CC BY
11
Н. В. Полякова, кандидат юридических наук Р. В. Никулин
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЯ
О НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТИ ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ACTIVITIES OF THE INTERNAL AFFAIRS AUTHORITIES ON THE IMPLEMENTATION OF THE PROCEDURE FOR DECISION-MAKING ON THE UNWELCOME STAY OF FOREIGN CITIZENS AND STATELESS PERSONS IN THE TERRITORY OF THE RUSSIAN FEDERATION
В статье рассмотрены некоторые проблемные вопросы реализации органами внутренних дел в современных условиях процедуры принятия решения о нежелательности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, законно находящихся на территории Российской Федерации. Актуальность исследования обусловлена наличием объективного противоречия между сложившейся криминогенной обстановкой в сфере миграционных процессов и недостаточной эффективностью принимаемых мер по ее стабилизации со стороны органов исполнительной власти. В ходе исследования применялся метод анализа правовых актов и эмпирических материалов, что позволило сделать вывод о необходимости совершенствования ведомственной нормативной правовой базы по рассматриваемому направлению.
The article deals with some problematic issues of the implementation by the internal affairs bodies of the procedure for deciding on the undesirability of the stay of foreign citizens and stateless persons legally located on the territory of the Russian Federation. The relevance of the study is due to the presence of an objective contradiction between the current criminogenic situation in the sphere of migration processes and the insufficient effectiveness of the measures taken to stabilize it by the executive authorities. In the course of the study, the method of analyzing legal acts and empirical materials was used, which led to the conclusion that it is necessary to improve the departmental regulatory legal framework in this area.
Сложившаяся общественно-политическая ситуация в сфере миграционных процессов и принимаемые на уровне государства меры по ее контролю в Российской Федерации характеризуются двумя разнонаправленными тенденциями, требующими научного осмысления. С одной стороны, начавшийся в 2021 году рост количества фактов постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — ИГ и ЛБГ) (на 37% по итогам года), продолжившийся в 2022 году (+55%), ожидаемо спровоцировал рост преступности, показатели которой в части, касающейся статистики преступлений, совершенных ИГ и ЛБГ, в конце 2021 года достигли уровня 36,4 тыс. преступлений, что на 5,9% больше, чем в 2020 году. Негативная тенденция роста преступлений, совершаемых ИГ и ЛБГ, продолжилась и в 2022 году, так за январь — июнь ими уже совер-
шено 21,0 тыс. преступлений, что на 11,7% больше, чем за аналогичный период прошлого года [1]. С другой стороны, необходимость стимулирования экономики и отдельных ее секторов, напрямую зависящих от наличия трудовых ресурсов, в условиях противоэпидемиологических ограничений потребовала введения в 2021 году моратория на вынесение новых решений о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории России, об их выдворении и депортации [2].
Несмотря на то, что действие моратория не распространяется на ИГ и ЛБГ, создающих угрозу национальной безопасности, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, деятельность МВД России по реализации процедуры принятия решения о нежелательности пребывания в отношении ИГ и ЛБГ фактически была приостановлена и не оказывала
существенного влияния на миграционную политику государства. Помимо снижения количества решений о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории Российской Федерации в указанный период по причине антиковидных ограничений значительно снизилась активность судов по применению процедуры их выдворения. Так, анализ судебной статистики о выдворении из России ИГ и ЛБГ за 2020 год показывает сокращение судебных решений об административном выдворении в четыре раза по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. В 2021 году судами выдворение применялось по 32 876 административным правонарушениям, что на 2% меньше, чем в 2020 году [3].
В этой связи особую актуальность приобретают правоприменительные механизмы административного принуждения, позволяющие государственным правоохранительным органам оказывать эффективное воздействие на ИГ и ЛБГ, представляющих реальную угрозу национальной безопасности Российского государства. Одним из таких механизмов, дающих потенциальную возможность уполномоченным государственным органам эффективно устранять возможные угрозы национальной безопасности Российской Федерации со стороны ИГ и ЛБГ, даже если они законно находятся на территории России, является административно-правовой институт принятия решения о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории РФ. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию» (далее — Федеральный закон № 114-ФЗ), еще в 1996 году в статье 25.10 предусмотрел такую возможность [4]. Анализ положений этой нормы права позволяет систематизировать основания принятия решения о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории РФ, выделив из них те, которые могут применяться в отношении ИГ и ЛБГ, законно находящихся на территории России (в отношении ИГ и ЛБГ, незаконно находящихся на территории РФ или которым не разрешен въезд в РФ, решение о нежелательности их пребывания может быть принято и без наличия реальной угрозы каким-либо охраняемым законом государственным интересам).
Итак, законодатель выделил следующие виды объектов, реальная угроза причинения вреда которым со стороны ИГ и ЛБГ может послужить основанием принятия решения об нежелательности их пребывания в России: обороноспособность; безопасность государства; общественный порядок; здоровье населения.
В целях реализации положений Федерального закона № 114-ФЗ, Постановлением Прави-
тельства РФ от 23.08.2021 № 1390 были определены 7 федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, в том числе и МВД России [5]. Такое количество федеральных органов исполнительной власти, получивших соответствующие властные полномочия, обусловлено разнообразием возможных потенциальных угроз со стороны ИГ и ЛБГ вышеуказанным охраняемым государством интересам.
Правовой статус каждого из уполномоченных федеральных органов исполнительной власти позволяет эффективно противодействовать только отдельным видам угроз, что в совокупности создает устойчивую систему противодействия потенциальным рискам национальной безопасности Российской Федерации. Так, например, угрозы обороноспособности страны в силу специфики правового статуса наиболее эффективно могут быть нейтрализованы ФСБ, Минобороны и СВР России.
Исходя из правового статуса полиции, являющейся составной частью МВД России, ее предназначения для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности, можно сделать вывод о ее наибольшей правосубъектности в области нейтрализации угроз со стороны ИГ и ЛБГ только в части, касающейся противодействия угрозам, имеющим криминальную природу.
Такая узкая направленность правосубъектной компетенции предопределила для МВД России (полиции) специфику организации ее деятельности по этому направлению. Отметим, что до 2012 года работа по принятию решений о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории Российской Федерации Министерством внутренних дел РФ практически не велась в силу отсутствия соответствующего ведомственного организационно-распорядительного документа. И только лишь 10.11.2012 был издан приказ МВД России № 1024, утвердивший порядок представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ в Российской Федерации [6].
В настоящее время Концепцией государственной миграционной политики на 2019—2025 годы [7] предусмотрено совершенствование института нежелательности пребывания. Однако недостаточная активность уполномоченных органов исполнительной власти по его применению не отвечает степени опасности влияния криминальной активности ИГ и ЛБГ на угрозы национальной безопасности Российской Федерации, что обусловлено рядом проблем как субъективного, так и объективного характера. Рассмотрим некото-
рые из них в части, касающейся правоприменительной практики МВД России.
Во-первых, широта юридико-лингвистического толкования термина «общественный порядок» не позволяет в однозначно закреплённой нормативным правовым актом трактовке говорить о конкретных видах угроз общественному порядку, а также о степени их реальности. Учитывая, что к компетенции полиции относится противодействие криминальным угрозам в сфере общественных отношений, урегулированных нормами права, можно прийти к выводу, что о потенциальной угрозе общественному порядку в рассматриваемом контексте со стороны ИГ и ЛБГ можно говорить только в случае нарушения ими правовых норм в области охраны общественного спокойствия, общепринятых норм поведения, норм общественной нравственности, чести и достоинства граждан, то есть при совершении административного правонарушения или преступления, объектом которых являются перечисленные общественные отношения. При этом при выборе статей КоАП РФ, предусматривающих правонарушения, совершение которых ИГ и ЛБГ может говорить о наличии с их стороны угрозы общественному порядку, следует учесть специфику субъекта. Так, ИГ и ЛБГ не могут быть субъектами административных правонарушений, предусматривающих ответственность в качестве частных охранников, детективов [8], в некоторых случаях законных владельцев оружия [9], также они не могут быть организаторами публичных мероприятий [10]. Кроме того, следует учитывать компетенцию органов внутренних дел в области составления протоколов об административных правонарушениях, прописанную в ст. 28.3 КоАП РФ.
Итак, по совокупности отмеченных ограничений наиболее вероятными административными правонарушениями, совершение которых может говорить о наличии со стороны ИГ и ЛБГ угрозы общественному порядку, будут являться следующие составы КоАП РФ: ст. ст. 20.1, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.3.1, 20.3.2, 20.3.3, 20.3.4, 20.5, ч.ч. 4, 4.1, 4.2, 5, 6 ст. 20.8, 20.9, 20.10, ч. 2 статьи 20.11, 20.12, 20.13, 20.14, 20.15, ч.ч. 1, 1.1, 2, 3 ст. 20.16, 20.17, 20.18, 20.19, 20.20, 20.21, 20.22, 20.23, 20.25, 20.28, 20.29, 20.30, 20.31, 20.32, 20.33. Однако наличие только факта потенциальной угрозы еще не является достаточным основанием для оценки реальности данной угрозы. Например, совершение ИГ и ЛБГ административного правонарушения, за которое законодательством РФ предусмотрен либо незначительный штраф, либо предупреждение, хотя формально и содержит потенциальную угрозу общественному порядку, но в силу малозначительности и отсутствия реальной угрозы общественному спокойствию,
общепринятым нормам поведения, нормам общественной нравственности, чести и достоинства граждан не может восприниматься в качестве реальной угрозы общественному порядку. В то же время, полагаем, что однозначно реальной угрозой общественному порядку будет являться совершение ИГ и ЛБГ преступления против общественного порядка.
Во-вторых, неэффективно организовано межведомственное взаимодействие. Так, при осуждении за совершение преступления ИГ и ЛБГ к наказанию, не связанному с лишением свободы, в том случае, если факт совершения им преступления можно однозначно оценивать как реальную угрозу общественному порядку (например совершение преступлений против общественного порядка, таких как хулиганство и вандализм), в отношении такого лица в связи с отсутствием соответствующего ведомственного акта ФСИН России не предусмотрена процедура принятия решения о нежелательности пребывания на территории РФ (Приказ ФСИН России от 23.12.2019 № 1180 регламентирует данную процедуру только в отношении ИГ и ЛБГ, подлежащих освобождению из мест лишения свободы
[11]). При этом инициирование территориальными органами МВД России такого решения может привести к депортации за пределы Российской Федерации ИГ и ЛБГ, не отбывшего наказание, не связанное с лишением свободы. Кроме того, отсутствует регламент межведомственного взаимодействия между МВД России и ФСИН России по этому направлению деятельности, что не позволяет ведомствам принять это решение после исполнения такого вида наказания.
В-третьих, подчеркнем, что в настоящее время особую актуальность приобрела угроза, связанная с дискредитацией со стороны ИГ и ЛБГ Вооруженных Сил Российской Федерации
[12], которая может быть отнесена и к угрозе обороноспособности и безопасности государства, и к угрозе в области общественного порядка. При этом протокол об административном правонарушении по этой статье уполномочены составлять только органы внутренних дел. Соответственно, именно органы внутренних дел должны взять на себя основной объем по комплексному противодействию такой угрозе со стороны ИГ и ЛБГ. Учитывая особую общественную опасность такого правонарушения, в случае его совершения ИГ и ЛБГ полагаем, что возможность вынесения решения о нежелательности его пребывания на территории Российской Федерации должна рассматриваться в обязательном порядке.
Таким образом, с целью устранения обозначенных проблемных вопросов и повышения эф-
фективности деятельности по противодействию угрозам со стороны ИГ и ЛБГ, представляющих угрозу общественному порядку, необходимо:
1) принять соответствующий административный регламент взаимодействия МВД и ФСИН России;
2) конкретизировать в приказе МВД России от 10.11.2012 № 1024 критерии угроз обществен-
ному порядку, при наличии которых может быть вынесено решение о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации;
3) активизировать работу органов внутренних дел по принятию решений о нежелательности пребывания ИГ и ЛБГ на территории РФ в случае совершения ими правонарушений, предусмотренных ст. 20.3.3 КоАП РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Состояние преступности // Сайт МВД России. — URL: https://мвд.рф/&Шег/101762 (дата обращения: 12.08.2022).
2. О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в период преодоления последствий распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) : указ Президента РФ от 15.06.2021 № 364 // Собрание законодательства РФ. — 2021. — № 25. — Ст. 4787.
3. Административные правонарушения. Показатели по отдельным правонарушениям // Судебная статистика РФ. — URL: https://statапи-пресс.рф/ stats/adm/t/31/s/1 (дата обращения: 12.08.2022).
4. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 34. — Ст. 4029.
5. О порядке принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, а также приостановления действия и отмены такого решения в отношении лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации, за исключением решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения, и признании утратившими силу актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 23.08.2021 № 1390 // Собрание законодательства РФ. — 2021. — № 35. — Ст. 6303.
6. О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного
гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации : приказ МВД России от 10.11.2012 № 1024 // Российская газета. — 2013.
— 18 янв.
7. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019—2025 годы : указ Президента РФ от
31.10.2018 № 622 // Собрание законодательства РФ. — 2018. — № 45. — Ст. 6917.
8. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации : закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 28.06.2022) // Российская газета. — 1992. — 30 апр.
9. Об оружии : федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 29.11.2021) // Российская газета. — № 241. — 1996. — 18 дек.
10. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 30.12.2020) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 25.
— Ст. 2485.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 14.07.2022). Ст. 20.3.3 // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
12. Об утверждении Порядка представления и рассмотрения материалов, подтверждающих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия Федеральной службой исполнения наказаний решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, подлежащих освобождению из мест лишения свободы : приказ ФСИН России от
23.12.2019 № 1180 // Официальный интернет-портал правовой информации. — URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2019.
REFERENCES
1. Sostoyanie prestupnosti // Sajt MVD Rossii. — URL: https://mvd.rf/folder/101762 (data obrashche-niya: 12.08.2022).
2. O vremennyh merah po uregulirovaniyu pravovogo polozheniya inostrannyh grazhdan i lic bez
grazhdanstva v Rossijskoj Federacii v period pre-odoleniya posledstvij rasprostraneniya novoj korona-virusnoj infekcii (COVID-19) : ukaz Prezidenta RF ot 15.06.2021 № 364 // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2021. — № 25. — St. 4787.
3. Administrativnye pravonarusheniya. Pokazateli po otdel'nym pravonarusheniyam // Sudebnaya statis-tika RF. — URL: https://stat.api-press.rf/stats/adm/ t/31/s/1 (data obrashcheniya: 12.08.2022).
4. O poryadke vyezda iz Rossijskoj Federacii i v"ezda v Rossijskuyu Federaciyu : federal'nyj zakon ot 15.08.1996 № 114-FZ (red. ot 14.07.2022) // So-branie zakonodatel'stva RF. — 1996. — № 34. — St. 4029.
5. O poryadke prinyatiya resheniya o nezhela-tel'nosti prebyvaniya (prozhivaniya) inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii, a takzhe priostanovleniya dejstviya i ot-meny takogo resheniya v otnoshenii lica bez gra-zhdanstva, poluchivshego vremennoe udostoverenie lichnosti lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Feder-acii, za isklyucheniem resheniya o nezhelatel'nosti prebyvaniya (prozhivaniya) inostrannogo grazhdani-na ili lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii, prinyatogo v svyazi s nalichiem obstoyatel'stv, soz-dayushchih real'nuyu ugrozu zdorov'yu naseleniya, i priznanii utrativshimi silu aktov i otdel'nyh polo-zhenij aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii : post-anovlenie Pravitel'stva RF ot 23.08.2021 № 1390 // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2021. — № 35. — St. 6303.
6. O poryadke predstavleniya i rassmotreniya v MVD Rossii i ego territorial'nyh organah materialov dlya prinyatiya resheniya o nezhelatel'nosti pre-byvaniya (prozhivaniya) inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii : prikaz MVD Rossii ot 10.11.2012 № 1024 // Ros-sijskaya gazeta. — 2013. — 18 yanv.
7. O Koncepcii gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na 2019—2025 gody : ukaz Prezidenta RF ot 31.10.2018 № 622 // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2018. — № 45. — St. 6917.
8. O chastnoj detektivnoj i ohrannoj deyatel'nos-ti v Rossijskoj Federacii : zakon RF ot 11.03.1992 № 2487-1 (red. ot 28.06.2022) // Rossijskaya gazeta.
— 1992. — 30 apr.
9. Ob oruzhii : federal'nyj zakon ot 13.12.1996 № 150-FZ (red. ot 29.11.2021) // Rossijskaya gazeta.
— № 241. — 1996. — 18 dek.
10. O sobraniyah, mitingah, demonstraciyah, shes-tviyah i piketirovaniyah : federal'nyj zakon ot 19.06.2004 № 54-FZ (red. ot 30.12.2020) // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2004. — № 25. — St. 2485.
11. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administra-tivnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 № 195-FZ (red. ot 14.07.2022). St. 20.3.3 // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2002. — № 1 (ch. 1). — St. 1.
12. Ob utverzhdenii Poryadka predstavleniya i rassmotreniya materialov, podtverzhdayushchih ob-stoyatel'stva, yavlyayushchiesya osnovaniem dlya prinyatiya Federal'noj sluzhboj ispolneniya naka-zanij reshenij o nezhelatel'nosti prebyvaniya (pro-zhivaniya) v Rossijskoj Federacii inostrannyh gra-zhdan ili lic bez grazhdanstva, imeyushchih nesnya-tuyu ili nepogashennuyu sudimost' za sovershenie umyshlennogo prestupleniya na territorii Rossijskoj Federacii ili za ee predelami, podlezhash-chih osvobozhdeniyu iz mest lisheniya svobody : prikaz FSIN Rossii ot 23.12.2019 № 1180 // Ofi-cial'nyj internet-portal pravovoj informacii. — URL: http://www.pravo.gov.ru, 30.12.2019.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Полякова Наталья Викторовна. Начальник кафедры административного права. Кандидат юридических наук.
Воронежский институт МВД России. E-mail: n.v.poliyakova@list.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-88.
Никулин Роман Викторович. Заместитель начальника кафедры административной деятельности органов внутренних дел.
Воронежский институт МВД России. E-mail: vorhmscl@comch.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 231-26-51.
Polyakova Natalia Viktorovna. Head of the chair of Administrative Law. PhD in Law. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: n.v.poliyakova@list.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 2312-651.
Nikulin Roman Viktorovich. Deputy Head of the chair of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: vorhmscl@comch.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-91.
Ключевые слова: органы внутренних дел; решение о нежелательности пребывания; иностранные граждане и лица без гражданства.
Key words: internal affairs bodies; decision on the undesirability of stay; foreign citizens and stateless persons. УДК 342.6
