CC BY
384
УДК (47Q, 4Q/41)
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.
© Наталья Викторовна Логачева
Пензенский государственный университет, кандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, e-mail: [email protected]
Статья посвящена институту прокуратуры в Российской империи во второй половине XIX в. В ней рассматривается статус прокуроров в судебной системе Российской империи, круг их обязанностей, образовательный уровень, материальное положение. Особое место в статье отводится деятельности органов прокурорского надзора в борьбе с революционным движением, роли прокуроров в расследовании государственных преступлений. Автором также охарактеризовано изменение роли прокуроров по Судебным уставам 1864 г. и в ходе реализации судебной реформы.
Ключевые слова: институт прокуратуры; судебная система; государственные преступления; Судебные уставы 1864 г.; судебная реформа.
В настоящее время перед российским обществом поставлены серьезные задачи, связанные с созданием правового государства, когда только закон будет формировать важнейшие общественные процессы как в экономике и политике, так и в социальной сфере. В связи с этим значительно возрос интерес к изучению в историческом контексте судебной системы России и тесно взаимодействовавших с ней ведомств.
Хотя в последнее время появилось большое количество работ, посвященных прокурорскому надзору в пореформенный период, в частности, работы А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, В.И. Баскова, монография
В.Н. Галузо, статьи А.В. Терешкина, историко-правовое исследование С.М. Казанцева, мы не можем назвать тему деятельности прокуратуры во второй половине XIX в. достаточно изученной [1-5]. Основной целью статьи является рассмотрение изменений, происшедших с прокурорским надзором в ходе реализации Судебной реформы 1864 г., и роли прокуратуры в расследовании государственных преступлений.
В дореформенный период на губернских прокуроров возлагалось охранение общего благоустройства в губернии. Сюда относились, по мнению Н. В. Муравьева, содействие «своим заключением к точному уразумению силы законов», наблюдение за «точным исполнением узаконений, охранение порядка, ими установленного, и содействие к пресечению противных им деяний и злоупотреблений», особенно в случаях «нарушения верности присяге», общественной тишины,
ущерба казенного и общественного, «медленности в исполнении повелений и отправлении дел» и т. п. [6].
В обязанностях прокуроров было также возбуждение дел «явных по суду утеснений, самодурства и злоупотреблений», ходатайства в судебных местах по делам казны, общества и по делам содержащихся под стражей.
Прокуроры осуществляли надзор за приведением приговоров в исполнение. Они должны были следить, чтобы вынесенные судами решения соответствовали установлениям законодательства, наблюдать, чтобы суды не присвоили себе не принадлежащей им власти и не вмешивались в дела, находившиеся за пределами их компетенции.
Приговор по уголовному делу до подписания вносился в журнал и поступал на просмотр к губернскому прокурору. На прочтение ему отводилось три дня. По делам, требующим скорейшего рассмотрения, прокурор просматривал журнал сразу же после его подачи. На журнале ставилась дата и отметка прокурора «Читал...». Прокурор имел право внести свои замечания, т. е. заявить протест, при отклонении которого делал запись в протоколе: «Читал и остаюсь при прежнем протесте». Об этом он должен был доложить генерал-прокурору и губернатору. Если губернатор не утверждал приговор, исполнение приостанавливалось до получения ответа от генерал-прокурора.
Прокуроры обязаны были еженедельно посещать места заключения, наблюдать за правильностью содержания арестованных, присутствовать при продаже недвижимости с
публичных торгов, при производстве казенных торгов и подрядов, участвовать в освидетельствовании казенного имущества, следить, чтобы «с народа не были взимаемы сборы, законом не предусмотренные», рассматривать жалобы и доносы и вообще должны были стать «взыскателями наказания и защитниками невиновности». Кроме того «... прокурор подписывает статьи журналов всяких судебных и присутственных мест, а их такое множество, что ...он не может не только вникнуть, а пробежать бегло то, что подписывает, хотя как блюститель закона отвечает за правильность каждого постановления» [7].
Формы деятельности прокуроров и стряпчих были разнообразны. Они участвовали в дворянских собраниях и заседаниях присутственных мест, требовали у них справки и сведения, представляли генерал-прокурору различные донесения и ведомости, сообщали о чрезвычайных происшествиях.
Канцелярия губернского прокурора состояла при губернском правлении, и прокурор при исполнении своих обязанностей пользовался печатью правления - за неимением специальной. Точно так же уездные стряпчие пользовались печатью земского суда.
Средства на жалованье чиновникам канцелярии прокурора и уездным стряпчим начислялись губернаторами и губернскими правлениями из канцелярских сумм всех подлежащих надзору учреждений. Это содержание было весьма скудным и выплачивалось нерегулярно, что, в свою очередь, порождало длительную переписку и отвлекало прокуроров от исполнения их прямых обязанностей.
Хотя губернские прокуроры подчинялись исключительно министру юстиции, а губернаторы не имели полномочий давать им предписания, аттестовать или удалять из города, губернатор должен был оказывать содействие тому, чтобы губернские присутственные места делали заключение по протестам и замечаниям губернских прокуроров и губернских стряпчих. Эти обстоятельства как раз и связывали прокуратуру с администрацией, ставя ее в зависимое от губернской администрации положение. По Табели о рангах губернские прокуроры стояли ниже не только губернаторов и вице-губернаторов, но даже и председателей палат судов. Табель при-
равнивала их по служебному положению к чиновникам, занимавшим должность советника губернского правления - довольно малозначительную, по меркам первой четверти XIX в. Обычный чин губернского прокурора в то время - надворный советник, реже -коллежский советник (соответственно VI и VII классы Табели), а председатели судебных палат исполняли должности чаще всего в чине статского советника (V класс Табели), губернаторы - действительного статского советника (IV класс) или даже выше - тайного или действительного тайного советника [8].
Надзор со стороны прокуроров мало что мог изменить в лучшую сторону в деле улучшения местной судебной системы. Не имея возможности активно осуществлять свои функции, губернские прокуроры были вынуждены ограничивать свою деятельность чисто формальной стороной, сводя ее все больше и больше к наблюдению за подробностями канцелярского производства, а не за ходом дел в местных учреждениях. Исходившие от прокуроров документы были многочисленны, но вопросы, которые в них затрагивались, в большинстве своем не имели серьезного значения. Главная же цель их была - снять с себя ответственность за злоупотребления и беспорядки в губернских присутственных местах.
В дореформенный период деятельность прокуратуры носила надзорный характер, функции ее не были четко определены. Законодательная база, определяющая деятельность прокуратуры, была ограничена Сводом законов Российской империи, где статьи о прокуратуре были разбросаны по разным разделам и не создавали четкой системы. С 1811 г. (со времени создания министерства юстиции) не было принято ни одного значимого общегосударственного законодательного акта, касающегося прокуратуры.
Наиболее энергичным и самостоятельным прокурорам удавалось вскрывать значительные недостатки в управлении и судопроизводстве, а порой и добиваться принятия со стороны правительства серьезных мер для их устранения.
Но, говоря о столь сложном положении прокуроров, следует отметить и тот факт, что их донесения часто страдали целым комплексом недостатков, присущих всей системе управления: медленностью реагирования,
слабостью аргументации, неопределенностью выводов, незнанием законов и т. д.
Ситуация несколько изменилась только с середины 1840-х гг., когда должности губернских прокуроров стали занимать молодые люди с высшим юридическим образованием, преимущественно окончившие курс в Училище правоведения. Из 63 прокуроров, служивших в этой должности в 15 губерниях с 1825 по 1855 г., 31 человек (49,2 %) имели высшее юридическое образование, причем 19 из них вступали в должность именно в это время. По многочисленным отзывам современников, эти молодые люди вносили в органы прокурорского надзора «струю живых и свежих сил, незараженную профессиональными недугами огромного большинства местных чиновников». Их даже называли «пионерами законности и бескорыстия» [9].
К середине XIX в. стала очевидной необходимость реформирования всей судебной системы в целом и, соответственно, института прокуратуры.
В 1862 г. были опубликованы «Основные положения о прокуратуре», где определялось назначение прокурорского надзора: наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи; его функции, полномочия и задачи прокуратуры. Основой деятельности прокурорского надзора должны были стать единство и строжайшая централизация его органов, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, их несменяемость, независимость прокуратуры от местной администрации. Эти положения были расширены и дополнены Судебными уставами 1864 г. Во главе всей системы прокурорского надзора был министр юстиции (он же генерал-прокурор в Верховном уголовном суде). Ему подчинялись обер-прокуроры кассационных департаментов Сената и прокуроры судебных палат, им - прокуроры окружных судов. Таким образом, деятельность прокуратуры была основана на началах иерархической подчиненности, в суде же прокурор руководствовался своими личными убеждениями и существующими законами. Согласно положениям Судебной реформы, существовало две стороны в деятельности прокуратуры: законоохранительная и обвинительная. К первой относилось участие в рассмотрении уголовных и гражданских дел в кассацион-
ных департаментах. В мировых и уездных судах прокуратура давала заключение о правильности применения закона. Прокурорский надзор также занимался наблюдением за исполнением приговора. Обвинительная сторона деятельности прокуроров проявлялась в их участии во всех уголовных делах в качестве государственных обвинителей. Функциями прокуроров было руководство полицией по производству дознания, наблюдение за производством предварительного следствия, возбуждение уголовного преследования и составление обвинительного акта. К судебно-административным и административным функциям относились надзор за правильным течением дел в судебных местах, надзор за тюрьмами, участие в заседаниях присутственных мест [10].
Важную роль в соблюдении законности судопроизводства играли прокурорские протесты против приговоров суда. Так, в 1868 г. прокурорским надзором на приговоры окружных судов было принесено 131 (41 апелляционных и 90 кассационных) протест, в 1878 г. - 406. Большинство из протестов достигло намеченной цели, т. е. в соответствии с ними дела были пересмотрены.
В период реализации судебной реформы судопроизводство оживилось, увеличилось общее количество дел, поступавших к следователям, вследствие чего увеличивалось количество дел, переходивших к прокурорскому надзору. На одно лицо прокурорского надзора в 1872 г. поступило 127 дел, в последующие годы их количество возросло.
В 1872-1878 гг. роль прокуроров окружных судов и судебных палат была примерно одинакова: из 100 дел, оконченных прокурорским надзором, было направлено к прокурорам судебных палат 48 дел; в окружной суд - 47. Ситуация изменилась после принятия закона 3 мая 1883 г., изменившего ст. 523 Устава уголовного судопроизводства, согласно которой прокурор окружного суда предлагал окружному суду заключение о прекращении или приостановлении уголовного преследования по всякому делу (в т. ч. с лишением прав), вследствие чего % таких дел (а их подавляющее большинство) возвращалось в окружной суд, прокурорам судебных палат - %.
Что касается апелляционного и кассационного взаимодействия прокурорского над-
зора окружных судов и судебных палат, то по делам, представленным прокурорами окружных судов прокурорам судебных палат, было составлено в процентном отношении в 1874-1889 гг. обвинительных актов - 42 %; заключений о прекращении дел и изменении подсудности - 56 % дел; направлено в порядке частного обвинения - 2 %. Вследствие изменений, внесенных законом 1889 г., существенно усилилось влияние администрации на судопроизводство. Вероятно, это увеличило количество обвинительных актов, вынесенных прокурорами судебных палат. Так, в 1889-1893 гг. обвинительных актов было 76 % от общего количества дел; заключений о прекращении дел - 14 %; направлено в порядке частных обвинений - 10 % [11].
Особая роль принадлежала прокурорскому надзору в расследовании и судопроизводстве политических преступлений.
После введения Судебных уставов 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии с положениями Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым должностные и частные лица должны были немедленно сообщать сведения о всех проявлениях антиправительственной деятельности.
Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде должны были по государственным преступлениям прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища. Эти лица при производстве следствия обладали теми же правами, которые были предоставлены судебному следователю и прокурору окружного суда в общем порядке судопроизводства. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу или полиции. Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений.
Подъем революционного движения и неэффективность политических расследований побудили власти к поиску путей совершенствования форм взаимодействия и сотрудничества ведомств гражданской юстиции и политического сыска. В апреле 1870 г. шеф жандармов П.А. Шувалов обратился к министру юстиции К. И. Палену с официальной запиской, основным содержанием которой было указание на то, что прокурорский надзор не всегда эффективен при расследовании государственных преступлений. Общая полиция, по его мнению, не имела как опыта в политических делах, так и квалифицированных кадров, способных справиться со сложными политическими расследованиями. Поэтому П. А. Шувалов предлагал усилить роль жандармерии в дознаниях по государственным преступлениям.
В результате был принят закон 19 мая 1871 г., который состоял из трех глав [12]. Производство дознаний по государственным преступлениям регулировалось третьей главой. Они должны были проводиться жандармскими офицерами, а по особо важным делам лицами, специально назначаемыми царем. Так, в дознании о распространении преступной пропаганды в народе, произведенном в Симбирске в 1874-1875 гг., фигурировала телеграмма жандармского генерал-майора И.Л. Слезкина, который свидетельствовал, что это дело, достаточно серьезное и обширное, находилось под его личным контролем.
В результате издания закона 19 мая 1871 г. жандармские офицеры становились не бесправными наблюдателями судебного следствия, а его активными участниками. В руководстве для чинов корпуса жандармов прямо говорилось, что жандармское дознание по государственным преступлениям по сути являлось предварительным следствием, произведенным жандармскими офицерами под наблюдением прокурора или товарища прокурора.
Ни прокуратура, ни жандармерия не имели претензий по поводу нового закона. Он устраивал и тех, и других. Прокуратура сохраняла свои права в области надзора за расследованием государственных преступлений, а жандармерия получила доступ к предварительному расследованию. Хотя жандармское дознание и заменяло, как правило,
следствие, но при этом отличалось от него отсутствием у обвиняемого прав, предоставленных ему судебными уставами. К политическому дознанию люди почти всегда привлекались в качестве свидетелей, а не обвиняемых. В отличие от обвиняемых они не имели права присутствовать при допросе других свидетелей, им не предъявлялось обвинение и, следовательно, они не могли ознакомиться с материалами обвинения и не имели возможности обжаловать действия дознавателей. Как правило, в ходе следствия, по результатам показаний и улик, свидетели превращались в обвиняемых.
Прокурор в стадии жандармского дознания стал нередко утрачивать свое первоначальное значение блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица, производящего дознание. Это происходило потому, что прокуроры, обязанные лично присутствовать при производстве всех действий дознавателя в соответствии с законом 19 мая 1871 г., стали не только управлять дознанием, а, по существу, и вести его. Гораздо более образованные, имевшие большой опыт практической работы работники прокуратуры не могли не подчинить своему влиянию менее подготовленных жандармских офицеров. На должности прокурора судебной палаты и его товарища по закону могли быть назначены лишь лица с высшим юридическим образованием и стажем работы по специальности не менее шести-восьми лет. В то же время на 1 января 1873 г. из 486 жандармских генералов и офицеров высшее образование имели 17 человек (3,5 %), среднее - 277 (57 %), неполное среднее - 11 (2,2 %), начальное - 55 (11,4 %), домашнее - 126 (25,9 %) [13]. В результате прокуроры сделались реальными руководителями дознания, а жандармские офицеры -писцами постановлений и протоколов под диктовку прокуроров.
Превосходство прокуроров над жандармами привело не к приоритету и господству законности, как это должно было произойти, а к тому, что, вследствие соединения в одном лице дознания и надзора и при отсутствии у обвиняемого права обжалования следственных действий, прокуроры стали смотреть на обыски, аресты, как виновных, так и невиновных, как на нечто обыденное и не требующее особых размышлений. По закону
9 мая 1878 г. следователи, судья и прокурор по политическим делам назначались императором по представлению министра юстиции. В 1870-е гг. высказывались предложения вообще отстранить прокуратуру от участия в дознании и следствии по государственным преступлениям.
«Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. возложило высшее руководство охраной государственной безопасности на министра внутренних дел и обязало все ведомства оказывать ему полное содействие. Прокуратура на местах этим положением была поставлена в определенную зависимость от губернаторов. Так, в соответствии со ст. 17 этого закона губернаторы имели право «требовать от прокурорского надзора представления для просмотра, на срок не свыше двух недель, каждого отдельного следственного производства или дознания». Статья 21 предоставляла полиции и жандармерии право задержания на срок до двух недель только по подозрению в прикосновенности к государственным преступлениям и производства обыска и выемки во всех без исключения помещениях без санкции прокурора, а лишь с последующим уведомлением его. С 1881 г. в делах о государственных преступлениях уже нет сведений о присутствии прокурора или товарища прокурора при производстве дознания, это можно отметить в еженедельных донесениях симбирского, саратовского и самарского губернских жандармских управлений [14].
Прокурорам предписывалось применять те законодательные акты, которые наиболее способствовали результативности расследований государственных преступлений. Согласно циркулярам министерства юстиции, чины прокурорского надзора должны были контролировать дознания о государственных преступлениях, проводимые и общей полицией, и жандармами. Министерство юстиции, в лице графа К. И. Палена, в письме прокурору Саратовской судебной палаты С.С. Жихареву предъявляло определенные требования к личности прокурора, в частности констатировалось, что некоторые товарищи прокурора позволяют себе «известную резкость тона и полемический образ выражения. Прокуроры должны разъяснить, что чины прокурорского
надзора должны вести себя соответственно статусу и как люди образованные» [15].
По Судебным Уставам 1864 г. прокуратура должна была строго контролировать соблюдение законности. Расследование государственных преступлений показало, что соблюдение положений Судебной реформы затрудняло следствие, а иногда не позволяло довести подозреваемых до суда. В результате, прокуроры фактически утратили роль блюстителей законности, они или становились лишь пассивными наблюдателями, или сами руководили следствием, нарушая при этом закон, соблюдение которого должны были охранять. В расследовании государственных преступлений роль прокурорского надзора была весьма неоднозначной. Оказавшись во главе следствия, они имели возможность осуществлять свою основную функцию - контролировать соблюдение законности, но не имели такой цели, т. к. выполняли заказ властей - как можно более эффективно расследовать политические преступления, доводить подследственных до суда, создавая все условия для вынесения обвинительного приговора.
Таким образом, прогрессивные теоретические положения Судебной реформы, касающиеся деятельности прокурорского надзора, очень серьезно отличались от результатов их практической реализации, что прекрасно иллюстрируют жандармские расследования и роль прокуратуры в них.
1. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. М., 1995.
2. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник Московского университета. Серия Право. 1997. Вып. 11(2). С. 3-13.
3. Галузо В.Н. Власть прокурора в России: монография. М., 2008.
4. Терешкин А.В. Прокурорский надзор за деятельностью жандармерии в Российской империи в пореформенный период // Закон и право. 2009. № 8. С. 115-117.
5. Казанцев С.М. Прокуратура Российской империи: историко-правовое исследование:
автореф. дис. ... д-ра юр. наук. СПб., 2003.
6. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор. М., 1889. Т. 1. С. 320.
7. ГАПО (Гос. арх. Пензенской области). Ф. 5. Оп. 1. Ед. хр. 556-561; Ф. 196. Оп. 1. Ед. хр. 456, 479, 563.
8. Месяцеслов с росписью чиновных особ, или Общий штат Российской империи на лето от Р. Х. 1815. Спб., 1815. Ч. 2. С. 264-284, 313-323.
9. Кони А.Ф. Очерки и воспоминания. Спб., 1906. С. 11.
10. Устав уголовного судопроизводства // СЗРИ (Собрание законодательства Российской империи). Спб., 1892. Т. 16. Разд. 2. Ст. 261.1261.10.
11. Тарновский Е.Н. Статистические сведения о деятельности судебных установлений, образованных по уставам императора Александра II (за 1866-1912 гг.). Пг., 1915. С. 16-18.
12. ПСЗ (Полное собрание законодательства Российской империи). Спб., 1832. Т. 53. Отд. 2.
С. 89-90.
13. ГАРФ. Ф. 112. Оп. 1. Д. 3. Ед. хр. 11. Л. 20-
21; Ед. хр. 387. Л. 1 об.
14. ГАПО. Ф. 43. Оп. 1. Ед. хр. 2. Л. 7.
15. ГАСО (Гос. арх. Саратовской области). Ф. 9.
Оп. 1. Ед. хр. 37. Л. 6-10.
Поступила в редакцию 9.02.2010 г.
UDC (470, 40/41)
THE ACTIVITY OF PROSECUTION SUPERVISION AUTHORITIES IN RUSSIA IN THE SECOND PART OF 19th CENTURY
Natalia Viktorovna Logacheva, Penza State University, Candidate of History, Associate Professor of State and Law Sciences Department, e-mail: [email protected]
The article surveys the public prosecutor’s office of Russian Empire in the second part of 19th century. This article scrutinizers prosecutors’ status in the judicial system of Russian Empire, prosecutors’ main responsibilities, level of education and welfare standards. The special place is given to the activity of prosecution offices in the fight against the revolutionary movement, the role of prosecutors in the investigation of state crimes. Author also reviews the changes of the prosecutor’s role on Judicial Regulations of 1864 during the realization of State Judiciary reform.
Key words: public prosecutor’s office; judicial system; state crimes; Judicial Regulations of 1864; Judiciary reform.
