CC BY
98
Р.А. Эфрикян
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ
ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Организация предоставления дополнительного образования в соответствии со ст. 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же, как и организация предоставления общего и дошкольного образования, отнесены к вопросам местного значения, то есть это - обязательный предмет ведения муниципальной власти, от которого она не может отказаться [1; 2, с. 3-6; 4, с. 4-5; 5; 6, с. 3-4; 7, с. 3-46].
Система дополнительного образования детей возникла в 1992 г. и явилась преемником внеклассной и внешкольной работы, внешкольного воспитания времен СССР. Это тот базис, на котором выстраивается система, получившая в законодательстве название - дополнительное образование детей. Главное принципиальное отличие его от своего предшественника в том, что это обучение ведется так же, как другие типы и виды образования, по конкретным образовательным программам. Дополнительное образование детей - необходимое звено в воспитании многогранной личности, в ее образовании, в ранней профессиональной ориентации. Основное содержание дополнительного образования детей - практико-ориентированная деятельность: здесь ребенок действует сам, получает знания из взаимодействия с объектами труда, природы, с культурными памятниками и т. д.; создаются ситуации, когда ребенку нужно самому извлечь знания из окружающего мира [8, с. 21-23]. Это очень важные аспекты формирования личности, и не случайно законодатель закрепляет обязанность государства и местного самоуправления создавать необходимые условия для реализации указанных потребностей подрастающего поколения.
Согласно ч. 1 ст. 29 Закона РФ «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления отнесена, среди прочего, организация предоставления дополнительного образования детям - за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Поскольку в законодательстве не идет речи о гарантиях бесплатного дополнительного образования, в практике возникает вопрос о порядке финансирования такой деятельности, имея в виду, прежде всего, возможности минимизации бюджетных затрат. В этой связи следует заметить, что согласно ч. 8 ст. 41 Закона РФ «Об образовании», образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, при этом привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижение нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования за счет средств учредителя, то есть, в нашем случае, за счет средств органа местного самоуправления.
В данном законе содержится еще одна статья (ст. 45), в соответствии с которой «государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и федеральными государственными образовательными стандартами, а также образовательными стандартами, устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона... Доход от указанной деятельности государственного или муниципального образовательного учреждения используется данным образовательным учреждением в соответствии с уставными целями. Платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Образовательное учреждение вправе оспорить указанное действие учредителя в суде».
Однако ни нормы Закона РФ «Об образовании», ни нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают четкого ответа на вопрос о финансировании дополнительного образования. В связи с этим в мае 2007 г. было подготовлено Письмо Минобрнауки РФ «Об образовательных учреждениях дополнительного образования детей» [9], в котором, в частности, указывается следующее: «В последние годы в Министерство участились жалобы от родителей, детей и педагогов о неправомерном введении обязательной платы за оказание образовательных услуг в образовательных учреждениях дополнительного образования детей. Судебными решениями данные действия признавались неправомерными. В соответствии с Законом РФ
"Об образовании" (п. 1 ст. 45) "Государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать... платные дополнительные образовательные услуги, не предусмотренные соответствующими образовательными программами...". Однако "платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета" (п. 3 ст. 45). В соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 07.03.95 № 233 с последующими изменениями (далее - Положение), реализация дополнительных образовательных программ является основной образовательной деятельностью для данного типа учреждения. Согласно пункту 47 Положения "Учреждение может оказывать дополнительные платные образовательные услуги, выходящие за рамки финансируемых из бюджета образовательных программ (преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с детьми углубленным изучением предметов и другие услуги), по договорам с учреждениями, предприятиями, организациями и физическими лицами", но это не может быть отнесено к реализации основных дополнительных образовательных программ, реализуемых данным типом учреждения. В Правилах оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 05.07.2001 № 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования" [10], также указано, что "платные образовательные услуги не могут быть оказаны муниципальными образовательными учреждениями взамен или в рамках основной образовательной деятельности (в рамках основных образовательных программ), финансируемой за счет средств муниципального бюджета". Более того, на основании пункта 19 Правил потребитель может затребовать составление сметы на оказание платных образовательных услуг, предусмотренных договором. В этом случае смета становится частью договора. Составление такой сметы по требованию потребителя обязательно» [9].
Далее, в Письме указывается, что «в соответствии с разграничениями полномочий государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления (федеральные законы от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") в некоторых регионах России были необоснованно ликвидированы или реорганизованы отдельные учреждения дополнительного образования детей, что нарушает права ребенка, его родителей (замещающих лиц), педагогов... Главам администраций субъектов РФ было направлено соответствующее письмо Министра образования и науки Российской Федерации А.А. Фурсенко от 19.08.2004 № АФ-705 о необходимости сохранения и развития учреждений дополнительного образования детей» [9].
Как нам представляется, рассматриваемый вопрос целесообразно сформулировать более четко, и не в ведомственном письме, а в законодательном акте (закон о местном самоуправлении) с указанием на то, что деятельность данных учреждений по установленным образовательным программам финансируется из местного бюджета, а за оплату могут предоставляться лишь услуги сверх установленных образовательных программ при наличии лицензии на данный вид деятельности. А в других подзаконных актах этот вопрос может находить более подробное изложение, как, например, в Порядке установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования город Краснодар [11].
Согласно Положению учреждение создается учредителем по собственной инициативе и регистрируется уполномоченным органом в заявительном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации. Организационно-правовая форма учреждения определяется статусом учредителя. Отношения между учредителем и учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации. Право на ведение образовательной деятельности и льготы, предоставляемые законодательством Российской Федерации, возникают у учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Учреждение проходит аттестацию в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» (п. 9-14). Учреждение самостоятельно разрабатывает программу своей деятельности с учетом запросов детей, потребностей семьи, образовательных учреждений, детских и юношеских общественных объединений и организаций, особенностей социально-экономического развития региона и национально-культурных традиций. Учреждение по договоренности и (или) совместно с учреждениями, предприятиями, организациями может проводить профессиональную подготовку детей, в том числе за плату, при наличии лицензии на данный вид деятельности. Учреждение, имеющее квалифицированные кадры и необходимую материально-техническую базу, по согласованию с другими образовательными учреждениями может осуществлять на собственной базе производственную практику обучающихся, а также выполнять в установленном порядке заказы учреждений, предприятий и организаций на изготовление изделий, при этом тематика и содержание работы должны способствовать творческому развитию обучающихся в осваиваемой профессии. Учреждение организует работу с детьми в течение
всего календарного года, ведет методическую работу, направленную на совершенствование образовательного процесса, программ, форм и методов деятельности объединений, мастерства педагогов. С этой целью в учреждении создается методический совет. Порядок его работы определяется уставом учреждения. Деятельность детей в учреждениях осуществляется в одновозрастных и разновозрастных объединениях по интересам (клуб, студия, ансамбль, группа, секция, кружок, театр и другие). Содержание деятельности объединения определяется педагогом с учетом примерных учебных планов и программ, рекомендованных государственными органами управления образованием. Педагогические работники могут разрабатывать авторские программы, утверждаемые педагогическим (методическим) советом учреждения. Занятия в объединениях могут проводиться по программам одной тематической направленности или комплексным, интегрированным программам. Участниками образовательного процесса в учреждении являются дети, как правило, до 18 лет, педагогические работники, родители (законные представители). Порядок приема детей в учреждение в части, не отрегулированной законодательством Российской Федерации, определяется учредителем учреждения и закрепляется в его уставе (п. 19-31). В отличие от СОШ и дошкольных учреждений учреждение дополнительного образования вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, предусмотренную уставом, и распоряжаться доходами от этой деятельности. При осуществлении учреждением предусмотренной его уставом предпринимательской деятельности учреждение приравнивается к предприятию и подпадает под действие законодательства Российской Федерации в области предпринимательской деятельности (ст. 48) [12].
Нормами права вопрос о соотношении объема предоставления бюджетного дополнительного образования и объема платного дополнительного образования не отрегулирован. Он решается, как отмечалось, по усмотрению органов местного самоуправления, руководителей управленческих образовательных структур. Как показала изученная нами практика, чаще всего в муниципальном образовании столько учреждений дополнительного образования для детей, сколько их было до сформирования органов местного самоуправления, то есть действуют традиции, которые, в свою очередь, определяются наличием энтузиастов-профессионалов, за сравнительно небольшую зарплату работающих на благо детского образования, активностью общественных формирований, готовых инициировать создание новых учреждений и противостоять попыткам властей закрыть действующие учреждения, правосознанием муниципальных служащих и рядом других факторов.
Действительно, муниципальные образовательные учреждения не приносят прибыли, а на их содержание нужно тратить немалые средства. И на фоне разрушающегося жилищно-коммунального хозяйства, плохих дорог и других острых проблем, требующих немедленного решения, органы местной власти склонны отодвигать вопросы дополнительного образования на второй план, хотя все прекрасно понимают степень социального значения спортивных школ или художественных студий для детей. Мы полагаем, что необходимо разработать рекомендации (очевидно, это задача Минобрнауки РФ), определяющие соотношение объема бюджетного дополнительного образования для детей и платного образования этого вида, причем, это нужно сделать отдельно для городских округов и для муниципальных районов, учитывая неравные условия в городских и сельских населенных пунктах. Тем самым появятся возможности для более полной реализации социально-территориального равноправия, на что справедливо обращает внимание Н.С. Бондарь [13, с. 446-451].
В своей деятельности муниципальные дополнительные образовательные учреждения сталкиваются с аналогичными проблемами, имеющимися в СОШ и дошкольных образовательных учреждениях. Главная из них - слабое финансирование и, соответственно, низкий уровень материально-технической базы. Вместе с тем именно в учреждениях дополнительного образования для детей более активно работают попечительские советы, иные общественные структуры, которые в большей мере, чем в других видах образовательных учреждений, помогают привлекать спонсорские средства и добровольные пожертвования родителей.
Анализ материалов, связанных с деятельностью муниципальных образовательных учреждений дополнительного образования для детей (муниципальные целевые программы, отчеты управленческих структур в сфере образования и др.), показывает, что их проблемы отодвигаются на второй план по сравнению с проблемами СОШ и дошкольных учреждений. Это вполне объяснимо - ведь в последних образование должно быть общедоступным и бесплатным, а дополнительное образование таковым не является.
Литература
1. Мадьярова А.В. Предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления: попытка системного анализа // КонсультантПлюс.
2. Голосова С.А. Местное самоуправление и государственная власть. Теоретические аспекты их соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5.
3. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.
4. Кузнецов С.П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1.
5. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.
6. Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.
7. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления: Стенограмма «круглого стола» // Местное право. 2004. № 1-2.
8. Михайленко Р. Современная система дополнительного образования и перспективы ее развития // Московская школа. 2005. № 4.
9. Письмо Минобрнауки РФ «Об образовательных учреждениях дополнительного образования детей» от 26.03.2007 № 06-636 // Официальные документы в образовании. 2007. 14 мая.
10. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования» от 05.07.2001 № 505 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 2008.
11. Порядок установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений муниципального образования город Краснодар (утвержден решением городской Думы Краснодара от 25 мая 2006 г. № 10 п. 10 // Краснодарские известия. 2006. 6 июня.
12. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» от 07.03.1995 № 233 (ред. от 07.12.2006) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». 2009. Сентябрь.
13. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии. М.: Норма, 2009.
