CC BY
27
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 2 (42) 2009
30 Информацию о подготовке к празднованию 300-летия Полтавской битвы в Украине авторы почерпнули из интернет-ресурсов:
http://rus.newsru.ua/rest/15feb2008/mazepa.html
http://korrespondent.net/world/620467)
http://stolitsa.glavred.info/archive/2008/04/18/165505-9.html
http://old.kp.kiev.ua/2006/08/31/doc134004
http://utro.ua/news/2008/07/25/91570.shtml
http://www.ravnopravie.org/articles/poltavskiy-perevorot
http://www.segodnya.ua/news/12063159.html
http://www.battle.poltava.ua
http://www.dag.com.ua/nikolaev/street.php71296
http://anti-orange-ua.com.ru/forum/viewtopic.php?t=4911
http://www. anti-orange-ua.com.ru/content/view/1804/42
http://obozrevatel.com/news/2008/1Z12/210618.htm
http://censor.net.ua/go/offer/ResourceID/87179.html
УДК 35.31 (47)
О.В. Очередько*
Деятельность Министерства внутренних дел в сфере обеспечения оборота земель в дореволюционной России
Роль Министерства внутренних дел в правовом и организационном обеспечении оборота земель. Участие Министерства в подготовке и осуществлении реформ 1861 г., а также последующем развитии земельных отношений в России.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, земля, оборот, обеспечение, поземельные отношения.
O.V. Ocheredko*. Activity of the Ministry of Internal Affairs in sphere of maintenance of a land turnover in pre-revolutionary Russia.
Role of the Ministry of Internal Affairs in legal and organizational maintenance of a land turnover. Participation of the ministry in preparation and realization of reforms of 1861, and as the subsequent development of ground relations in Russia.
Keywords: ministry of Internal Affairs, land, real estate, support, turnover, land low, ground turn.
Развитие земельных отношений в Российской Империи требовало от государства принятия мер по их правовому и организационному обеспечению. Потребовалось выделение специальных подразделений в структуре органов государственной власти, которые могли бы эффективно поддерживать необходимый уровень организационно-правового обеспечения оборота земель. Министерство внутренних дел было одним из ведущих ведомств в данной сфере. В манифесте 25 июня 1810 г. под названием «Общее учреждение министерств»1 говорилось что, «главный предмет Министерства Внутренних дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к Министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутрения переселения и разные ветви хозяйства»2.
С момента своего создания Министерство внутренних дел играло важную роль в обеспечении государственной земельной политики и организационно-правовом урегулировании порядка оборота земель. В качестве одного из структурных подразделений в состав Министерства входила 3-я Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства.
Её первый стол ведал делами по Мануфактур-коллегии (кроме обязанности заготовления и хранения бумаги для векселей): управление государственными фабриками и заводами, добычей
* Очередько, Олег Викторович, адъюнкт кафедры истории государства и права, Санкт-Петербургский университет МВД России. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1
* Ocheredko, Oleg Victorovich, the post-graduate student faculties of history of the state and the right, the St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
торфа, каменного угля и т.п. Интересно отметить, что управление казёнными заводами по добыче драгоценных металлов и руд осуществлялось специальной Экспедицией по Колывано-Вознесенским заводам, которая входила в штат Кабинета его императорского величества (своеобразное Министерство двора).
Второй стол занимался вопросами «усовершенствования земледелия», а также ведал переселением крестьян (особенно иностранных колонистов) на новые земли и следил за состоянием дорог.
Позднее был образован Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. - 8 апреля 1904 г.), создававшийся для руководства городским хозяйством, обеспечения снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, организации переселения и устройства колоний3. Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири. В связи с учреждением 22 марта 1904 г. Главного управления по делам местного хозяйства этот департамент был упразднен.
В манифесте 25 июня 1810 г. под названием «Общее учреждение министерств»4 говорилось что, «главный предмет Министерства Внутренних дел есть попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. Посему к Министерству сему принадлежат дела о поощрении земледелия, колонии, внутрения переселения и разные ветви хозяйства, фабрики, внутренняя торговля, почты и публичные здания»5.
Результатом деятельности данных подразделений стала активная нормотворческая деятельность, которая выражалось в принятии ряда законопроектов, направленных на регулирование земельных отношений и на непосредственное распоряжение земельными участками в рамках оборота земель. Подтверждением важной роли в развитии землепользования и хозяйствования может служить выступление министра внутренних дел 12 января 1804 г. «О раздаче земель для разведения овец иностранной породы»6. В нем оговаривались следующие условия выделения земли:
- земля выдавалась сроком на 10 лет, с условием непременного разведения поголовья скота, в количестве, зависящем от размеров участка;
- при условии выполнения первого требования земля переходила в пожизненное владение;
- в случае смерти владельца земли до истечения десятилетнего срока, и при исполнении наследником принятых обязательств, то по истечении 10 лет право пожизненного владения переходило к последнему;
- если же по истечении 10-летного срока и по исполнении своих обязательств лицо еще в течение 5 лет занималось разведением и продажей породистых овец, то земля оставалась в его потомственном владении;
- у лиц, не исполнивших своих обязательств, по истечении определенного срока земля отбиралась, а также за время пользования землей взимался денежный штраф в полуденных губерниях в размере 20 копеек с десятины, в прочих - 50 копеек с десятины за каждый год;
- для обеспечения казенных доходов просители при заключении обязательств должны были представить залог либо верные поруки в непременном исполнении оных.
В рамках развития колонистского направления деятельности Министерства был принят ряд законопроектов в этой сфере. Так, например, законом 1833 г. был упразднен комитет Опекунства Израилевых христиан, который учреждался для «оказания покровительства тем из Евреев, обратившимся в христианство, кои пожелают водвориться, на собственный счет, на отведенных для того землях и заниматься там постоянно земледелием, скотоводством, садоводством и другими полезными промыслами и рукоделиями». Земли, для поселения на них колонистов, передавались в ведение Министерства внутренних дел7.
15 декабря 1828 г. был принят Закон «О новом устройстве находящейся в Кавказской области шотландской колонии», в котором помимо прочего содержалось положение «О дозволении колонистам переселиться к минеральным водам Кавказской области, испрашивая предварительное согласие министерства внутренних дел»8.
Министерство внутренних дел следило за распределением и целевым использованием государственных земель. Одним из актов в этой области был сенатский закон 26 июля 1817 г. «О перепродаже казенных пустопорожних земель, отдаваемых под заселение»9. Закон был принят на основании рапорта министра внутренних дел, в котором изъяснялось, что «отведенные в разные годы... казенные пустопорожние земли в Новороссийском краю и Кавказской губернии под разные разведения и поселения... перепродаются от получающих земли в другие руки, прежде нежели обязательства, по коим земли отданы, исполнены владельцами». В законе были отражены следующие предложения министра внутренних дел:
- запретить продажу данной категории земель без предварительного на то разрешения от гражданского или военного губернатора;
- гражданскому или военному губернатору при даче своего разрешения немедленно давать знать о том министру внутренних дел;
- с покупателей брать точно такие же обязательства с положенными залогами или поручительствами, какие были даны продавцами, первоначально получившими эти земли, причем сроки на исполнение данных обязательств должны исчисляться с момента первоначального отвода земли, а не с момента продажи ее в другие руки;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
- в случае неисполнения обязательств со стороны нового владельца поступать точно в соответствии с законами о раздаче земель для населения или для каких-либо хозяйственных заведений, считая, как указано выше, сроки с момента первоначального отвода казенных земель.
Министерство внутренних дел принимало активное участие в разработке законопроектов, регулирующих продажу и передачу в оброчное содержание общественных земель.
22 декабря 1833 г. вышел Именной указ «О правилах переселения казенных крестьян в города, о приписке к городам другого звания людей, о построении домов и об отдаче в оброчное содержание принадлежащих городам земель»10, который закрепил право окончательного утверждения назначения участков и отдачи их в оброчное содержание, как временное, так и потомственное за министром внутренних дел по представлению гражданского губернатора.
10 февраля 1869 г. по представлению министра внутренних дел принят Закон «О размежевании Башкирских дачь для наделения землею Башкир-вотченников и их припущенников, и о порядке продажи и отдачи в оброчное содержание общественных Башкирских земель»11. Закон устанавливались правила наделения землей, устанавливалось деление вотчин на многоземельные и малоземельные, регламентировалась деятельность мировых посредников, указывались условия продажи земельных участков. Позже, а именно 9 мая 1878 г., вследствие ненадлежащего исполнения и в развитие положений предыдущего закона так же при участии министерства внутренних дел был принят закон «Об изменении порядка продажи общественных Башкирских земель»12, в нем усложнялась процедура продажи земли и ужесточался контроль над соблюдением необходимых для этого требований.
Для поземельного устройства и организации общественного управления крестьян и надзора за деятельностью органов крестьянского общественного управления и за деятельностью местных правительственных органов по крестьянскому делу 4 марта 1858 г. в составе Статистического комитета Министерства внутренних дел был создан Земский отдел, 27 июля 1861 г. он был преобразован в самостоятельное учреждение в составе МВД13. Земский отдел ведал делами по общественному управлению и хозяйственному устройству сельских обывателей. При земском отделе образовано присутствие по крестьянским делам губернии Царства Польского.
Министерство внутренних дел принимало активное участие в нормотворческой деятельности, связанной с правовым обеспечением крестьянской реформы 1861 г. Важную роль в регулировании оборота земель играли губернские по крестьянским делам присутствия Министерства внутренних дел, которые были учреждены в соответствии с указом от 19 февраля 1861 г. «Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». Они состояли в ведении Министерства внутренних дел, действовали под председательством губернатора. Занимались наделением крестьян землей, контролировали деятельность мировых посредников (до 1881 г.), уездных по крестьянским делам присутствий; выполняли административно-судебные функции и разрешали имущественно-правовые споры.
15 февраля 1862 г. на основании заключения министра внутренних дел, утверждено положение Главного Комитета об устройстве сельского состояния «О порядке выкупа земли временнообязанными крестьянами имений состоящих под запрещением»14. В нем говорилось, что нахождение владения в состоянии под запрещением, по причине предъявления спора о праве владения, не может служить препятствием по совершению по такому имению выкупных сделок. Платежи в таких случаях отсылаются в надлежащее судебное место до решения спора судом.
1 марта 1862 г. на основании заключения министра внутренних дел утверждено другое положение комитета «О недопущении обязательного для крестьян разверстания угодий ранее установленного в Положениях 19-го Февраля 1861 г. двухлетнего срока»15.
Также по инициативе министра внутренних дел этим же комитетом 29 марта 1863 г. было принято положение «О содействии Правительства к выкупу дворовыми людьми участков, отведенных им помещиком в пользование, из земли, оставшейся в непосредственном его распоряжении»16. В нем Правительству предоставлялось право содействовать выкупу земли, при согласии помещика, на тех же основаниях, что и временно-обязанным крестьянам, с условием предварительного составления уставных грамот и удостоверении мирового посредника о том что, эти лица завели на этих участках надлежащее хозяйство.
11 июля 1863 г. по представлению министра внутренних дел Главный Комитет об устройстве сельского состояния принял положение «О порядке наблюдения за добровольными сделками по разграничению и обмену земель и угодий между помещиками и крестьянами-собственниками»17. Данный закон требовал, чтобы наблюдение за подобными сделками осуществлялись мировыми посредниками. При обмене земель, выкупленных крестьянами при содействии правительства и пока выкупная ссуда не была уплачена, мировые посредники наблюдали, чтобы при обмене крестьяне получали как можно более равные по достоинству земли. В случае же обмена земель, приобретенных без содействия правительства, срок наблюдения устанавливался в течение первых 9 лет со времени обнародования положения о крестьянах от 19 февраля 1861 г. Также согласно представлению министра внутренних дел 27 октября 1853 г. было принято положение «о том, что право помещика требовать обмена отведенных крестьянам земель на другие угодья не распространяется на участки, занятые водяными мельницами крестьян»18.
На поддержание экономического благосостояния крестьян был направлен и закон 18 марта 1886 г. «О порядке разрешения семейных разделов в сельских обществах, где существовало общинное землепользование»19. Количество таких разделов чрезвычайно возросло. Однако, по заявлениям многих губернаторов, они крайне вредно отражались на крестьянском хозяйстве и во
многих местах угрожали части крестьян полным разорением. Чтобы этого не допустить, Министерство внутренних дел стало поднимать значение сельских сходов по делам о разделах, поставило их под непосредственный контроль учреждений по крестьянским делам и ввело некоторые ограничения на раздел надельных земель.
Не менее пагубно отражались на крестьянском хозяйстве неопределённость условий и случайность сроков для переделов мирской земли между домохозяевами. Во многих местах переделы наделов повторялись так часто и производились так беспорядочно, что лишили крестьян всякой возможности вести сколько-нибудь правильное хозяйство. В некоторых уездах общие переделы повторялись ежегодно, поэтому ни один домохозяин не знал, сколько у него будет земли на будущий год и где эта земля будет отведена.
Понятно, что при такой неопределённое™ владения долговременный хозяйственный расчёт и какое-либо улучшение надельных участков были просто невозможны. Принятые по предложению министерства внутренних дел «Правила о переделах мирской земли» от 8 июня 1893 г.20 ограничивали проведение переделов определенными сроками и условиями, а также поставили этот процесс под надзор правительства.
Заботясь об экономическом благосостоянии крестьян, Министерство внутренних дел уделяло много внимания переселенческому движению, которое после освобождения крестьян принимало все большие масштабы. Это происходило главным образом потому, что правительство всеми силами старалось сохранить основную массу земли в руках помещиков и не допускало никакого «ущемления» их права собственности. В этих условиях размеры крестьянского душевого владения вследствие «естественного» прироста населения постепенно уменьшались. Большинство крестьян ощущало недостаток земли для ведения своего хозяйства и уплаты податей. К тому же переселенческого законодательства почти не существовало, а все частные распоряжения направлялись в основном на удержание крестьян на старых местах. В прежние годы закон отчасти регулировал лишь порядок переселения лиц, направлявшихся в Амурскую и Приморскую области, что вызывалось необходимостью укрепления границы с Китаем.
В этих условиях Министерство внутренних дел приступило к разработке проекта Закона «О крестьянских переселенцах». В его основу было положено указание императора о том, что все переселения должны полностью направляться правительством. 13 июля 1889 г. новый закон был утверждён21. Он разрешал переселение крестьян без увольнительных от сельских обществ, но только с предварительного разрешения министров внутренних дел и государственных имуществ. Чтобы его получить, крестьяне должны были тщательно обосновать уважительность причин, вызвавших ходатайство о переселении. Кроме того, разрешения давались только при наличии свободных участков, предназначенных для переселенцев. Закон также определял порядок и условия предоставления переселенцам земельных участков. Кроме того, Закон разрешал крестьянам в своих ходатайствах указывать места, куда они желали бы переселиться, но их удовлетворение было поставлено в полную зависимость от усмотрения правительства и весьма затруднено. Земли отводились за определённую плату, в азиатской части России - в бессрочное пользование, а в европейской - в аренду. И только по истечении арендного срока они могли оставаться за переселенцами, которые при этом переводились на положение бывших государственных крестьян: участки отводились в общинное и подворное владение (по выбору самих переселенцев) и не могли ни отчуждаться, ни обременяться долгами.
Важное место в деятельности Министерства внутренних дел занимала правоохранительная деятельность. В Уложении о наказаниях 1845 г. отсутствовала особая глава, которая предусматривала бы наказание за преступления в сфере земельных отношений. Данные нормы содержались в различных разделах Особенной части Уложения, хотя основная их часть сосредоточилась в XII разделе «О преступлениях и проступках против собственности и частных лиц», предусматривавшем уголовную ответственность за имущественные преступления.
Это объясняется тем, что, согласно ст. 384 Законов гражданских, «земли и всякие угодья» входили в состав недвижимого имущества.
Уложение содержало следующие нормы:
- всякое нападение на чужие земли, дома или какое-либо другое недвижимое имущество с намерением завладеть оным, вследствие присваиваемых или даже и законных, но еще не признанных окончательным судебным решением прав, или же под каким бы то ни было другим предлогом (ст. 1601);
- истребление граничных меж и других знаков с намерением присвоить себе или кому-либо другому часть чужой недвижимой собственности или для иной также противозаконной цели (ст. 1605);
- присвоение себе чужого недвижимого имущества путем составления подложной крепости или межевые планы или книги или иные акты и документы, служащие доказательством права собственности (ст. 1677), так же совершение подчисток и правок в таких актах (ст. 1678) и использование таких документов (ст. 1679);
- двойная продажа имения (ст. 1699), а так же продажа имения, состоящего под запрещением, секвестром или опекою (ст. 1700);
- покупка недвижимого имущества у лица, которое заведомо ни по праву собственности, ни по доверенности не могло на основании постановлений закона продать оное (ст. 1702);
- двойной залог недвижимого имения или залог чужого имения без надлежащего уполномочия от его владельца или имение вымышленное или свое собственное, но состоящее под запрещением, секвестром или опекою, скрыв этот факт (ст. 1705);
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (42) 2009
Таким образом, можно выделить следующие направления деятельности министерства внутренних дел Российской империи, в которых оно занималось вопросами правового обеспечения оборота земель:
- организация внутренней колонизации, направленная, в т.ч., и на введение в оборот новых земель;
- распределение государственного земельного фонда в рамках мероприятий по развитию промышленности и сельского хозяйства;
- подготовка общегосударственных реформ в аграрной сфере, направленных на экономическое развитие, а также решение социальных проблем и обеспечение стабильности и безопасности государства;
- осуществление правоохранительной деятельности в сфере оборота земель, которая выражалась в применении норм административного и уголовного характера в случае нарушения законного порядка оборота земель.
Министерство внутренних дел как часть государственного аппарата являлось проводником государственной политики и в полной мере участвовало во всех попытках решения земельного вопроса в России. Оно наряду с министерствами финансов, юстиции и государственных имуществ было ведущим органом занимавшимся вопросами правового обеспечения земельного оборота. При этом подразделения Министерства занимались активной практической правоприменительной деятельностью в данной сфере, в немалой степени способствуя развитию земельных отношений.
Список литературы
1. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: В 4 т. - Т. 2. Центральные государственные учреждения / отв. ред. Д.И. Раскин. - СПб., 2001.
2. Литуев, В. Н. Земельная собственность как дворянская монополия в капиталистической России: Теоретические вопросы, информационная база данных, управление земельным рынком. Собрание. - М., 1997.
3. Лютых, Ю. А. Земельные отношения в России: исторический и современный аспекты. -Красноярск: Книжное издательство, 1995.
4. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2 т. - Т. 1. - СПб.,
2002.
5. Святловский, В. В. Мобилизация земельной собственности в России. К вопросу о судьбах землевладения в России. - СПб., 1907.
6. Синайский, В. И. Русское гражданское право. Общая часть и вещное право. - Киев, 1914.
Literature
1. The higher and central public institutions of Russia. 1801-1917: in 4 vol. V. 2. The central public institutions / Ed. D.I. Raskin. - SPb., 2001.
2. Lituev, V. N. The Landed property as monopoly of noble family in capitalist Russia. - M., 1997.
3. Lutykh, J. A. Ground relation in Russia. Historical and modern aspects. - Krasnoyarsk, 1995.
4. Ministry of Internal Affairs in Russia: 1802-2002. A historical sketch in 2 volumes. V. l. - Saint-Petersberg, 2002.
5. Svjatlovsky, V. V. Landed property mobilization in Russia. To a question on destinies of landed property in Russia. - Saint-Petersburg, 1907.
6. Sinaiskiy, V. I. Russian civil law. The general part and the real right. - Kiev, 1914.
1 ПСЗ 1649-1825. Т. 31. № 24686.
2 Там же. С. 687.
3 См.: О производстве дел о ярмарках в Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел: Сенатский указ от 19 марта 1820 г. // 1 ПСЗ. Т. 37. № 28205.
4 ПСЗ 1649-1825. Т. 31 № 24686.
5 Там же. С. 687.
6 ПСЗ 1649-1825. Т. 28. № 21123.
7 ПСЗ 1825-1881. Т. 8. № 6085.
8 Там же. Т. 3. № 2517. П. 6.
9 Там же. Т. 34. № 26974.
10 Там же. Т. 7. № 5842.
11 Там же. Т. 44. Ч. 1. № 46750.
12 Там же. Т. 53. Ч. 1. № 58487.
13 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917: В 4 т. Т. 2. Центральные государственные учреждения / отв. ред. Д.И. Раскин. СПб., 2001. С. 45.
14 Там же. Т. 37. Ч. 1. № 37980.
15 Там же. № 38011.
16 Там же. Ч. 2. № 38894.
17 Там же. № 39859.
18 Там же. № 40155.
19 Там же. 1881-1913. Т. 6. № 3578.
20 ПСЗ 1825-1881. Т. 13. № 9754.
21 ПСЗ 1881-1913. Т. 9. № 6198.
