CC BY
17
УДК 342.6
DOI 10.23672/SAE.2023.34.19.030
Никулин Роман Викторович
заместитель начальника
кафедры административной деятельности
органов внутренних дел,
Воронежский институт МВД России
nikromvik@yandex.ru
Roman V. Nikulin
Deputy Head of the Department of Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies, Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia nikromvik@yandex.ru
Деятельность органов
внутренних дел в области
стратегического планирования
по обеспечению общественной безопасности
Activities of the internal affairs
in the field of strategic planning to ensure public security
Аннотация. Актуальность исследования определяется необходимостью совершенствования организационно-правового механизма деятельности органов внутренних дел в области стратегического планирования по обеспечению общественной безопасности в современных условиях. С позиций управленческого процесса в сфере правоохранительной деятельности, уточнен понятийный аппарат в области объекта исследования и сущность рассматриваемого вида общественных отношений. Кроме того, уточнена классификация планов стратегического планирования применительно к деятельности органов внутренних дел и актуализированы угрозы общественной безопасности, требующие принятия мер по их нейтрализации в рамках их реализации. Отмечена необходимость комплексного похода к процессу стратегического планирования в области обеспечения общественной безопасности, с учетом его административной, уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной и профилактической составляющих. Выявлены проблемные вопросы и предложены соответствующие изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел в области стратегического планирования по обеспечению общественной безопасности.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, обеспечение общественной безопасности, стратегическое планирование, органы внутренних дел, стратегия, стратегическое управление, планирование, угрозы общественной безопасности.
Annotation. The relevance of the study is determined by the need to improve the organizational and legal mechanism of the activities of the internal affairs bodies in the field of strategic planning to ensure public safety in modern conditions. From the standpoint of the management process in the field of law enforcement, the conceptual apparatus in the field of the object of study and the essence of the type of social relations under consideration have been clarified. In addition, the classification of strategic planning plans in relation to the activities of internal affairs bodies has been clarified and threats to public security have been updated, requiring measures to be taken to neutralize them as part of their implementation. The need for a comprehensive approach to the process of strategic planning in the field of ensuring public security, taking into account its administrative, criminal procedure, operational-search and preventive components, is noted. Problematic issues are identified and appropriate changes are proposed to the normative legal acts regulating the activities of the internal affairs bodies in the field of strategic planning to ensure public safety.
Keywords: law enforcement, public safety, strategic planning, internal affairs bodies, strategy, strategic management, planning, threats to public safety.
С принятием Указа Президента РФ от 08 ноября 2021 г. № 633, утвердившим основы государственной политики в сфере стратегического планирования был определен, в том числе, механизм реализации этой политики и обеспечения стратегического планирования исходя из неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости социально-экономического развития и национальной безопасности [1], что предопределило
необходимость уточнения в современных реалиях соответствующих организационных и правовых основ деятельности всех субъектов задействованных в этом процессе в том числе и органов внутренних дел Российской Федерации (далее: «ОВД»).
Прежде всего, проанализируем сущность понятия «стратегического планирования» уточнив его значение в максимально широком смысле,
применительно для государственного управления в сфере всех общественных отношений и, в дальнейшем, конкретизировав его для деятельности ОВД в области обеспечения общественной безопасности.
Как и любой иной управленческий процесс, стратегическое управление содержит все классические этапы управленческого цикла. А именно: формулирование идеи, разработка на ее основе цели и конкретизация цели в промежуточных задачах, но в отличии от иных уровней управления, стратегическое наиболее приближено именно к идее или цели, без подробной конкретизации в задачах. Конкретизация стратегического управления применительно к реализации ОВД задач в области обеспечения общественной безопасности возможна через уточнение целей и задач управления, свойственных такому виду деятельности. В этой связи отметим, что компетенция ОВД в деятельности по обеспечению общественной безопасности определяется федеральным законодательством, закрепившим обеспечение общественной безопасности, как одно из предназначений полиции, являющейся составной частью органов внутренних дел [2].
Согласимся с мнением В.П. Кочергина, что стратегия - основной, но не единственный элемент стратегического управления и выбор правильной стратегии не всегда гарантирует достижения целей управления, так как необходима реализация и иных элементов стратегического управления [3, с. 163].
Филологический анализ понятия «стратегия» дает довольно однозначную трактовку этому термину, как план действий, разработанный на длительный период времени, содержащий наиболее глобальные и общие задачи без подробной их детализации [4, с. 19].
Одной из основных задач стратегического управления является обеспечение для субъектов управления возможности выработки адекватных решений на постоянно меняющиеся условия внешней среды, что может быть реализовано за счет появления у системы управления новых качеств. То есть, стратегическое управление представляет собой процесс, состоящий из стратегического планирования и действия по его реализации.
Анализируя функции деятельности органов внутренних дел как системы стратегического управления в области обеспечения общественной безопасности, отметим, что они, в значительной степени, определяются основными направлениями деятельности органов внутренних дел и, в первую очередь, их составной частью - полицией.
Все основные направления деятельности полиции, прописанные в федеральном законе «О полиции», можно разделить на четыре направления: административную, уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную деятельность и профилактическую деятельность.
Таким образом, осуществление органами внутренних дел стратегического управленческого процесса в сфере обеспечения общественной безопасности применительно к деятельности по обеспечению общественной безопасности, осуществляется через реализацию её административной, уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и профилактической составляющих.
Ведомственный приказ МВД России не содержит прямого определения процесса планирования, однако его определение можно вывести из понятия «план», под которым подразумевается, соответствующим образом оформленное управленческое решение по реализации комплекса мероприятий, по достижению целей через решение отдельных задачи с привязкой их решения к определенному периоду времени [5].
Смысловое и нормативное выражение понятия «стратегическое планирование правоохранительной деятельности органов внутренних дел», в том числе, в сфере обеспечения общественной безопасности, подробно проанализировано Э.В. Ереминым [6, с. 135].
Уточняя выводы, сделанные автором, добавим, что планирование, как управленческий процесс, обязательно должно определять последовательность решаемых задач по достижению цели с учетом имеющихся ресурсов (материальных, финансовых и кадровых). Еще одним обязательным св о йством процесса планирования, является ритм ич н ость и непрерывность решения отдельных задач по достижению основной цели. Отсутствие этого качества предполагает разбивку его на отдельные самостоятельные планы.
Таким образом, можно предложить определение понятию «стратегическое планирование в области обеспечения общественной безопасности» применительно к деятельности ОВД как стадию управленческого процесса, выраженную в деятельности уполномоченных субъектов органов внутренних дел по определению, исходя из имеющихся возможностей, административной, уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной и профилактической деятельности по реализации предназначения полиции в области обеспечения общественной безопасности, временных промежутков их реализации и ответственных за их реализацию исполнителей.
Далее, рассмотрим классификацию планов стратегического планирования, отметив, что практическая значимость решения задачи по уточнению классификации планов стратегического управления, применительно к деятельности ОВД, прежде всего, обусловлена отсутствием методических разработок в этой области, что в условиях значительного разнообразия научных точек зрения и отсутствия прямого закрепления в нормативных правовых источниках такой классификации, не позволяет руководителям органов внутренних дел систематизировать имеющийся в его распоряжении инструментарий эффективного противодействия негативным криминологическим процессам в области обеспечения общественной безопасности.
По нормативному фактору, административно-правовой механизм реализации стратегических планов предлагается разделить в зависимости от юридических последствий: на имеющий юридическую силу (например, план, утвержденный приказом или распоряжением) и декларативный (например, план в виде «Дорожной карты»).
В качестве еще одного классифицирующего признака, предложим классификацию по субъективному отношению субъекта планирования к процессу планирования. Субъективное отношение субъекта к процессу планирования обусловлено его возможностью применять административное усмотрение как мотивированный выбор субъектом целей стратегического планирования, методов и средств по их достижению, в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач. Пределы усмотрения, с одной стороны ограничены административно-правовым статусом субъекта управления, а с другой стороны имеющимися в его распоряжении ресурсами. В рамках же возможности выбора, субъект планирования, исходя из опыта, знаний, уровня образования, имеет субъективную возможность:
- определить метод разработки стратегических планов (метод программирования, целеполога-ния и т.д.);
- установить сроки реализации мероприятий;
- определить порядок доведения плана до исполнителей (на совещании, лично под роспись, через сервис электронного документооборота и т.д.);
- выбрать форму контроля исполнения плана и периодичность отчетов по исполнению отдельных мероприятий.
Классификацию возможно построить и по принципу, в котором стратегический план разрабатывается, исходя из позитивных позиций и правомерных взглядов его составителя, по прямому предписанию закона или по поручению вышестоящего органа или руководителя, или под давлением общественного мнения, или под влиянием неформальных групп и лиц, либо план разрабатывается под влиянием негативных факторов, когда, например, резкое увеличение количества пострадавших и смертности в результате дорожно-транспортных происшествий стало причиной разработки и утверждения Постановлением Правительства Российской Федерации Государственной программы «Повышение безопасности дорожного движения».
По срокам действия планы подразделяют на: оперативные (до 1 месяца), краткосрочные (1-3 года), среднесрочное (3-6 лет) и долгосрочное (6-15 лет) и дальнесрочные (свыше 15 лет) [5]. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ [8], на долгосрочный и среднесрочный период составляется Стратегия национальной безопасности.
Предложенный подход в классификации основан на рассмотрении стратегического планирования как функции управленческого процесса, при
котором основная классификация проводится по предложенным выше элементам управленческого решения, что позволяет проводить классификацию в зависимости от разных субъектов, объектов планирования, видов объективной деятельности и субъективного отношения субъекта планирования к планированию. Соответственно, руководитель территориального органа МВД России получает возможность дифференцировано подойти к процессу планирования, поэтапно выбирая каждый элемент из предложенной классификации, оставляя среди них именно тот, который наиболее точно соответствует сложившейся криминологической ситуации и который позволит обеспечить противодействие преступности наиболее действенными способами. Кроме того, при таком подходе к стратегическому планированию, руководитель территориального органа не ограничен типовым набором общепринятых видов планов, а, по сути, может «конструировать» структуру плана из элементов, наиболее эффективно обеспечивающих задачи стратегического планирования.
Далее, рассмотрим основные источники угроз общественной безопасности, которые относятся к компетенции ОВД и определяют наиболее актуальные направления правоохранительной деятельности в области обеспечения общественной безопасности. В этой связи, мы полагаем целесообразным рассмотреть реальную динамику каждого вида угроз, исходя из статистических и иных эмпирических данных, проанализировав их основные тенденции, взаимосвязи и оценив роль полиции как одного из институтов исполнительной власти по их нейтрализации с позиций стратегического планирования правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности.
Рассматривая источники угроз общественной безопасности, обусловленные социальными отношениями, выделим уровень террористической угрозы как первоочередную и одну из наиболее значимых для всех органов исполнительной власти, которая непосредственно влияет на состояние общественной безопасности. Особо отметим масштабы последствий террористических актов, расширение географии деятельности террористов и повышение активности международных террористических организаций, что нашло свое отражение в «Концепции общественной безопасности» [9]. Особая значимость террористической угрозы как фактора, способного разрушить сложившиеся общественные отношения, по нашему мнению, подтверждается беспрецедентной, по сравнению с другими источниками угроз, динамикой роста статистического показателя, ее отражающего. Значительность угрозы терроризма для сохранения целостности общества как социальной системы,
также нашла отражение и в таком документе стратегического планирования, как Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации [11], в которой терроризм рассматривается не только как источник угрозы общественной безопасности, но и как результат действия определенных факторов, его обуславливающих. При
этом все перечисленные факторы относятся к компетенции МВД России как субъекта стратегического управления и их нейтрализация не только снизит уровень террористической угрозы, но и способны оказать положительное влияние на противодействие иным источникам угроз общественной безопасности, например, в сфере противодействия экстремистским проявлениям. По итогам 2022 года выявлено 1566 преступлений экстремистской направленности (+48,2 %) [10]. Масштаб нарастания экстремистских проявлений, как угрозы общественной безопасности, привел к осознанию необходимости разработки соответствующей стратегии противодействия, документальным выражением которой стала утвержденная Президентом РФ в 2014 году «Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» [12], также, как и «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации», содержащая перечень внутренних и внешних угроз рассматриваемого социального явления.
Отметим, что не все негативные тенденции развития угроз общественной безопасности компетенции ОВД нашли свое отражение в документах стратегического планирования. Так, одной из тенденций, обозначившейся по итогам 2022 года, стал существенный рост преступлений, совершенных с использованием оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных или имитирующих их устройств; таких преступлений совершено 6,2 тыс. (+32,4 %), что предопределяет необходимость разработки соответствующего документа
Литература:
1. Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 8 ноября 2021 г. № 633 // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 ноября 2021 г. № 46. Ст. 7676.
2. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // Собрание законодательства РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 900.
3. Кочергин В.П. Методология стратегического управления в органах внутренних дел / В.П. Кочергин // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 6.
4. Просалова В.С. Теоретические основы понятия «Стратегия» / В.С. Просалова // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2011.
5. Об организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 01 октября 2020 г. № 683 // СПС СТРАС ЮРИСТ.
6. Еремин Э.В. О правовых аспектах стратегического планирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел / Э.В. Еремин // Закон и право. 2021. № 1.
стратегического планирования по устранению данной угрозы.
С учетом сделанных выводов, предлагается дополнить Типовые положения о МВД России и о его территориальных органах [17] нормой, уточняющей задачи ОВД в рассматриваемой области, а именно, предлагается изложить п. 4. ст. 2 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации в следующей редакции:
«Основными задачами МВД России являются:
Реализация задач стратегического управления административной, оперативно-разыскной, уголовно-процессуальной и профилактической деятельностью по обеспечению общественной безопасности при реализации документов стратегического планирования».
П. 1. ст. 6. Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«Основными задачами территориального органа являются:
Реализация задач стратегического управления административной, оперативно-разыскной, уголовно-процессуальной и профилактической деятельностью по обеспечению общественной безопасности на территории субъекта Российской Федерации при реализации документов стратегического планирования».
Literature:
1. On the approval of the Fundamentals of State Policy in the Sphere of Strategic Planning in the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation dated November 08, 2021 № 633 // Collection of Legislation of the Russian Federation dated November 15, 2021 № 46. Art. 7676.
2. On the Police: Federal Law № 3-FZ of February 7, 2011 (as amended on December 29, 2022) // Collection of Legislation of the Russian Federation, February 14, 2011. № 7. Art. 900.
3. Kochergin V.P. Methodology of strategic management in internal affairs bodies / V.P. Kochergin // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2008. № 6.
4. Prosalova V.S. Theoretical foundations of the concept of «Strategy» / V.S. Prosalova // Modern trends in economics and management: a new look, 2011.
5. On the organization of planning in the internal affairs bodies of the Russian Federation: Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia dated October 01, 2020 № 683 // SPS STRAS JURIST.
6. Eremin E.V. On the legal aspects of strategic planning of law enforcement activities of internal affairs bodies / E.V. Eremin // Law and Law. 2021. № 1.
7. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 345 (ред. от 16.01.2023) // Собрание законодательства РФ, 05.05.2014. № 18 (Ч. IV). Ст. 2188.
8. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (последняя редакция) // Российская газета. 03.07.2014. № 146.
9. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685) // СПС КонсультантПлюс.
10. Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь-декабрь 2022 года. Сайт МВД России. ЫЯЬ : ИНрэУ/мвд.рф/ геро1^/йет/35396677 (дата обращения 28.04.2023).
11. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05 октября 2009 г.) // Российская газета. 20.10.2009. № 198.
12. Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года: Указ Президента РФ от 29 мая 2020 г. № 344 // Собрание законодательства РФ. 01.06.2020. № 22. Ст. 3475.
13. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 (ред. от 11.02.2023) // Собрание законодательства РФ. 26.12.2016. № 52 (Ч. V). Ст. 7614.
7. On the approval of the state program of the Russian Federation «Ensuring public order and combating crime»: Decree of the Government of the Russian Federation of April 15, 2014 № 345 (as amended on January 16, 2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation, 05.05.2014. № 18 (Part IV). Art. 2188.
8. On strategic planning in the Russian Federation: Federal Law of June 28, 2014 № 172-FZ (last edition) // Rossiyskaya Gazeta. 03.07.2014. № 146.
9. The concept of public security in the Russian Federation (approved by the President of the Russian Federation on November 14, 2013 № Pr-2685) // SPS ConsultantPlus.
10. Brief description of the state of crime in the Russian Federation for January-December 2022. Website of the Ministry of Internal Affairs of Russia URL: https://mvd.rf/reports/item/35396677 (date of the application 04/28/2023).
11. The concept of countering terrorism in the Russian Federation (approved by the President of the Russian Federation on October 05, 2009) // Ros-siyskaya Gazeta. 20.10.2009. № 198.
12. On the approval of the Strategy for countering extremism in the Russian Federation until 2025: Decree of the President of the Russian Federation of May 29, 2020 № 344 // Collection of Legislation of the Russian Federation, 01.06.2020. № 22. Art. 3475.
13. On approval of the Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulations on the territorial body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the subject of the Russian Federation: Decree of the President of the Russian Federation of December 21, 2016 No. 699 (as amended on February 11, 2023) // Collected Legislation of the Russian Federation, December 26, 2016. № 52 (Part V). Art. 7614.
