CC BY
37
УДК 352:37
Черных В.Б. Социальный аспект
финансово-экономических полномочий органов местного самоуправления в области образования
В статье раскрываются актуальные аспекты проблемы финансирования учреждений образования муниципалитетами в современной России.
Ключевые слова: муниципальная собственность, инвестиции, бюджетный хозрасчет, образовательные услуги.
Chernikh V.B. Social aspect of financial
economical empowerment of local government bodies in the sphere of education
The actual aspects of the problem of education institutions' financing by municipalities of modern Russia are revealed in the article.
Keywords: municipal property, investment, fiscal self-financing, educational services.
Конституция Российской Федерации (ст.
130) устанавливает, что местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения,владения,пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Очевидно, что второе производно от первого, поскольку объем муниципальной собственности, находящийся во владении муниципальных образований, произво-ден от круга вопросов местного значения, решаемых ими.
Естественно, что "вопросы местного значения" не изолированы от предметов ведения государственных органов. Выделение таких вопросов в самостоятельный объект местного самоуправления есть, как уже отмечалось, форма децентрализации государственного управления, имеющего целью передать населению соответствующих территорий те
дела, которые могут с успехом решаться им самостоятельно и под свою ответственность, а также другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для социально-экономического развития территории1.
Важно отметить, что согласно ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований2.
Гражданский кодекс России (ст. 113) предусматривает создание муниципальных унитарных предприятий - коммерческих организаций, не наделенных правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество3.
Владислав Борисович Черных - Преподаватель Липецкого института права и экономики.
Справедливо полагать, что из числа определяемых в ст. 31 Федерального закона "Об образовании" полномочий органов местного самоуправления к числу их финансово-экономических полномочий в этой области могут быть отнесены полномочия:
- по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработке и принятию местных нормативов финансирования системы образования;
- по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
- по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями4.
В основе деятельности органов местного самоуправления по реализации указанных выше финансовых полномочий в области образования лежат положения ст. 40 Федерального закона "Об образовании", закрепляющие государственные гарантии получения гражданами Российской Федерации образования. Основой таких гарантий в пределах государственных образовательных стандартов является государственное и (или) муниципальное финансирование образования.
Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее трех процентов расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в Российской Федерации.
В целях привлечения инвестиций в систему образования государство предусматривает специальную систему налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным гражданам, вкладывающим свои средства, в том числе в натуральной форме, в развитие системы образования Российской Федерации. Государство создает необходимые условия для развития сети учреждений дополнительного образования детей и оказывает материальную поддержку данным учреждениям, в том числе финансовую5.
В соответствии с требованиями ст. 41 Федерального закона "Об образовании" муниципальные образовательные учреждения финансируются учредителем, в том числе органами местного самоуправления. Особенности такого финансирования должны определяться в договоре между образовательным учреждением и органом местного самоуправления.
Существует мнение, что муниципальное образовательное учреждение, финансируемое из средств местного бюджета, не должно исключать его прав на привлечение дополнительных средств финансирования от государственных организаций, фондов, частных лиц. Федеральный закон "Об образовании" предусматривает, что в уставе образовательного учреждения в обязательном порядке указывается, в частности, наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления на договорной основе. Образовательное учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализо-вывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги на договорной основе за пределами определяющих его статус образовательных программ.
Для повышения эффективности функционирования образовательных учреждений в настоящее время отрабатываются различные формы бюджетного хозрасчета, основу которого составляет наделение бюджетной организации средствами, необходимыми не только для функционирования, но и для развития. Кроме этого, идет формирование
некоторых форм рыночных отношений между организациями этой сферы.
Основная сложность использования бюджетного хозрасчета заключается в установлении внутренних цен, нормативов и т.д. Эти сложности усугубляются следующими обстоятельствами: отсутствием аналогичных, сопоставимых по размерам уровней затрат и цен, которые могли бы явиться ориентиром для бюджетных организаций; неразвитостью независимых страховых структур, которые могли бы гораздо более эффективно определять качество услуг, чем внутренние системы оценки условий для значительных колебаний цен на ресурсы и технику, используемые в бюджетных организациях, в том числе в муниципальных образовательных учреждениях6.
Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости указания в уставе муниципального образования, например в уставе г. Липецка, не только конкретного перечня муниципальных учреждений образования, но и того, в какой мере данное учреждение финансируется из местного бюджета.
В целях обеспечения большей самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов образования, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" четко определил понятие "минимального местного бюджета" и уточнил порядок его формирования, в том числе в области образования. В данном Законе (ст.1) ясно указано на то, что минимальные социальные стандарты, то есть установленный федеральным законодательством минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, в том числе в области образования, должны обусловливать объем минимального местного бюджета7.
Принципиальной новацией данного Федерального закона является учреждение на региональном уровне Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Основная цель Фонда - создание возможности более объективного распределения финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации. Распределение
средств Фонда должно происходить в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей следующие критерии: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, доля лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Российской Федерации.
Например, согласно ст. 36 Закона "Об образовании" в Липецкой области" схема финансирования муниципального образовательного учреждения определяется типовым положением об образовательном учреждении данного типа и нормативными документами Правительства Российской Федерации. Деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. Финансовое обеспечение системы общего образования гарантируется выделением средств из бюджета области на функционирование, развитие образовательных учреждений и социальные гарантии по поддержке обучающихся, воспитанников в пределах доходов, поступивших в бюджет области по утвержденным федеральным законом нормативам. Финансовое обеспечение профессионального образования в Липецкой области осуществляется из федерального бюджета и бюджета области. Финансовые и материальные средства образовательного учреждения, закрепленные за ним учредителем или являющиеся его собственностью, используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом и изъятию не подлежат, если иное не предусмотрено действующим законодательством8.
Необходимо отметить, что для повышения эффективности управления муниципальной собственностью в области образования очень важно правильно построить взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, государственными и негосудар-
ственными (частными) образовательными учреждениями.
Кроме этого в целях прежде всего обеспечения прав граждан на получение образования Российское государство устанавливает определенные гарантии самостоятельной деятельности образовательных учреждений в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью9.
Представляется, что на практике органам местного самоуправления необходимо избегать сделок в области образования, где они выступают гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений муниципального имущества, связанного с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения, в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий и т.д.
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что конституционная норма (ч.1, ст. 130) о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью применительно к деятельности органов местного самоуправления по регулированию в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования, реализуется с помощью ряда правовых установлений.
Во-первых, согласно действующему законодательству субъектом муниципальной собственности является муниципальное образование, исключительно к ведению которого относится владение, пользование и распоряжению ею.
Во-вторых, права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, осуществляют от имени муниципального образования органы местного самоуправления.
В-третьих, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Представляется, что муниципальное имущество может быть подразделено на две основные группы: а) имущество, закреплен-
ное за муниципальными предприятиями и учреждениями; б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования.
Важно подчеркнуть, что согласно ст. 39 Федерального закона "Об образовании" объекты муниципальной собственности, закрепленные органом местного самоуправления за муниципальным образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения. Данное вещное право позволяет муниципальному образовательному учреждению владеть, распоряжаться и пользоваться предоставленным ему имуществом по своему усмотрению в пределах, определяемых ст. 294-296 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В основе деятельности органов местного самоуправления по контролю условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями лежат положения ст. 29 Федерального закона "Об образовании" о том, что муниципальное образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. Сдача в аренду муниципальным образовательным учреждением закрепленных за ним объектов собственности, а также земельных участков осуществляется без права выкупа с согласия совета образовательного учреждения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. Средства, полученные образовательным учреждением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в данном образовательном учреждении.
В случае, если учредителем образовательного учреждения и собственником закрепленного за ним имущества являются органы местного самоуправления одной и той же административно-территориальной единицы, арендная плата за пользование закрепленными объектами собственности не взимается, а расходы на
текущий и капитальный ремонт и содержание соответствующего образовательного учреждения несет учредитель (собственник), если иное не предусмотрено договором между учредителем и образовательным учреждением.
1 См. об этом: Кочеткова Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1; Воронков А. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления // Власть. 2007. № 9.
2 См.: ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 16.09.2003 г. / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
3 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Велби, 2002. С. 51-52.
4 См.: ФЗ РФ "Образование" / Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст.1501.
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст.1501.
6 См., в частности:ДенисовС.А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора // Практический журнал для руководителей и менеджеров "Законодательство". 1997. № 2. С. 34; СемеусовВ.А. Предпринимательская деятельность в вузе // Российская юстиция. 2000. № 10.
7 В связи с этим абсолютно правильной представляется точка зрения М. Фейгина о том, что базовый набор социальных гарантий, обеспечивающий элементарное выживание человека, должен быть единым для всех граждан России и
никакие ссылки на региональную специфику здесь неуместны (См.: ФейгинМ. Федеральное законодательство о финансовых основах местного самоуправления // Хозяйство и право. 1998. № 11. С. З).
8 Материалы текущего архива Администрации Липецкой области.
9 Например, согласно п. 7 ст. 39 Федерального закона "Об образовании" образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности. В соответствии с п. 6 и 11 указанного Закона изъятие и (или) отчуждение собственности, закрепленной за образовательным учреждением, допускаются только по истечении срока договора между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и образовательным учреждением или между собственником (уполномоченным им юридическим лицом) и учредителем, если иное не предусмотрено этим договором, а при ликвидации образовательного учреждения денежные средства и иные объекты собственности, принадлежащие ему на праве собственности, за вычетом платежей по покрытию своих обязательств направляются на цели развития образования в соответствии с уставом образовательного учреждения (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 1501).
