CC BY
55Действия специалиста в сфере закупок товаров, работ и услуг при возникновении проблемных ситуаций
сч
1Л £
Б
а
2 ©
Дёгтев Геннадий Валентинович,
доктор юридических наук, заведующий кафедрой управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы», G.Degtev@mail.ru
Гладилина Ирина Петровна,
доктор педагогических наук, профессор, профессор кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»,
GladilinaIP@edu.mos.ru
Ященко Владимир Васильевич,
кандидат технических наук, ведущий эксперт кафедры управления государственными и муниципальными закупками ГАОУ ВО «Московский городской университет управления Правительства Москвы»,
YaschenkoVV@edu.mos.ru
Профессиональные стандарты в сфере закупок определили основные трудовые функции специалистов, осуществляющих закупки. Но отсутствие образовательных стандартов не дает единых подходов к подготовке кадров и возникающие проблемы приходится решать зачастую на интуитивном уровне. Авторами статьи на основе анализа результатов обмена опытом и общения по различным проблемам со специалистами в сфере закупок товаров, работ и услуг разработана и предложена для практического применения поведенческая модель в виде рекомендуемой последовательности действий специалиста в сфере закупок товаров, работ и услуг при возникновении проблемы.
Предложенная последовательность действий открыта для дальнейшего ее совершенствования, в том числе конкретным заказчиком исходя из специфики возникающих в закупочной деятельность проблем. Ключевые слова: закупки, поведенческая модель, последовательность действий, последствия, риски, правовые системы, ключевой вопрос, электронные сервисы.
Специалисты, осуществляющие деятельность в сфере государственных, муниципальных и корпоративных закупок товаров, работ и услуг (Далее - специалисты, специалисты в сфере закупок), зачастую в своей практике сталкиваются с проблемами, требующими оперативного решения. Вместе с тем, разработке рекомендаций по применению специалистом той или иной поведенческой модели, обеспечивающий наиболее короткий по времени и безошибочный путь к решению проблемы, уделяется недостаточно внимания.
Причины возникновения проблем носят как объективный характер (например, недостатки правового регулирования, методического и информационного обеспечения закупок, несовершенство мотивации специалистов), так и субъективный характер (например, низкий уровень квалификации специалиста, неуверенность или излишняя самоуверенность специалиста при поиске решения проблемы, принуждение специалиста его руководителем к принятию «нужного» решения проблемы). В связи с этим возникают сомнения в том, что можно вообще разработать для сферы закупок товаров, работ и услуг (далее - сфера закупок) универсальную поведенческую модель при возникновении проблем различного рода и уровня сложности.
В данной статье ее авторы, опираясь на практику обмена опытом и общения по различным проблемам со специалистами в сфере закупок, сделали попытку разработать и предложить для практического применения поведенческую модель в виде рекомендуемой последовательности действий специалиста при возникновении проблемы.
Предлагаемая поведенческая модель опирается на законы психологии и их практические приложения [1, 2, 5], законодательство о закупках товаров, работ и услуг [6, 7] и реализует системный и риск - ориентированный подходы при управлении закупками [8 - 10].
Действие первое. Включить внутренние противовесы источникам, вызывающим негативное настроение: безвыходных положений не бывает. Не допускать излишнюю самоуверенность.
Основные законы психологии управления и их следствия, в том числе применительно к управлению закупками обязывают специалиста при возникновении проблемы в рамках первого действия осуществить следующие последовательные шаги:
1.1. Провести самоанализ и самооценку внешних психологических условий и внутренних психологических факторов, которые оказывают существенное влияние на состояние специалиста перед тем, как сформулировать проблему и приступить к ее решению.
Важно сосредоточиться на источниках, вызывающих негативное настроение (уныние от незнания или непонимания первопричин проблемы, неопределенности возможных ее негативных последствий и (или) отсутствия личного опыта в решении возникшей проблемы; паника от давления фактора ограниченности времени, имеющегося на решение проблемы, и фактора недостаточности и (или) недостоверности исходной информации, располагаемой специалистом; страх стать жертвой чьих-либо манипуляций и другие «слабые» места в настроении).
Излишнюю самоуверенность специалиста при поиске решения проблемы ему надо осознать и рассматривать как особое и достаточно опасное «слабое» место в психологическом состоянии.
1.2. По результатам самооценки своего психологического состояния специалисту рекомендуется найти внутренние противовесы источникам, вызывающим негативное настроение. Такими противовесами могут служить, например, следующие внутренние целевые установки:
- «я не поддаюсь унынию и смогу разобраться в проблеме и найти ее решение»;
- «я справлюсь с паникой, надо только успокоиться и действовать рационально и методично»;
- «я понимаю свои страх и его источники, но безвыходных положении не бывает и я найду решение проблемы».
При этом указанные выше и иные внутренние целевые установки не следует выносить на публичное обсуждение с коллегами - профессионалами не рождаются, ими становятся, в том числе путем преодоления внутренних психологических противоречий и «слабых» мест.
Если специалист не нашел убедительных и действенных для себя внутренних целевых установок, то ему рекомендуется обратиться к непосредственному руководителю с аргументированной просьбой подключить к решению проблемы иного специалиста или группы специалистов, возможно включающей и самого просителя.
Второй и последующие действия специалиста связаны с погружением в проблему и поиском ее решения.
Действие второе. Конкретизировать и сформулировать для себя возникшую проблему.
В рамках второго действия специалисту рекомендуется осуществить следующие последовательные шаги:
2.1. Уяснить - к какому тематическому блоку вопросов контрактной системы (если закупки осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) или корпоративных закупок (если закупки осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) относится проблема. При этом в практике закупок нередко возникают смежные проблемы, которые связаны, например, с отсылочными нормами, когда участники закупок по одному из названных Законов должны или вправе руководствоваться другим из названных Законов либо же нормами иных Законов.
В качестве тематических блоков вопросов контрактной системы могут быть выделены: цели и принципы контрактной системы (КС); объекты закупок; понятийный аппарат; участники КС, их полномочия и ответственность; информационное обеспечение КС; национальный режим при осуществлении закупок; особенности и преференции для отдельных участников закупок; способы, механизмы и инструменты закупок; плановые документы; закупочная документация;
документооборот; комиссии; контракт; закупочный и постзакупочные циклы; отчетность при осуществлении закупок; кадровое обеспечение КС; мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, контроль в сфере закупок; обжалование и др.
В качестве тематических блоков вопросов корпоративных закупок могут быть выделены: цели регулирования, виды юридических лиц и иные участники закупок; объекты закупок; положение о закупке; принципы закупок; обжалование; приоритет в отношении отдельных объектов закупки; особенности и преференции для отдельных участников закупок; информационное обеспечение закупок, включая плановые документы, закупочную документацию и отчетность; контроль за соблюдением норм законодательства о корпоративных закупках; ответственность участников закупки и др.
При этом не исключена ситуация, когда проблема связана с двумя и более тематическими блоками вопросов КС и (или) корпоративных закупок.
2.2. Установить - какой ключевой вопрос в тематическом блоке вопросов является для специалиста главным в проблеме (далее - ключевой вопрос). Например, какой конкретный вариант действий выбрать заказчику исходя из законодательства о КС и (или) законодательства о корпоративных закупках; как действовать заказчику, если у него нет специалиста по конкретному объекту закупки; является ли нарушением конкретное возможное или совершенное действие заказчика и т.п.
2.3. Выявить характер проблемы. Например, неясность в понимании или противоречие в толковании норм законодательства; отсутствие возможности в применении конкретной нормы законодательства; ограниченность или отсутствие практики закупочной деятельности по ключевому вопросу проблемы и т.п.
2.4. Определить или уточнить - какие нормы Закона № 44-ФЗ, Закона № 223-ФЗ и иных законов, а также подзаконных актов регулируют отношения, непосредственно или опосредованно связанные с ключевым вопросом. Здесь следует убедиться, что используемые специалистом редакции законов и подзаконных актов являются действующими или являлись действующими в рассматриваемом периоде.
2.5. Сформулировать проблему в контексте тематического блока вопросов, ключевого вопроса, характера проблема и соответствующих норм законодательства. Формулировка проблемы
может быть произвольной. Главное здесь - это последовательное и осмысленное погружение в содержание проблемы. При необходимости следует повторить отдельные шаги второго действия, например, если возникли сомнения в правильности формулировки проблемы в целом или ее деталей.
Действие третье. Детально рассмотреть и вникнуть в содержание всех норм и положений, относящихся к ключевому вопросу проблемы.
При выполнении второго действия следует обращать особое внимание:
- на состав участников КС и (или) корпоративных закупок, в отношении которых действуют нормы и положения законодательства, а также на полномочия, ответственность и действия (бездействие) участников, связанных с возникновением ключевого вопроса;
- на содержание и применение слов «обязан», «должен» и «вправе», «может»;
- на условия, ограничения, в том числе на срок применения норм и положений законодательства;
- на возможные отличия между нормами федерального законодательства и нормами регионального законодательства (законодательства конкретного субъекта Российской Федерации).
Если проигнорировать данное действие, то не исключено, что беглое и невнимательное ознакомление с содержанием всех или отдельных норм и положений, относящихся к ключевому вопросу проблемы, может повлиять на срок ее решения и привести к ошибочному ее решению.
Действие четвертое. Установить и оценить все возможные последствия и риски, связанные с рассматриваемым ключевым вопросом.
При выполнении четвертого действия следует обращать внимание:
- на все виды ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и иные), установленные законодательством (включая Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, кодексы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях) и контрактом (договором) в отношении возможных нарушений в рамках ключевого вопроса;
- на возможные нарушения в рамках ключевого вопроса с учетом соответствующих классификаторов нарушений.
При этом специалистам, осуществляющим закупочную деятельность на федеральном уровне, рекомендуется ис-
О £
Я
3
Г
5
сч
1Л £
б
а
2 о
пользовать Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (одобрен Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации 17.12.2014 г., протокол № 2-СКСО, Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 18.12.2014 г. (в ред. от 22.12.2015 г.).
Специалистам города Москвы, следует использовать Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля) (утвержден приказом Контрольно-счетной палаты Москвы от 30.06.2015 г. № 48/0105 (в ред. от 21.03.2017 г.), Классификатор нарушений, выявляемых по результатам внутреннего государственного финансового контроля, контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд, контроля за предоставлением государственных услуг города Москвы (утвержден приказом Главного контрольного управления города Москвы от 16.10.2015 г. № 105).
В целях выявления и оценки возможных последствий и рисков, связанных с рассматриваемым ключевым вопросом, могут быть использованы соответствующие Национальные стандарты Российской Федерации [9, 10].
Действие пятое. Восстановить историю возникновения проблемы и уточнить при необходимости содержание ключевого вопроса.
5.1. Рассмотреть все предшествующие возникновению проблемы документы и информационные ресурсы, позволяющие восстановить историю ее возникновения, обращая внимание:
- на содержание документов (обоснование потребности в закупке, плановые документы, документация о закупке, документы о создании и работе соответствующих комиссий, отчетность и др.) и информационные ресурсы (единая информационная система в сфере закупок (ЕИС), региональные информационные системы в сфере закупок, ресурсы иных информационных систем), с которыми связано возникновение проблемы и ее ключевого вопроса;
- на реальную хронологию событий (процедур и действий), связанных с проявлениями проблемы;
- на смежные вопросы, которые сопровождали возникновение проблемы.
5.2. Уточнить при необходимости содержание ключевого вопроса с учетом установленных возможных последствий, рисков и восстановленной истории возникновения проблемы. Здесь следует по-
мнить, что в ходе анализа причинно-следственных связей не исключена ситуация, когда смежный вопрос, который сопровождал возникновение проблемы, может приобрести статус ключевого вопроса.
Попытка найти решение проблемы без анализа причинно-следственных связей, проводимого с учетом восстановленной истории возникновения проблемы, может привести к ложной первопричине проблемы и отсюда к ошибочному ее решению.
Действие шестое. Провести среди проработанных ранее типовых вопросов поиск вопроса, соответствующего или близкого по содержанию к ключевому вопросу.
6.1. Для этого рекомендуется использовать общедоступные источники, например, следующие источники:
- официальный сайт ЕИС. Электронный сервис «Вопросы и ответы» (приведены вопросы с ответами по Закону № 44-ФЗ, Закону № 223-ФЗ, а также предусмотрена функция «Поиск по вопросам и ответам»). При использовании данного электронного сервиса следует обязательно проверить актуальность правовых актов применительно к периоду возникновения рассматриваемой специалистом проблемы, на которые даются ссылки в ответе на типовой вопрос;
- официальные сайты региональных информационных систем в сфере закупок и соответствующие электронные сервисы, имеющиеся в этих системах;
- правовые системы «КонсультантП-люс» (далее - Консультант) и «Гарант» (далее - Гарант). Электронные сервисы: переход (далее - «>») к комментариям и иной информации по тексту правового акта и иного документа («I» > «Доп. информация к абзацу: ... , Вопросы и ответы, ...» в Консультанте, «§» > «Ссылки на фрагмент: ..., Комментарии, ...» в Гаранте); специальные электронные сервисы («Путеводители КонсультантПлюс», «Новости для специалиста по закупкам», «Правовой консалтинг Гарант», «Энциклопедии решений» и др.). Чтобы эффективно использовать данные электронные сервисы необходимо стать официальными пользователями указанных правовых систем;
- официальные сайты федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ) и подведомственных им организаций, осуществляющих соответствующие полномочия в сфере закупок (Минфина России, ФАС России, Федерального казначейства и др.). На данных сайтах рекомендуется для оперативного поиска
типовых вопросов использовать функцию «Расширенный поиск»;
- официальные сайты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - ОИВ субъектов Российской Федерации) и подведомственных им организаций, осуществляющих соответствующие полномочия в сфере закупок. На данных сайтах, как правило, имеются специальные электронные сервисы типа «Вопросы и ответы», «Часто задаваемые вопросы»;
- электронные форумы специалистов в сфере закупок в ЕИС, региональных информационных системах и иные электронные форумы в сети Интернет и социальных сетях («ВКонтакте» и др.), например, Всероссийский форум контрактных отношений (http://www.fko.msk.ru/ fko/forum/). На сайтах этих форумов имеются специальные электронные сервисы типа «Вопросы и ответы». Для корректной работы на сайте форума пользователям рекомендуется зарегистрироваться на нем. Следует обращать внимание при выборе электронного форума или иного электронного ресурса в сфере закупок на то, как обеспечивается доступ к ответам на вопросы - на бесплатной или платной основе. При использовании соответствующих электронных сервисов следует также обязательно проверить актуальность правовых актов применительно к периоду возникновения рассматриваемой специалистом проблемы, на которые даются ссылки в ответе на типовой вопрос.
6.2. Убедиться в том, что вопрос, найденный среди проработанных типовых вопросов, и приведенный ответ на него:
- соответствуют всем аспектам ключевого вопроса, в том числе причинно-следственным связям при его возникновении;
- не допускают неоднозначного (двойного) толкования норм и положений законодательства, относящихся к регулированию ключевого вопроса;
- учитывают все возможные последствия и риски, в том числе в рамках установленных видов ответственности;
- содержат или позволяет сформулировать конкретные практические рекомендации по решению ключевого вопроса и проблемы в целом.
Действие седьмое. Если ключевой вопрос не найден среди типовых вопросов, рекомендуется использовать имеющиеся коммуникации и иные возможности задать ключевой вопрос соответствующим органам, организациям и специалистам.
7.1. В зависимости от статуса заказчика (федеральный или региональный заказчик), вида закупок (государственные или корпоративные закупки), проблемного характера ключевого вопроса и имеющегося лимита времени на поиск его решения рекомендуется:
- написать официальное электронное письмо в соответствующие ФОИВ, ОИВ субъектов Российской Федерации, подведомственные им организации с учетом их полномочий в сфере закупок, изложив в нем существо ключевого вопроса. При этом могут быть использованы как адрес электронной почты, так и специальные электронные сервисы типа «Задать вопрос», «Обратная связь» и другие инструменты и механизмы коммуникации, например, типа «Информационный киоск», созданный и применяемый в городе Москве. Здесь следует учитывать установленный указанными органами и организациями срок на подготовку ответа и его направление отправителю ключевого вопроса или размещение на соответствующем сайте;
- использовать специальные электронные сервисы коммуникаций, имеющиеся в ЕИС, региональных информационных системах в сфере закупок («Обратная связь», «Техническая поддержка» и т.п.), а также электронные форумы в сети Интернет и социальных сетях;
- обратиться с ключевым вопросом к своим коллегам или коллегам другого заказчика, преподавателям или экспертам образовательных и иных организаций, реализующих соответствующие образовательные программы в сфере закупок, в устной форме или написать им электронное письмо.
7.2. Убедиться в полноте и правильности полученного ответа на ключевой вопрос (повторить шаг 6.2).
Действие восьмое. Если же ключевой вопрос относится к категории спорных вопросов (в том числе не имеет достаточного правового регулирования, методического и информационного обеспечения) и не представляется возможным найти на него однозначный ответ, то рекомендуется:
- четко уяснить, что данный ключевой вопрос относится к категории спорных, для чего использовать общедоступные информационные ресурсы по спорным вопросам, например, соответствующие электронные сервисы правовых систем «КонсультантПлюс» («Путеводитель по спорам в сфере закупок (44-ФЗ)», «Путеводитель по спорам в сфере закупок (223-Ф3)» «Судебная практика» и, в
частности, «Подборки судебных решений») и «Гарант» («Энциклопедия судебной практики»);
- оценить возможные последствия и риски получить штрафные санкции для каждого возможного варианта ответа на ключевой вопрос, в том числе с учетом наличия у заказчика доказательной базы при возможном отстаивании конкретного варианта ответа в судебном порядке;
- если нет уверенности в доказывании своей позиции по конкретному варианту ответа, то выберите вариант ответа с минимальным с риском.
- доложите руководителю, поставившему задачу по решению проблемы, результаты поиска ее решения.
Предложенная в настоящей статье рекомендуемая последовательность действий специалиста в сфере закупок при возникновении проблемы может быть детализирована и дополнена в ходе ее практического применения конкретным заказчиком. При этом специалисты, применившие ее на практике, считают целесообразным создание и ведение у заказчика специального информационного ресурса, например, в виде базы знаний по результатам решения возникавших ранее проблем, что позволит по мере накопления и систематизации данного ресурса еще больше сократить сроки решения проблемы и минимизировать риски неэффективного и ошибочного ее решения.
Литература
1. Гладилина И.П., Сергеева С.А. Психология управления в закупках: учебное пособие. - Чехов: Цент образовательного и научного консалтинга, 2015. - 64с.
2. Гладилина И.П., Акимов Н.А., Сергеева С.А. Мотивация кадров в сфере закупок на экономическую и социальную эффективность закупочной деятельности // Современные проблемы науки и образования. - 2014. - № 4; URL: www.science-education.ru/118-14196.
3. Дёгтев Г.В., Гладилина И.П., Ящен-ко В.В. Аудит в сфере закупок: сущность новации // Инновации и инвестиции. -2016. - № 11;
4. Дёгтев Г.В. Информационные ресурсы как основа формирования эффективной контрактной системы в сфере закупок города Москвы // Вестник Университета Правительства Москвы. - 2017. -№ 1;
5. Акимов Н.А., Ященко В.В. Модели стимулирования специалистов, осуществляющих государственные закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд
города Москвы // Вестник Университета Правительства Москвы. - 2017. - № 1;
6. Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Правовая система «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Правовая система «Консультан-тПлюс».
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р (Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы). - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Правовая система «КонсультантПлюс».
9. ГОСТ Р ИСО 31000-2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Принципы и руководство. - [Электронный ресурс]. -Режим доступа: Правовая система «Гарант».
10. ГОСТ Р ИСО/МЭК 31010-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Менеджмент риска. Методы оценки риска. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: Правовая система «Гарант».
Actions of the expert in the sphere of purchases of goods, works and services at emergence of problem situations Dyogtev G.V., Gladilina I.P.,
Yashchenko V.V. The Moscow city university of management of the Government of Moscow
Professional standards in the sphere of purchases have defined the main labor functions of the experts conducting procurement. But lack of educational standards doesn't give uniform approaches to preparation of a kadro and the arising problems should be solved often at the intuitive level. Authors of article on the basis of the analysis of results of exchange of experience and communication on various problems with experts in the sphere of purchases of goods, works and services have developed and offered for practical application behavioural model in the form of the recommended sequence of actions of the expert in the sphere of purchases of goods, works and services at emergence of a problem. The offered sequence of actions is open for her further improvement, including the specific customer proceeding from specifics arising in purchasing activity of problems.
О
3
В
s
ff 5
Keywords: purchases, behavioural model, sequence of actions, consequences, risks, legal systems, key question, electronic services.
References
1. Gladilina I. P., Sergeyev S.A Control
psychology in purchases: manual. - Czechs: Cent of educational and scientific consulting, 2015. - 64 pages.
2. Gladilina I. P., Akimov N. A, Sergeyev
S.A Motivation of frames in the sphere of purchases on economic and social efficiency of purchasing activities//the Modern problems of science and education. - 2014. -No. 4; URL: www.science-education.ru/118-14196.
3. Dyogtev G. V., Gladilina I. P., Yashchenko V. V. Audit in the sphere of purchases: innovation entity// Innovations and investments. -2016. - No. 11;
4. Dyogtev G. V. Information resources
as a basis of formation of effective contract system in the sphere of purchases of the city of Moscow// the Bulletin of University of the Government of Moscow. - 2017. -No. 1;
5. N. A akims, Yashchenko V. V. of Model
of stimulation of the experts conducting government
procurement of goods, operations, services for support of needs of the city of Moscow//the Bulletin of University of the Government of Moscow. - 2017. - No. 1;
6. The federal law of 05.04.2013 No. 44-
FZ «About contract system in the sphere of purchases of goods, operations, services for support of the state and municipal needs». -[Electronic resource]. - Access mode: Legal ConsultantPlus system.
7. The federal law of 18.07.2011 No. 223-
FZ «About purchases of goods,
operations, services by separate types of legal entities». - [Electronic resource]. - Access mode: Legal ConsultantPlus system.
8. The instruction of the Government of
the Russian Federation of 01.04.2016 No. 559-r (About the approval of the plan of measures («road map») on enhancement of control and supervising activities in the Russian Federation for 2016 -2017). - [Electronic resource]. -Access mode: Legal ConsultantPlus system.
9. GOST P ISO 31000-2010. National
standard of the Russian Federation. Management of risk. Principles and manual. - [Electronic resource]. -Access mode: Legal Guarantor system.
10. GOST P ISO/IEC 31010-2011. National standard of the Russian Federation. Management of risk. Valuation methods of risk. -[Electronic resource]. - Access mode: Legal Guarantor system.
СЧ
in £
6 a
2 ©
