам:
1. Развитие экологического законодательства в Беларуси идет пока по пути бессистемного внесения многочисленных точечных изменений в законодательные акты . Фундаментальным проблемам развития законодательства уделяется весьма мало внимания, и опыт Республики Казахстан в части принятия Экологического кодекса является чрезвычайно важным . Следовало бы систематизировать экологическое законодательство в связи с тем, что кодификация экологического законодательства способна ускорить процесс гармонизации экологического законодательства государств СНГ
2 . Сегодня можно констатировать чрезмерную политизацию экологических отношений как на внутригосударственном, так и на международном уровне, которая накладывает свой отпечаток на современное экологическое законодательство
3 . Следовало бы подчеркнуть значимость участия бизнес-структур в разрешении экологических проблем, учитывая большую их ориентированность на максимальное извлечение прибыли, а не на охрану окружающей среды
4 . С целью решения природоохранных проблем государство должно не только устанавливать запреты в деятельности предпринимательских структур и применять карательные процедуры за их нарушение . Необходимо, чтобы сотрудничество государства и бизнеса основывалось на принципе двойной выгоды: бизнес-сообщество инвестирует в развитие и внедрение экологичных способов производства и, в свою очередь, получает экономические преференции от государства в виде налоговых и иных льгот (возможны и иные варианты) . Важно применение эффективных механизмов поддержки экологически ориентированных инноваций39 .
5 . Следовало бы разрешить проблемы организации общественного (возможно, профсоюзного) экологического контроля, предложив участвовать в улучшении экологической обстановки не только заинтересованным гражданам, но и непосредственно работникам предприятий Акцентировать, в частности, внимание на правовых вопросах развития индустрии в процессе утилизации и переработки отходов
6 . Актуальные вопросы, связанные с теоретическими и практическими проблемами обеспечения экологического правопорядка в государстве (в числе которых неэффективность существующих видов юридической ответственности за экологические правонарушения, неполнота возмещения вреда, причиненного природной среде, и др . ) требуют скорейшего разрешения . Предлагается выделение такого вида юридической ответственности, как эколого-правовой, для целей повышения результативности экологического законодательства
7 . Вред, причиненный окружающей среде, если понимать его юридически, возместить можно, для определения денежного эквивалента такого вреда существуют различные таксы и методики . Однако необходимо отличать юридический аспект от экологического: вернуть окружающую среду в прежнее состояние невозможно в связи с тем, что сама природа находится в перманентном движении Возмещение вреда в денежном эквиваленте имеет множество проблем: природа цены не имеет, поэтому люди не могут установить действительно адекватную
39 Ищенко Н. С. Сотрудничество государств в сфере обеспечения качества и безопасности продовольственной продукции // EU Law Journal (Европейский юридический научный журнал) . EV5318/16 2016. С . 16—26 .
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
в Республике Беларусь
оценку причиненного вреда . Как можно, например, оценить загрязнение воздуха, земли, воды? Кроме того, средства, взыскиваемые в бюджет, растворяются в нем, а не идут непосредственно на восстановление природы . Целесообразно было бы вернуть в законодательство приоритет реального возмещения вреда Безусловно, можно согласиться с тезисом о невозможности полного возмещения вреда окружающей среде, и в этом смысле этот вред схож с вредом, причиненным здоровью человека . Несмотря на это, необходимо создавать правовые условия для возмещения экологического вреда в максимально возможной степени, что будет стимулировать более бережное отношение к природной среде .
8 . Весьма важной сегодня является минимизация коррупционных правонарушений в сфере окружающей среды, наносящих непосредственно либо опосредованно существенный ущерб различным природным компонентам, жизни и здоровью человека40
9 . В современных условиях становится все более очевидным, что глобальная проблема ООС от загрязнения и деградации, проблема выживания человека не могут быть успешно решены посредством деятельности лишь государственных институтов . Одним из центральных принципов мирового устойчивого развития является частная инициатива в защите права на благоприятную окружающую среду. Вместе с тем в документах международных влиятельных форумов, в частности Международной конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г. ), в Стокгольмской декларации, принятой на конференции ООН в 1972 г., право человека на здоровую и благоприятную жизнь в окружающей природной среде провозглашено в числе важнейших гуманитарных прав человека
10 . В современном международном праве можно выделить не только устойчивую тенденцию собственно признания и закрепления права граждан на благоприятную окружающую среду в качестве важнейшего естественного права человека, но и стремление выработать эффективные правовые механизмы защиты этого права .
Ярким подтверждением этому является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды . Однако и сегодня имеют место проблемы в сфере ее реализации, которые могут быть решены, как и любые сложные многогранные проблемы, лишь консолидацией усилий всего международного сообщества
11. Следует эффективнее использовать судебную защиту с целью гарантирования права на благоприятную ОС . Сегодня не искоренены барьеры, позволяющие обеспечить данное право . Судебная система должна выработать приемлемые, адекватные предложения для трансформации негативной составляющей при защите либо невозможности защиты прав в сфере ООС .
12 . Считаем, что особую и существенную роль в сфере ООС может и должно сыграть вливание инвестиций, бюджетных отчислений, которые необходимо увеличить в несколько раз, т. к. в противном случае ситуация, без сомнения, ухудшится, а не останется даже на сегодняшнем уровне .
40 Ищенко Н. С. Новый виток в борьбе с коррупцией в Республике Беларусь в свете принятия нового антикоррупционного закона // Евразийский юридический журнал . 2016 . № 1 (92) . С . 196—200.
П
К к
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
Самым важным, пожалуй, должно и может выступить экологическое образование, без которого немыслима позитивная трансформация всех вышеназванных пунктов41
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Брославский Л. И. Экологическое право и институты гражданского права // Евразийская интеграция: правовой и образовательный аспекты : материалы Международной научно-практической конференции (Новосибирск, 3—5 декабря 2014 г ) и II Школы интерэкоправа (Новосибирск, 4—5 декабря 2014 г ) / [редкол . В . С . Курчеев, В . А . Прошин, Е . А . Высторобец и др . ] ; Новосиб . гос . ун-т. — Новосибирск : Изд-во НГУ, 2015 . — 410 с . — С .178 .
2 . Боголюбов С. А. Актуальные проблемы экологического права . — М ., 2011. —
С . 199—200 .
3 . Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Эколого-правовые аспекты обеспече-
ния безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве . — 2012 . — № 2 . — С . 302 —304 .
4 . Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в систе-
ме стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica . — 2016 . — № 6 (115) . — С . 170—182 .
5 . Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической
безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации : монография . — М . : Проспект, 2017 . — 160 с .
6 . Ищенко Н. С. Эволюция феномена конкретизации и актуализации норм пра-
ва // Конкретизация права: теоретические и практические проблемы : материалы IX Межд . науч . -практ. конференции / [отв . ред .: В . М . Сырых, В . Н . Вла-сенко] . — М . : РГУП, 2015 . — С . 253 — 260 .
7 . Ищенко Н. С. Кардинальное изменение направления борьбы с коррупци-
ей — гарантия устойчивости и стабильности развития государства и общества в Республике Беларусь // Евразийский юридический журнал . — 2014 . — № 12 (79) . — С . 58 .
8 . Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей сре-
ды . — М ., 2013 .
9 . Flannery T. How Man is Changing the Climate and What it Means for Life on
Earth . — Atlantic Monthly Press, 2006 . — 352 p . 10 . KolbertE. Field Notes from a Catastrophe: Man, Nature, and Climate Change . —
Bloomsbury, 2006 . — 192 p . 11. Kolbert E. The Sixth Extinction: An Unnatural History. — New York : Henry Holt & Company, 2014 . — 336 р .
41 Ищенко Н. С, Карпенко С. В. Актуальные аспекты экологического образования // Актуальные аспекты экологического образования : материалы междунар науч -метод конф Гродно : ГрГУ им . Я . Купалы . 2013 . С . 159—167 ; Ищенко Н. С. Проблемы правового воспитания, образования, просвещения несовершеннолетних в современных условиях : материалы III Междунар . конф . по проблемам правов . воспитания и просвещения детей (г Волгоград, 25 декабря 2013 г ) . Волгоград : Волгоградский гуманитарный институт, 2014 . С . 27—34.
