CC BY
67
УДК 373; 37.05; 37.07
ШКОЛА В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Башкина Г.В., к.э.н., Институт управления образованием РАО, Москва. Россия Email: [email protected]
Аннотация. Рассмотрены основные направления модернизации финансово-экономического механизма в образовании: введение нормативного подушевого финансирования, расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений через изменение их правового статуса, бюджетное финансирование учреждений в форме субсидий на основе государственного (муниципального) задания. Ключевые слова: финансово-экономические механизмы в образовании; нормативное подушевое финансирование; образовательные услуги; государственное (муниципальное) задание.
SCHOOL IN CONDITIONS OF MODERNIZATION OF THE BUDGET PROCESS
Bashkina G.V., PhD., Institute of management in education of RAE, Moscow. Russia Email: [email protected]
Abstract. The main directions of modernization of the financial and economic mechanism in education: the introduction of normative financings, increasing the economic independence of educational establishments by changing their legal status, budget financing institutions in the form of subsidies on the basis of the State (municipal) job.
Keywords: financial and economic instruments in education; per capita normative financing; educational services; public (municipal) job.
В последние годы в сфере образования идут процессы, связанные с реорганизацией форм, методов, инструментов, механизмов финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений. Эти процессы обусловлены, прежде всего, осуществляемой модернизацией бюджетного процесса и принятием на всех уровнях управления соответствующих законодательных и нормативных правовых актов. В сфере образования эти преобразования связаны с реализацией приоритетного национального проекта «Образование» и комплексного проекта модернизации образования (КПМО), а также национальной образовательной инициативы «Наша новая школа».
Важным элементом формирования новой экономической основы деятельности учебных заведений в современных социально-экономических условиях, совершенствования организационно-экономического механизма управления является организация финансовых отношений, т.е. установление форм, внешнего порядка и процедур формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов.
В ряду ключевых направлений развития общего образования предусматривается, что в школе должны быть созданы кадровые, материально-
технические и другие условия, обеспечивающие развитие образовательной инфраструктуры в соответствии с требованиями времени. Финансовое обеспечение должно быть построено на принципах нормативного финансирования, переход на которое планируется завершить во всех субъектах Российской Федерации в ближайшие годы. При этом пути достижения результатов, обеспечивающих решение поставленных задач, необходимо выработать в ходе практической деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений.
Основные направления модернизации финансово-экономического механизма на современном этапе, связаны с:
• переходом от принципа содержания образовательных учреждений к их государственной (муниципальной) поддержке в размерах, определенных на нормативной основе;
• расширением самостоятельности образовательных учреждений в распоряжении ресурсами;
• бюджетным финансированием учреждений в форме субсидий на основе государственного (муниципального) задания.
Важнейшим фактором происходящих в сфере образования изменений финансовых отношений, оценки эффективности развития системы образования является внедрение и совершенствование механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, или, как принято говорить, БОР.
К настоящему времени создан правовой и финансовый механизм планирования бюджетных расходов в соответствии с принципами БОР. Распорядителям и получателям бюджетных средств предоставлена большая свобода при принятии решений о наиболее эффективных способах организации работы и выборе структуры расходов для достижения поставленных целей. Одновременно повышается их ответственность за результаты деятельности и использования выделяемых бюджетных средств. Внедряется система мониторинга и оценки эффективности деятельности. Распорядители бюджетных средств должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей на основе стратегических целей деятельности и основных задач, сформулированных в программных документах.
В самом общем виде БОР в сфере образования представляет собой систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и результатами. Цель данной модели бюджетирования - проконтролировать соответствие полученных результатов затраченным ресурсам, оценить значимость, экономическую и социальную эффективность деятельности учреждений образования, а также реализации целевых программ, финансируемых из бюджета.
Сегодня к результатам введения БОР можно отнести:
- создание новых типов учреждений: бюджетных, автономных, казенных;
- формирование государственных (муниципальных) заданий образовательным учреждениям в целях реализации соответствующих услуг;
- отказ от сметного финансирования бюджетных и автономных учреждений и переход к финансированию в форме субсидии;
- введение нормативного финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) услуг в рамках выполнения государственных (муниципальных) заданий;
- расширение самостоятельности и ответственности учреждений;
- экономию бюджетных средств за счет сокращения штатов и реорганизации (ликвидации) неэффективных учреждений;
- направление сэкономленных средств на решение имеющихся проблем, в первую очередь, на повышение оплаты труда.
На современном этапе поставлена задача добиться предоставления образовательных услуг лучшего качества не только за счет увеличения расходов бюджета, но и за счет повышения эффективности работы образовательных учреждений на основе расширения их финансово-экономической самостоятельности, привлечения инвестиций в сферу образования и расширения источников финансирования.
Решение этой задачи связывается, прежде всего, с реализацией Федерального закона от 08.05.2010 N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
В субъектах РФ к 1 июля 2012 г. завершена работа по созданию бюджетных, автономных и казенных учреждений. У бюджетных и автономных учреждений значительно расширилась самостоятельность в решении вопросов планирования и организации своей финансово-хозяйственной деятельности, в частности, по осуществлению приносящей доход деятельности и использованию ее результатов. При этом за учредителем остаются права и обязанности по контролю за деятельностью учреждений, количеством и качеством услуг, оплачиваемых за счет средств бюджета. Наряду с традиционным сметным финансированием, которое остается у казенных учреждений, бюджетные и автономные учреждения стали получать средства в форме субсидии на реализацию государственного (муниципального) задания. Расширение самостоятельности учреждений сопряжено с повышением их ответственности за использование выделяемых средств и результаты деятельности при том, что учредитель уже не несет субсидиарной ответственности по задолженности бюджетных и автономных учреждений.
В целях обеспечения условий для развития образовательных учреждений новых типов необходимо, в первую очередь, создать полноценную нормативную правовую и методическую базу. Без наличия надлежащей нормативной среды, регламентирующей взаимоотношения государства и местных органов со сменившими статус образовательными учреждениями введение новых типов учреждений может привести к негативным последствиям, связанным, прежде всего, с частичной утратой доходов, получаемых учреждениями из бюджетных источников. Прежде всего, это может коснуться муниципальных образовательных учреждений, поскольку многие вопросы их деятельности не имеют полного нормативно- правового урегулирования.
Отнесение образовательного учреждения к тому или иному типу сопряжено с определенными рисками, в связи с чем необходимо при формировании нормативной правовой базы на региональном и муниципальном уровнях установить социальные и экономические критерии, опираясь на которые можно провести оценку эффективности реализации учреждением государственных (муниципальных) услуг и целесообразности перевода образовательного учреждения в автономное, бюджетное или казенное. Иначе учредитель произвольно определяет, насколько эффективно предоставляется услуга и также произвольно может принять решение об установлении (изменении) типа учреждения даже в течение года. Об этом свидетельствует практика регионов и муниципалитетов, когда тип учреждения выбирается учредителем исходя из привычной сложившейся практики. Наблюдается стремление к созданию казенных учреждений, как наиболее зависимых от учредителя.
Автономные учреждения, зачастую, незаконно ущемляются в своих правах на получение бюджетного финансирования. На законодательном уровне значительно повышается финансовая самостоятельность образовательных учреждений. Вместе с тем на практике мы наблюдаем преобладание административных рычагов управления. На региональном и муниципальном уровнях не соблюдаются законодательные установки, связанные с реализацией самостоятельности ОУ, что не просто снижает эффективность проводимой модернизации финансово-экономических механизмов, но противоречит принципам БОР.
В числе важнейших норм новая нормативная база призвана определить перечень услуг, оказываемых образовательными учреждениями на основе государственного (муниципального) задания, а также порядок разработки и утверждения стандартов качества предоставления этих услуг.
В редакции проекта закона «Об образовании в Российской Федерации» понятие «образовательные услуги» определяется как «комплекс мероприятий (действий) по осуществлению образовательного процесса в целях освоения обучающимися
образовательной программы, ее частей или программ отдельных учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей)».
Необходимо отметить, что образовательные услуги выделяются своей спецификой, которая состоит, прежде всего, в том, что производство и реализация образовательных услуг являются единым процессом. Образовательные услуги выступают в форме деятельности и не оставляют вещественного продукта; они являются продуктом труда педагогов и другого персонала образовательных учреждений и неотделимы от педагогических работников.
Перечень услуг формируется региональным и муниципальным органом исполнительной власти для подведомственных учреждений. Каждая образовательная услуга характеризуется своими особенностями, которые отражаются в количестве учебных часов, отведенных на освоение определенной программы, в установленной предельной численности обучающихся в классах и группах, в требованиях к квалификации учителей и др.
Содержание государственного (муниципального) задания учредителя должно соответствовать определенному в уставе образовательного учреждения направлению его деятельности, что требует четкой классификации образовательных и иных услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств.
Однако практика, имеющаяся в настоящее время в субъектах РФ, демонстрирует формальный подход к этой работе. В большинстве случаев перечень образовательных услуг формируется в общем виде, без учета структуры и состава услуги, условий ее предоставления. Такой подход занижает фактическую стоимость каждой конкретной услуги, или может вообще ее не учитывать, делает невозможным определение четких показателей качества услуги, поскольку даже небольшое изменение характеристик услуги существенно влияет на объем средств, необходимых для ее реализации.
Уже в 2012 г. до каждого общеобразовательного учреждения должно быть доведено муниципальное задание. Задание включает данные и показатели, характеризующие расходные обязательства муниципального образования,
потенциальных потребителей услуги, объем услуги, ее качество, порядок оказания услуги. В связи с этим возникает необходимость в установлении стандартов качества предоставления образовательных и иных услуг, которые граждане получают за счет средств бюджета. Стандарты качества предоставления услуг призваны оптимизировать работу по установлению государственных (муниципальных) заданий.
Стандарты позволяют привести оказание услуг к единому формату, избежать дискриминации пользователей одной и той же услуги в разных учреждениях в рамках одного муниципалитета. Особую значимость разработка стандартов предоставления
услуг имеет в сфере дошкольного образования и дополнительного образования детей, где отсутствуют утвержденные образовательные стандарты, существует многообразие в организации деятельности и режиме работы учреждений, предоставляющих эти услуги. Кроме того, требуется разработка стандартов по оказанию услуг, связанных с организацией групп продленного дня и дополнительного образования детей в общеобразовательных учреждениях, иначе, и это уже видно на практике, такого рода услуги становятся для граждан платными.
В связи с установлением общеобразовательным учреждениям государственных (муниципальных) заданий и выделением средств в форме субсидии возрастает значение нормативного подхода к финансированию учреждений поскольку размер субсидии должен быть определен на нормативной основе. При этом необходимым условием является сочетание нормативного финансирования с государственными и муниципальными инвестициями в формирование новой материально-технической и информационной базы учебных заведений.
Как свидетельствует опыт субъектов Российской Федерации, на современном этапе основным подходом к расчету нормативов является расчет нормативов финансирования реализации образовательных программ (образовательного стандарта). Установление системы нормативов, их закрепление в нормативных правовых актах, а главное, выполнение взятых перед образовательными учреждениями обязательств, является основой гарантий государственной (муниципальной) поддержки образовательных учреждений при изменении их типа.
Согласно толковому словарю Даля понятие «гарантия» определяется как: «ручательство, поручительство, порука, обеспеченье, залог, ответ (с ответом), заверение, заверка, безопаска, обезопаска, безопасенье, страх. Гарантировать что, обеспечить, ручаться, заверить, обезопасить, дать залог, поручиться, заручиться; заложиться, взять на свой страх». При реализации комплексного проекта модернизации образования (КПМО) предпринимались попытки создания системы государственных гарантий.
Основное требованием КПМО - институциональное закрепление важнейших нововведений, таких как: нормативное подушевое финансирование, стимулирование качественного труда, развитие общественного управления и др. Это требование формально выполнено, но, к сожалению, еще не стало основой формирования системы гарантий, которая, исходя из толкования Даля, являлась бы порукой и могла бы обеспечить, обезопасить образовательное учреждение в условиях существующей несбалансированности функций, полномочий и ресурсного обеспечения учреждений.
Особенно важно освободить образовательные учреждения от излишней опеки учредителя и обеспечить создание системы гарантий государственной
(муниципальной) поддержки образования на нормативной основе, что во многом определяется создаваемой на региональном и местном уровнях нормативной правовой базой.
Если обновление содержания образования осуществляется в рамках отраслевого законодательства, распространяющегося и реализуемого только в сфере образования, то обновление экономических механизмов осуществляется на основе общего законодательства, реализуемого не только в образовании, но, как минимум, во всей бюджетной сфере. Как правило, уже на этом этапе начинаются противоречия и нестыковки, которые существенно снижают эффективность или даже вовсе не позволяют реализовать задачи модернизации образования. Так, реализация профильного обучения не сопряжена с установленным порядком и формами бюджетного финансирования, что затрудняет сетевое взаимодействие образовательных учреждений.
Такой важный элемент новой системы оплаты труда в образовании, как стимулирующие выплаты за результаты и качество труда, практически, не работает, т.к. эти выплаты составляют в фонде оплаты труда учреждений крайне незначительную долю (порой менее 1%). Это происходит не только из-за ограниченности бюджетных средств, но и устаревших представлений управленцев о том, что доплаты и надбавки не являются обязательными выплатами, их легко приносят в жертву, если требуется «экономия» бюджета. В результате в настоящее время мы теряем эффективный метод управления, проявившийся и зарекомендовавший себя в ходе реализации КПМО.
Успешность дальнейшей реализации новых финансово-экономических механизмов во многом будет определяться обоснованной законодательной базой, формируемой на региональном уровне. Сегодня она выстраивается по принципу аналогии с федеральным законодательством. Вместе с тем решение всех поставленных задач относится к компетенции субъектов федерации и органов местного самоуправления. И, прежде всего, это финансовое обеспечение перехода на новые образовательные стандарты, поддержки одаренных детей, материального стимулирования учителей и др. направлений дальнейшей модернизации образования.
Для достижения целостных положительных результатов необходимо в программах развития образования на всех уровнях четко определить задачи, которые требуют решения для достижения образа будущей школы, и, опираясь на существующую реальность, определить методологию и конкретные шаги по организации планируемых изменений. Это позволит образовательным учреждениям осуществлять осмысленные преобразования, максимально использовать имеющиеся возможности и минимизировать влияние неблагоприятных внешних факторов.
