CC BY
405
1.5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ СОВЕТОВ ПРИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Липчанская М. А., к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: кафедра публичного права, Поволжский кооперативный институт (филиал), АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации». e-mail: [email protected]
Аннотация: В статье анализируются формы участия граждан в управлении делами государства в системе исполнительной власти. Особое внимание уделяется практике формирования и деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти как одному из способов привлечения профессиональных сообществ к обсуждению наиболее важных проблем.
Ключевые слова: участие граждан в управлении делами государства, федеральные органы исполнительной власти, общественные советы, патисипаторная демократия.
ACTIVITY OF PUBLIC COUNCIL OF EXECUTIVE BODIES AS A FORM OF CITIZENS’ PARTICIPATION IN STATE ADMINISTRATIVE GOVERNANCE
Lipchanskaya Maria Alexandrovna, PhD in Law. Position: associate professor. Place of employment: Public Law chair, the Volga Region Cooperative Institute. e-mail: [email protected]
Annotation: In the paper forms of citizens’ participation in state administrative governance in the executive system have been analyzed. A special attention is given to the practices of formation and activities of public councils of Federal Bodies of the Executive Branch as one of the ways of attracting professional communities to discussion of the most important issues.
Keywords: citizens’ participation in state administrative governance, Federal Bodies of the Executive branch, public councils, participative democracy.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию правовым демократическим государством, закрепила право своих граждан на участие в управлении делами государства. Реализация указанного комплексного права происходит через осуществление гражданами Российской Федерации ряда самостоятельных субъективных прав, в том числе права участвовать непосредственно или через своих представителей в формировании и деятельности любой из ветвей власти: законодательной, исполнительной,
судебной.
Рассматривая механизм участия граждан РФ в управлении делами государства в сфере исполнительной власти, необходимо выделить два ключевых направления: участие граждан в формировании органов исполнительной власти и участие граждан в деятельности этих органов в качестве государственных
служащих, членов экспертных, общественных и иных советов, комиссий и коллегий. При этом участие в формировании и деятельности органов исполнительной власти может быть как опосредованное, так и непосредственное или прямое.
Опосредованное участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти возможно через прямое избрание Президента Российской Федерации, который в последствии формирует Правительство России и играет ключевую роль в процедуре наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также через участие в политических партиях, имеющих право принимать участие в формировании Правительства Российской Федерации.
К непосредственным или прямым формам участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти, на наш взгляд, можно отнести: индивидуальные или коллективные обращения; проведение публичных мероприятий, как исключительный способ влияния на управление делами государства; поступление на государственную службу -профессиональный способ. Особым случаем участия граждан в деятельности органов исполнительной власти выступает их деятельность в качестве членов экспертных и общественных органов, формируемых как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
В связи с этим вполне обосновано можем заключить, что одной из форм участия граждан в управлении делами государства является патисипаторная демократия, которая в настоящее время в Российской Федерации находится в стадии активного становления. По нашему мнению, указанное явление следует понимать в широком и узком смыслах. В первом случае - это любой, установленный и допустимый законодательством способ участия Российских граждан в формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Во втором - это привлечение отдельных граждан в качестве экспертов к решению наиболее важных задач государственного и местного значения или представителей общественности в коллегиальные органы, созданные при органах государственной и муниципальной власти в целях обеспечения принципов гласности и открытости деятельности органов публичной власти.
Одним из институтов участия граждан в управлении делами государства выступают общественные советы при федеральных органах исполнительной власти. Активное формирование этих органов началось после принятия двух основных нормативно-правовых актов: постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Феде-рации»1 и Указа Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и феде-
1 СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3322; 2008. № 14. Ст. 1413.
ральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»2. По сути правовой смысл указанных нормативных актов одинаков: в них предписывается возможность руководителям федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 20 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» по предложению Совета Общественной палаты России образовывать соответствующие общественные советы.
Следовательно, логично полагать, что правовым основанием и предпосылкой принятия данных правовых актов послужил Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», согласно ст. 1 которого Общественная палата обеспечивает взаимодействие российских граждан с федеральными органами государственной власти... в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти...3. Это дает нам обоснованное право считать отправной точкой повышения степени активности граждан по привлечению их к участию в управлении делами государства - формирование Общественной палаты Российской Федерации.
В настоящее время идет процесс формирования Общественной Палаты Российской Федерации третьего созыва. Согласно Указу Президента РФ от 23 сентября 2009 года № 1070 утвержденные им 42 члена Палаты приступили к ее дальнейшему комплектованию. В их официальном обращении отмечается: «Предлагаем общероссийским, межрегиональным и региональным общественным объединениям принять участие в формировании Общественной палаты Российской Федерации и направить в ее адрес заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты Российской Федерации»4. Можно предположить, что обновление состава Общественной палаты РФ повлечет за собой ротацию состава общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, как минимум по двум причинам. Во-первых, в каждый общественный совет, как правило, входят представители Общественной Палаты Российской Федерации. Во-вторых, развитие общественных отношений детерминирует кадровое движение в структурах, имеющих представительство в Советах.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить ряд последовательных этапов в процедуре формирования указанных общественных советов. Во-первых, от Совета Общественной палаты РФ руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти направляется предложение о создании общественного совета, подлежащее обязательному рассмотрению. Следовательно, инициатива о создании при органе исполнительной власти федерального уровня общественного совета исходит от Общественной палаты РФ. Во-вторых, руководитель федерального органа исполнительной власти в месячный срок со дня поступления указанного предложения направляет Совету Общественной палаты РФ
2 СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.
3 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. от 10.06.2008) // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007. № 27. Ст. 3216; 2008. № 24. Ст. 2791.
4 http://oprf.ru/1189/1198/
уведомление о согласии либо отказе образовать общественный совет. В-третьих, в случае согласия общественный совет создается в 2-месячный срок со дня направления совету Общественной палаты Российской Федерации соответствующего уведомления.
Примерами, общественных советов выступают Общественный совет при Министерстве образования и науки Российской Федерации, созданный приказом Министра 28 декабря 2006 года № 346, в состав которого вошли представители общественных объединений, средств массовой информации, российских академий наук, учёные и специалисты в области образования, науки и молодёжной политики в России. Общественный совет является постоянно действующим совещательным органом и призван содействовать подготовке предложений, обеспечивающих принятие оптимальных решений по развитию образования, науки и социальной защиты детей в России. Совет также проводит общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых Минобрнауки России .
Общественный совет при Министерстве обороны РФ, образованный в декабре 2006 года соответствующим приказом министра обороны РФ, среди ключевых задач указывает: максимальный учет интересов общества при формировании и реализации государственной политики в области обороны, создание реального гражданского контроля над армией, возрождение высокого престижа военной службы6.
В январе 2007 г. был образован Общественный совет при Министерстве юстиции Российской Федерации, членами которого являются видные общественные и религиозные деятели, ученые-правоведы, юристы-практики. На первом заседании Общественного Совета Министр юстиции Владимир Устинов подчеркнул, что «создание общественных советов - реальный шаг к конструктивному взаимодействию общества и государства. Министерство юстиции одной из главных своих задач видит правозащитную функцию и без поддержки общества не сможет реализовать ее в полной мере »7.
5 Другими примерами являются: Общественный совет при министерстве здравоохранения и социального развития РФ (приказ Министра здравоохранения и социального развития РФ от 6 апреля 2007 г. № 241); Общественный совет при Министерстве юстиции Российской Федерации (приказ Министра юстиции РФ от 29 января 2007 г. № 14); Общественный совет при Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации (приказ Министра промышленности и торговли Российской Федерации РФ от 30 июля 2008 г.). Всего при федеральных органах исполнительной власти функционируют 24 общественных совета, созданных по предложению Общественной палаты РФ. // Информация получена на официальных сайтах Правительства РФ и Общественной палаты Российской Федерации..
6 Общее руководство деятельностью совета при Министерстве обороны РФ осуществляет лично глава российского государства. Общественный совет является совещательным органом, решения которого носят исключительно рекомендательный характер. В составе совета образованы шесть комиссий, деятельность которых посвящена различным сферам жизни российской армии: проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, разрабатываемых в Минобороне России; правовая и социальная защита военнослужащих и гражданского персонала; культурно-шефская работа и взаимодействие с общественными и религиозными объединениями; обеспечение безопасности военной службы; взаимодействие со СМИ; повышение престижа военной службы.
7 Также на первом заседании обсуждались актуальные вопро-
сы, которые могут войти в план работы на 2007 год - повышение
уровня правовой культуры в стране, соблюдение прав и свобод
граждан, формирование системы оказания бесплатной юридиче-
Хотелось бы отметить заслуживающий внимания факт образования общественного совета при министерстве внутренних дел в 2001 году, то есть до принятия соответствующего Указа Президента РФ. В частности, в приказе Министра внутренних дел от 13 сентября 2001 № 812 отмечалось, что в целях привлечения представителей общественных и профессиональных объединений, творческих работников к разработке основных направлений государственной политики в области внутренних дел, укрепления законности, повышения правовой культуры среди сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, а также усиления участия МВД в формировании демократического правового государства и гражданского общества создается общественный совет8.
Данная тенденция не осталась без внимания Секретаря Общественной Палаты РФ Евгения Велихова. В своем выступлении 24 декабря 2008 года на Пленарном заседании Общественной палаты РФ с Ежегодным докладом «О состоянии гражданского общества в РФ», он отметил: «Интересно, что одними из первых общественные советы были созданы не при «гуманитарных» министерствах (культуры, образования, социального развития), а при министерствах обороны, охраны окружающей среды и природных ресурсов»9. Далее Е. Велихов подчеркнул, что создание общественных советов при органах власти прямо предусмотрено законодательством, а потому дает потенциальную возможность эффективно использовать потенциал сотрудничества между государством, некоммерческими организациями и лидерами гражданского общества, что на наш взгляд, безусловно способствует реализации гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на участие в управлении делами государства.
В настоящее время согласно сведениям, представленным на сайте Общественной палаты Российской Федерации, функционирует 40 общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. В контексте настоящей статьи представляет определенный интерес изучение их деятельности, поскольку это дает возможность сделать вывод относительно публичности и открытости заседаний, значимости рассматриваемых на заседаниях вопросов, важности принимаемых решений. Проанализируем содержание последних заседаний Общественных Советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, курирующих реализацию приоритетных национальных проектов10, т.к. именно приоритетные национальные проекты, являются важнейшей частью проводимой в Российской Федерации масштабной социальной реформы, определяют конкретные первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, АПК, жилищной политики.
Общественный совет при Министерстве образования и науки Российской Федерации был создан приказом министра 28 декабря 2006 года № 346. 4 марта 2009 года состоялось очередное заседание Общественного
ской помощи населению, реализация «дачной амнистии». Приказ официально опубликован не был. См.: СПС КонсультантПлюс.
8 Приказ официально опубликован не был. См.: СПС Консуль-тантПлюс.
9 http://www.oprf.ru/newsblock/news/2170/chamber_news
10 В рамках статьи весьма затруднительно отразить деятельность всех общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, поэтому мы сделаем акцент только на тех, которые связаны с реализацией Приоритетных национальных проектов.
совета при данном Министерстве, на котором обсуждались следующие вопросы: «Кто оплатит платное высшее профессиональное образование? Что происходит со студентами вузов, обучающимися на платной основе, в условиях финансово-экономического кризиса? Какие пути выхода из сложившейся ситуации можно предложить?»11.
В заседании Общественного совета приняли участие представители общественных объединений, средств массовой информации, российских академий наук, учёные и специалисты в области образования, науки и молодёжной политики в России12. Исключительная важность деятельности Общественного совета при Министерстве образования и науки Российской Федерации, как нам кажется, объясняется еще и тем, что именно образование дает знания, умения и навыки жизни в гражданском обществе, желание и возможность развивать и расширять порядок взаимодействия государства, институтов гражданского общества и гражданина.
Следует согласиться с мнением, А. Фурсенко, который, говоря об Общественном совете, подчеркнул: «Участие представителей институтов гражданского общества не только повысит открытость политики министерства, но и создаст предпосылки для обсуждения и реализации инициатив «снизу» в области образования, науки и государственной молодежной политики»... Далее, министр, оценивая деятельность Совета с точки зрения его публичности и эффективности, отметил: «Совет выражает критический, но конструктивный и независимый взгляд со стороны. Общественный совет будет давать мне сигнал о том, что волнует обще-
ство»13.
Как указано в Положении об Общественном совете при Министерстве образования и науки Российской Федерации, Общественный совет ... призван содействовать подготовке предложений, обеспечивающих принятие оптимальных решений по развитию образования, науки и молодёжной политики в России. является институтом общественного участия в управлении образованием14. Вместе с тем, на официальном сайте министерства, в иных средствах массовой информации отсутствуют сведения о каких-либо рекомендациях, предложениях, сформулированных Общественным советом в ходе обсуждения заявленных вопросов. Такая ситуация позволяет заключить, что деятельность совета носит ограничено открытый характер - принятые решения остаются скрытыми и недоступными для сведения общественности, что, в свою очередь свидетельствует об ограничении нормативного содержания права на участие в управлении.
В отличие от этого рекомендации по итогам заседания Общественного совета при министерстве сельского хозяйства, прошедшего 26 марта 2009 г., доступны для общественности. В частности, в единой сети размещены не только подробные выступления всех уча-
11 Формулировки вопросов представлены в редакции, вынесенной на заседание Общественного Совета. См.: Ийр:/^оуе1-edu.ru/os/zasedania.shtml/xPages/entry.229.html
12 С докладами на заседании выступили член Общественного совета МОН, ректор Российского нового университета, Председатель Совета негосударственных вузов России, проректор Высшей школы экономики С.Ю. Рощин, заместитель Министра образования и науки РФ В.В. Миклушевский и др..
13 См. Выступление министра образования и науки РФ на заседании Общественного совета 4 марта 2009 г. Ьійр:/^оує^ edu.ru/os/zasedania.shtml/xPages/entry.229.html
14 См.: http://sovet-edu.ru/os/zasedania.shtml/xPages/entry.229.html
стников заседания15, но и «вывешен» итоговый документ, отражающий конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в проект антикризисной программы Правительства Российской Федерации на 2009 год, который обсуждался на заседании Общественного совета16.
Наибольшей критики заслуживает освещение деятельности Общественного совета при Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, на сайте которого размещен только Состав Совета и положение о нем. Какая-нибудь информация о деятельности совета полностью отсутству-
ет17.
В целом привлечение представителей гражданского общества к обсуждению проблем и перспектив развития российского государства можно считать положительной тенденцией. Однако кроме создания механизмов подобного диалога в виде общественных советов необходимо уделять внимание эффективности их деятельности, где информационная открытость играет существенную роль. В связи с этим мы солидарны с мнением ученых, считающих необходимым принятие федерального закона «Об общественных советах»18. В указанном нормативном правовом акте должны содержаться нормы, регулирующие в том числе механизм участия общественности в обсуждении заявленных в повестке дня вопросов не только в качестве участников Общественных советов, но и через открытый доступ в сети Интернет. Кроме того, необходимо закрепить положение, обязывающее обеспечить доступность информации о рекомендациях, выработанных в ходе деятельности Общественных советов. Полагаем, что именно такой режим взаимодействия общественности с органами исполнительной власти позволяет реализовывать право на участие в управлении делами государства.
В заключение хочется высказать убеждение в том, что формирование и деятельность общественных советов при органах исполнительной власти приведёт к росту социально-политической активности российских граждан, что обеспечит востребованность и активную реализацию конституционного права на участие в управлении делами государства. Тем более, что в 2008 году Президент Российской Федерации Д.А. Медведев впервые формулируя в своем Послании Федеральному Собранию основные ценности нашего общества, закрепленные в Российской Конституции, под-
15 На заседании Общественного совета при министерстве сельского хозяйства 26 марта 2009 г. выступали представители следующих организаций: профсоюз работников агропромышленного комплекса Российской Федерации; Центральный союз потребительских обществ Российской Федерации; Ассоциация организаций водохозяйственного комплекса; Российский Зерновой Союз; Международная Зерновая Компания; Некоммерческое партнерство «Европейско-азиатская биржа»; Московский государственный университет технологий и управления; Общероссийское общественное Движение сельских женщин; Агропромсоюз Российской Федерации; Российский союз пекарей; Всероссийская Ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров; ЗАО «Сахарная компания «Разгуляй»; Иркутское региональное объединение работодателей; Партнерство Товаропроизводителей и Предпринимателей; НП «Союз пищевой и перерабатывающей промышленности»; ОАО «Россельхозбанк» и
др.
16 http://www.mcx.rU/documents/document/show/10229.136.htm
17 http://www.minzdravsoc.ru/ministry/structure/public-council
18 Аналогичное законодательство и даже конституционные нормы по таким вопросам есть в некоторых зарубежных странах (например, в Португалии). См. об этом например: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.
черкнул решающую роль Основного Закона в становлении отечественной демократии, обозначил задачи нового этапа развития - обеспечить широкое участие граждан в развитии демократии, основным инструментом которого выступает участие граждан в управлении делами государства.
Список литературы:
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3322; 2008. № 14. Ст. 1413.
2. Указ Президента РФ от 4 августа 2006 года № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.
3. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007. № 27. Ст. 3216; 2008. № 24. Ст. 2791.
4. Выступление министра образования и науки РФ на заседании Общественного совета 4 марта 2009 г. http://sovet-edu.ru/os/zasedania.shtml /xPages/entry.229.html
5. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.
6. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации // http://www.oprf.ru
/newsblock/news/2170/chambernews
7. Официальный сайт Министерства образования и науки
Российской Федерации // http://sovet-
edu.ru/os/zasedania.shtml/xPages /entry. 229.html
8. Официальный сайт Министерства сельского хозяйства
Российской Федерации //
http://www.mcx.ru/documents/document/show/ 10229.136.htm
9. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социальной поддержки Российской Федерации // http://www.minzdravsoc.ru/ministry/ structure/public-council
Рецензия
на статью к.ю.н., доцента М.А. Лнпчанской (Кулушевой) на тему:
Деятельность общественных советов при федеральных органах исполнительной власти как форма участия граждан в управлении делами государства
В рецензируемой статье анализируются формы участия граждан в управлении делами государства в системе исполнительной власти. В ходе своих рассуждений автор выделяет два основных направления: участие граждан в формировании органов исполнительной власти и участие граждан в деятельности этих органов.
Одним из достаточно новых институтов участия граждан в деятельности органов исполнительной власти выступают общественные советы при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, что свидетельствует об актуальности и практической значимости темы исследования.
Особое внимание в статье уделяется процедуре формирования общественных советов, эффективности их деятельности с точки зрения обеспечения открытости и доступности информации. При этом автор совершенно правильно отмечает, что общественные советы должны выступать не только как способ привлечения профессиональных сообществ к обсуждению наиболее важных проблем, но и как канал взаимодействия государства в лице органов исполнительной власти и граждан.
В целом представленная статья отражает собственные суждения автора относительно деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти как одной из форм участия граждан управлении делами государства. Статья актуальна, имеет теоретическую и практическую значимость и рекомендуется к открытой печати.
Декан юридического факультета
ГОУ ВПО «Саратовский государственный
университет имени Н.Г. Чернышевского»,
зав. кафедрой конституционного и муниципального
д.ю.н., профессор
