CC BY
261
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 1 (72). Выпуск 13/1
РЕГИОНАЛЬНАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 332.1
ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Осуществляемые в стране процессы реформирования местного самоуправления, межбюджетных отношений существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, которыми распоряжаются местные органы власти. Оценка происходящих изменений в экономической основе местного самоуправления становится необходимым условием эффективного управления процессами ее развития.
Незначительный срок реализации Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», безусловно, ограничивает возможности получения адекватной оценки влияния реформы на состояние и перспективы развития экономической основы местного самоуправления. Тем не менее, уже имеющиеся результаты позволяют определить основные векторы перемен.
Как известно, ключевой проблемой местного самоуправления является преодоление устойчивого дисбаланса между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов. Одной из мер, способствующих ее решению, является повышение доли доходов бюджетов субъектов РФ, которая на постоянной основе закрепляется за муниципальными бюджетами. Анализ статистической информации, представленной в табл. 1, позволяет сделать ряд выводов.
И.Е. РИСИН 11 Д.Г. ВАСИЛЬЧЕНКО 21
В статье позиционированы результаты анализа процессов реформирования экономической основы местного самоуправления. Выявлены позитивные изменения в ней и ограничения процесса ее развития. Определены и содержательно раскрыты перспективные направления совершенствования управления муниципальными предприятиями: их передача в концессию, трастовое управление частным лицам; реинжиниринг бизнес-процессов в муниципальных предприятиях.
1) Воронежский
государственный
университет
e-mail: risin@mail.ru
Воронежский институт экономики и социального управления
Ключевые слова: местное самоуправление, экономическая основа, местный бюджет, собственные доходы, налоговые и неналоговые доходы, муниципальная собственность, система управления муниципальной собственностью, муниципальные предприятия, концессия, трастовое управление, реинжиниринг бизнес-процессов.
Таблица 1
Доля доходов бюджетов субъектов РФ, закрепленных на постоянной основе за муниципальными бюджетами в процентах1
Субъекты Российской Федерации Годы
2003 2004 2007
Хабаровский край 57,7 59,1 63,9
Московская область 45,3 41,8 58,3
Ярославская область 30,8 34,1 53,8
Республика Мордовия 29,3 33,5 55,6
Воронежская область 24,3 31,0 54,7
Волгоградская область 34,1 30,4 58,3
Ставропольский край 26,5 27,0 50,6
Челябинская область 22,8 23,2 50,5
Республика Карелия 26,3 22,9 50,3
Пермская область 13,4 21,4 -
Новгородская область 24,6 21,1 49,4
Кировская область 15,8 18,7 43,8
Пензенская область 17,5 18,5 56,4
Оренбургская область 16,9 18,1 48,4
Амурская область 15,7 17,6 39,4
Ивановская область 16,9 16,5 36,6
Читинская область 14,7 14,2 32,4
Курганская область 4,6 12,5 31,3
Липецкая область 18,8 11,3 48,6
Владимирская область 10,8 10,1 36,7
Камчатская область 12,2 8,6 32,2
Коми-Пермяцкий а/о 8,8 8,2 -
Республика Саха 9,4 9,3 28,7
Во-первых, заметна тенденция роста этой доли по всем субъектам РФ, включенным в выборку. Если в 2003 г. среднее значение этого показателя составляло 21,6%, в 2004 г. - 22,1%, то в 2007 г. - 46,7%-
Во-вторых, хотя имеют место значительные колебания этой доли по регионам, их диапазон во времени сужается. Так, в 2003 г. он превышал 12,5 раз (от 4,6% в Курганской области до 57, 7% в Хабаровском крае), в 2004 г. - составил 7,2 раза (от 8,2% в Коми-Пермяцком а/о до 59,1% в Хабаровском крае), в 2007 г. - 2,2 раза (от 28,7% в Республике Саха, до 63,9% в Хабаровском крае).
Очевидно, что такого рода изменения могут, в известной мере, способствовать стабилизации ресурсной базы местного самоуправления. Однако, их возможности ограничены межбюджетными пропорциями в Российской Федерации (см. табл.2).
Таблица 2
Основные межбюджетные пропорции в Российской Федерации (в %)2
Доходы и расходы бюджетов субъектов РФ Г о д ы
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2007
Доходы бюджетов субъектов РФ 54 49 46 41 40 39 36
В т.ч. доходы местных бюджетов 45 42 40 35 30 28 32
Расходы бюджетов субъектов РФ 54 52 54 55 55 56 54
В т.ч. расходы местных бюджетов 38 40 37 40 42 44 42
1 Составлено по данным: Выравнивание бюджетной обеспеченности: цели, результаты / / Муниципальная экономика. 2005. №2. С.16; Данные за 2007 год: отчет о результатах социальноэкономического развития субъектов РФ. Минэкономразвития РФ. М., 2008.
2 Составлено по: Лавров А.М. Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года // Финансы. М., 2003. № 11. С. 12. Данные за 2007 год: отчет о результатах социальноэкономического развития субъектов РФ. Минэкономразвития РФ. М., 2008.
2010. № 1 (72). Выпуск 13/1
Как видно из табл. 2, удельный вес доходов региональных бюджетов в период 1998-2007 гг. снизился на 18 процентных пунктов (п.п.), местных бюджетов - на 13 п.п., что означает их концентрацию в федеральном бюджете. При этом если нагрузка на региональные бюджеты в части расходных бюджетных обязательств не изменилась, то на местные бюджеты она выросла на 4 п.п. Очевидно, что такой вектор изменений усиливает зависимость местных бюджетов от государственной финансовой поддержки.
Об этом свидетельствует и незначительная доля местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов (см. табл. 3). Ее анализ свидетельствует о следующем.
В период с 2000 по 2004 гг. по всем субъектам РФ, включенным в выборку, происходило резкое уменьшение доли местных налогов, поступающих в местные бюджеты. По некоторым субъектам - более, чем в 10 раз (Хабаровский край, Ярославская, Волгоградская область, Республика Карелия и др.).
Таблица 3
Динамика доли местных налогов в доходах местных бюджетов по субъектам Российской Федерации в процентах3
Субъекты Российской Федерации Годы
2000 2003 2004 2007
Хабаровский край 21,8 3,7 1,7 12,6
Московская область 28,8 13,5 7,9 14,9
Ярославская область 51,7 6,8 1,6 8,9
Республика Мордовия 20,2 5,5 1,3 10,6
Воронежская область 19,0 10,0 4,2 11,3
Волгоградская область 24,9 9,5 2,4 8,9
Ставропольский край 23,7 6,8 3,7 12,3
Челябинская область 29,4 14,9 12,6 14,7
Республика Карелия 24,5 5,8 2,1 9,6
Пермская область 13,0 2,7 2,3 11,2
Новгородская область 20,1 4,0 2,7 9,6
Кировская область 21,5 7,1 5,4 10,7
Пензенская область 16,6 8,1 8,0 14,2
Оренбургская область 29,0 6,5 3,5 11,6
Амурская область 20,5 4,9 2,2 10,8
Ивановская область 18,7 8,6 2,3 9,8
Читинская область 24,8 4,7 2,9 11,6
Курганская область 21,4 4,6 3,8 12,3
Липецкая область 2,7 7,3 4,4 14,8
Владимирская область 23,1 7,4 6,9 11,6
Камчатская область 26,5 2,5 2,4 16,7
Коми-Пермяцкий а/о 30,9 20,0 6,1 12,4
Республика Саха 3,7 0,8 0,5 9,9
Иной вектор изменений характерен для периода 2004-2007 гг. Во всех регионах наблюдался рост значения названного показателя. В отдельных случаях - более чем значительный (в Республике Саха - 19,8 раз, Республике Мордовия - 8,2 раза, Хабаровском крае - 7,4 раза).
Тем не менее, уровень 2000 г. практически во всех субъектах (за исключением Республики Саха и Липецкой области) не достигнут. Если в 2000 г. среднее значение этого показателя составляло 22,4%, то в 2007 г. - 11,4%.
При такой низкой доле местных налогов устойчиво воспроизводится высокая степень зависимости объема финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для осуществления возложенных на них функций от перераспределительных процессов, действий иных уровней бюджетной системы.
3 Составлено по: Выравнивание бюджетной обеспеченности: цели, результаты / / Муниципальная экономика. 2005. №2. С.16-17. Данные за 2007 год: отчет о результатах социально-экономического развития субъектов РФ. Минэкономразвития РФ. М., 2008.
Очевидно, что налоговые доходы, необходимые для полноценной реализации функций местного самоуправления, пока являются явно недостаточными, что актуализирует потребность в совершенствовании межбюджетных отношений в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления».
Обратим внимание и на другие проблемы развития местного самоуправления. № 131-ФЗ реализовал, безусловно, прогрессивную идею о целевом назначении муниципальной собственности. Однако ст. 50 этого Закона обязывает муниципальные образования произвести отчуждение или перепрофилировать те объекты собственности, которые имеются в муниципальном образовании, но не отвечают целевому назначению, указанному в этом Законе.
Осуществляемое в соответствии с требованием Закона фактическое изъятие объектов муниципальной собственности, в связи с изменением объема полномочий муниципальных образований (по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ), вступает в противоречие с закрепленным в гражданском законодательстве принципом неприкосновенности собственности и существенно ограничивает права населения, поскольку объекты муниципальной собственности нередко создавались населением за счет собственных средств. В таких случаях состав собственности определяется не решением собственника (муниципального образования), а законом.
Данное установление не только не способствует укреплению, но и ухудшает имущественное состояние муниципальных образований. Представляется, что ограничения могли бы касаться не правоспособности муниципальных образований по отношению к собственности, а лишь определенных видов хозяйственной деятельности и использования муниципального имущества в хозяйственной деятельности.
Определенные проблемы для реализации правомочий собственника муниципальной собственности создают и те положения Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 41), которые требуют регистрации органов местного самоуправления в качестве муниципальных учреждений, что сужает возможности органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять от имени муниципального образования владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Таким образом, попытки законодательным путем вывести муниципальные образования, органы местного самоуправления на новый уровень самостоятельной деятельности, особенно в сфере муниципальной собственности, требуют их серьезной корректировки на соответствие требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации.
Ключевой проблемой развития экономической основы местного самоуправления является эффективное управление муниципальной собственностью, обеспечение на этой основе абсолютного и относительного роста неналоговых доходов, получаемых от ее использования. Актуализация роли неналоговых доходов детерминирована множеством факторов.
Во-первых, сужающимися с вводом в действие ФЗ №131 возможностями местных властей увеличивать налоговые поступления, так как число местных налогов сокращено. Во-вторых, существующим запретом органам местного самоуправления вводить дополнительные налоги для того, чтобы обеспечить муниципальным образованиям прочную доходную базу. Перечень местных налогов устанавливается федеральным законодательством и является исчерпывающим. В-третьих, неналоговые доходы в существенной мере определяются качеством муниципального управления и в полном объеме поступают в местные бюджеты.
Практика управления муниципальной собственностью в развитых странах показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относится земля, отдельные виды муниципальных предприятий и недвижимости, муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения, муниципальные ценные бумаги (облигации).
В РФ положение выглядит несколько иначе. В основном из-за социальных проблем, доставшихся нам в наследство от централизованной системы. Перекос не-
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 1 (72). Выпуск 13/1
сколько велик, что традиционно доходные во всем мире водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем в России являются убыточными4.
Явно незначительным является удельный вес денежных доходов от использования муниципальной собственности в объеме собственных доходов муниципальных образований. Этот показатель составил в целом по Российской Федерации в 2008 году 4,9%, запланировал в размере 6,0% на 2009 год, прогнозная оценка на 2010 год - 6,5%5.
По нашему мнению, одним из направлений органов местного самоуправления и региональных властей должно являться создание продуктивной системы управления имуществом муниципального образования.
Рассмотрим более детально проблему совершенствования управления таким важным элементом муниципальной собственности, как имущественные комплексы муниципальных унитарных предприятий, одной из задач которых является извлечение прибыли, поскольку они законодательном порядке однозначно отнесены к классу коммерческих организаций.
Экономико-организационные преобразования муниципальных предприятий, обеспечивающие их развитие, могут иметь несколько направлений.
1. Передача муниципальных предприятий в концессию частным лицам.
Важно обратить внимание на то, что в западных странах концессия наиболее продуктивно применяется в тех секторах экономики, где приватизация невозможна по социально-политическим мотивам или из-за непредсказуемости ее социально-экономических последствий (отрасли производственной и социальной инфраструктуры).
Благоприятные возможности для перехода к концессионным соглашениям между местным самоуправлением и частными лицами открываются в связи с принятием Государственной думой Федерального закона от 15 07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Закон относит к концедентам, наряду с Российской Федерацией, субъектом РФ, и муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления (ст. 5).
В перечне объектов концессионных соглашений в статье 4 четко обозначены объекты, находящиеся ныне в муниципальной собственности ( например, системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и др.).
Обратим внимание на условия концессионных сделок, учитывающие интересы местного самоуправления:
- осуществление за счет концессионера качественных изменений в муниципальной недвижимости на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным;
- закрепление за концедентом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, полученные концессионером за свой счет при исполнении концессионного соглашения;
- конкурсная основа выбора концессионера и критерии его выбора, в числе которых: сроки создания и (или) реконструкции объекта; технико-экономические показатели объекта; объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг; размер концессионной платы; предельные цены (тарифы) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги и др.).
2. Передача муниципального имущества в трастовое управление частному лицу, которое используется им в интересах учредителя траста.
4 См.: Широков А.Н. Основы местного самоуправления в РФ (введение в муниципальное управление). М.: Редакционно-издательский центр «Муниципальная власть», 2000. С.223-224.
5 См.: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.gks.ru.
Серия История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 1 (72). Выпуск 13/1
Важно отметить, что такое управление, так же как и предыдущий вариант, не влечет перехода права собственности на имущество от собственника к доверительному управляющему. В соответствии с договором, учредитель траста передает управляющему на определенный срок часть своего имущества, которое используется последним в интересах либо учредителя, либо указанного им третьего лица. Потребность в такой передаче может определяться, во-первых, нецелесообразностью приватизации предприятия в силу экономических и социально-политических причин, во-вторых, неспособностью собственника эффективно эксплуатировать некоторые объекты принадлежащего ему имущества, желанием привлечь для этого профессионалов.
Обратим внимание на условия и параметры хозяйственного использования объектов, которые могут устанавливаться собственником для реализации его интересов: сохранение профиля деятельности; поддержание заданного числа рабочих мест; обеспечение определенного технического уровня производства, темпов обновления основного капитала.
Необходимым является и формирование механизма эффективного контроля за состоянием муниципального имущества, что, в свою очередь, предполагает организацию мониторинга его количественных и качественных характеристик, результатов использования.
3. Реинжиниринг бизнес-процессов муниципальных предприятий. Суть этого варианта развития муниципальных предприятий связана с разработкой и реализацией проектов, обеспечивающих в комплексе модернизацию технико-технологической базы субъектов хозяйствования и систем управления ими. В содержательной характеристике важнейших изменений в действующем менеджменте муниципальных предприятий обратим внимание на необходимость:
- перехода к стратегическому управлению муниципальным предприятием, бизнес-планированию его деятельности, основанному на продуктивной концепции сбалансированной системы показателей;
- усиления заинтересованности руководителей предприятий в достижении устойчиво высоких результатов финансово-хозяйственной деятельности на протяжении достаточно протяженного периода функционирования;
- переподготовки и повышения квалификации управленческого персонала предприятий с целью качественного обновления человеческого капитала.
Анализ процессов реформирования экономической основы местного самоуправления дает основания для определения ключевых направлений их развития. В их числе: совершенствование межбюджетных отношений, внедрение механизма муниципально-частного партнерства в практику финансирования процессов модернизации производства муниципальных благ, привлечение частных лиц к управлению объектами муниципальной собственности, реинжиниринг бизнес-процессов муниципальных предприятий.
PROBLEMS AND DIRECTIONS OF LOCAL GOVERNMENT ECONOMIC BASIS DEVELOPMENT
1) Voronezh State Universit e-mail: risin@mail.ru
2) Voronezh Institute of economics and social managemen
e-mail: dimkin@box.vsi.ru
I.E. RISIN1 D. G. VASILCHENKO21
The article contains the analysis results of the local government economic basis reform processes. The authors have defined positive changes of the economic basis and limitations of its further development. Besides, the authors propose promissing directions for improvements of municipal enterprises management: concessions, trust management by private persons, reengineering of business processes at municipal enterprises.
Key words: local government, economic basis, local budget, private income, tax and non-tax income, municipal property, municipal property management system, municipal enterprises, concession, trust management, reengineering of business processes.
