CC BY
4
ЛЕЬ ОаээШсайоп: Ш3, Ш9, Я58 БОТ: 10.15587/2312-8372.2018.146056
РОЗВИТОК МУН1ЦИПАЛЬНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМ! КОМУНАЛЬНОГО КРЕДИТУВАННЯ УКРА1НИ
Пальоха О. В.
1. Вступ
Ефектившсть розвитку мунiципальних утворень в умовах проведення ре-форми фшансово1' децентралiзацii та формування громадянського суспшьства потребуе впровадження нових механiзмiв ствпращ органiв мiсцевоi влади та мюцевого самоврядування з бiзнес-структурами та населенням, як представни-ками територiальних громад. Найбшьш дiевим засобом пiдвищення фшансово1' самостiйностi органiв мiсцевого самоврядування, забезпечення фшансово1' спроможностi мiсцевих бюджетiв, виршення мiсцевих соцiально-економiчних проблем, модернiзацii мiсцевоi iнфраструктури е розвиток мунiципально-приватного партнерства.
Хрошчний дефiцит власних мiсцевих фiнансових ресуршв на розбудову об'ектiв мiсцевоi шфраструктури призводить до гальмування розвитку зовшш-ньоекономiчноi, туристично!', iнновацiйно-iнвестицiйноi дiяльностi на мюцях. В цих умовах для виконання покладених на органи мюцево1' влади функцiй i за-вдань необхщно впроваджувати новi пiдходи до розвитку мехашзму комуналь-ного кредитування, в основi якого повинно бути закладено мунщипально-приватне партнерство (МПП) [1].
Таке партнерство передбачае активне залучення громадськостi до процесiв вироблення та ухвалення важливих рiшень на мюцях, формування та реаизацп мюцево1' фiнансовоi полiтики. МПП е дiевим iнструментом розвитку мюцево1' економiки i залучення приватних iнвестицiй для вирiшення мiсцевих проблем, чим i обумовлюеться актуальнiсть обрано1' теми дослiдження.
2. Об'ект досл1дження та його технолопчний аудит
Об'ектом дослгдження е процеси становлення та розвитку мунщипально-приватного партнерства в системi комунального кредитування Украши. Пщви-щення вимог до якост комунальних, соцiальних та публiчних послуг здшснюеть-ся за рахунок кошпв мiсцевих бюджетiв, якi е обмеженими. У зв'язку з цим пот-ребують впровадження новi мехашзми взаемодii органiв мiсцевого самоврядування з представниками приватного бiзнесу та населенням територiальних громад. Одним iз проблемних мiсць розвитку такого ствробггництва в напрямку реашза-цii проекпв модернiзацii i розбудови мiсцевоi шфраструктури е вщсутшсть:
- вiдповiдноi законодавчо1' бази, з чiтким визначенням сутност мунщи-пально-приватного партнерства (МПП);
засобiв залучення приватного капiталу;
- надання системи гарантш стосовно захисту приватних швестицш.
3. Мета та задачi дослщження
Метою роботи е дослiдження теоретичних засад та розробка науково-практичних рекомендацш, спрямованих на обгрунтування необхiдностi розвит-ку мунiципально-приватного партнерства в системi комунального кредиту для розбудови i модернiзацii мiсцевоi iнфраструктури.
Для досягнення поставленоi мети дослщження визначено таю науковi завдання:
1. Систематизувати понятiйно-категорiальний апарат щодо визначення сутнiсних ознак мунiципально-приватного партнерства.
2. Визначити специфiчнi особливостi мунiципально-приватного партнерства та його вщмшш риси вiд державно-приватного партнерства.
3. Дослщити можливостi застосування мунщипально-приватного партнерства в системi комунального кредитування.
4. Дослiдження кнуючих р1шень проблеми
В роботi [2] зазначаеться, що в останнi роки сектор мюцевого самовряду-вання в европейських крашах зазнав важливих змш, пов'язаних, серед iншого, з розвитком мунщипально--приватного партнерства та укладання контраклв. Ва-жливим наслiдком цих шституцшних змiн була трансформацiя систем мюцевого управлшня через необхщшсть посилення спiвпрацi м1ж органами мюцево!' влади та приватними учасниками.
Автор роботи [3] вказуе на те, що оргашзащя державно-приватного партнерства е важливою для державних, мунщипальних, приватних акцiонерiв та власникiв майна i базуеться на договiрних мехашзмах.
Дослiдження досвiду реалiзацii державно-приватного партнерства (ДПП) для реалiзацii проектiв очищення мунiципальних твердих вiдходiв в Китаi наведено в роботi [4]. Автори роботи вказують на економiчнi, екологiчнi та сощаль-нi проблеми i виявляють ризики, що виникають на рiзних етапах реалiзацii таких проеклв, та якi можу ь . изв? до 1'х повного провалу.
Приклад Банкоку i Ташанду в сферi поводження з побутовими вщходами, завдяки розвитку партнерства мiж державною та приватною спшьнотами, дос-лiджений в роботi [5]. На думку авторiв роботи, партнерство стало потенцшною альтернативою традицiйному обслуговуванню послуг, наданих урядом. При цьому приватний та державний сектори ствпрацюють з метою розробки плану спшьного створення щнност та спiльноi вщповщальносп. В роботi [6] зазначаеться, що в останш роки багато урядiв прийняли новi режими економiчного врядування, якi покладаються на державно-приватш партнерства. Цi форми управлiння ефективно передають владу та вiдповiдальнiсть вщ держави, на по-лiтичнi мереж^ що знаходяться в громадянському суспшьств^ Громадськi та приватнi партнери все бшьше проголошуються як iнновацiйна полгтична штер-венцiя в контекстi критичних служб мюько!' iнфраструктури, де пряма привати-зацiя та втрата контролю вважаються неприйнятними [7].
Мiсцева економiчна полiтика, як детермiнанта мiсцевого дшового клiмату, складаеться iз збалансованого поеднання традицiйних iнструментiв та сучас-них, орiентованих на конкуренцiю заходiв, одним серед яких е державно-приватш партнерства [8]. В робот [9] зазначаеться, що одшею iз форм публiч-
но-приватного партнерства е МПП, тд яким розумiеться об'еднання матерiаль-них i нематерiальних ресурсiв органiв мiсцевого самоврядування i партнерiв на тривалiй основi з питань соцiально-економiчного розвитку мунщипального утворення. Наголошуеться, що за своею суттю МПП подiбне до державно-приватного партнерства, але передбачае виршення питань мiсцевого значення. При цьому основними формами МПП на переконання автора е концешя, фшан-сування частини видатюв на реалiзацiю сощальних програм та iнвестицiйних проектiв, надання комунального майна в користування.
Автор роботи [10] тд МПП розумiе взаемовигiдне спiвробiтництво органiв мiсцевого самоврядування з юридичними особами та шдивщуальними тдпри-емцями, об'еднаннями юридичних ошб, що здiйснюються шляхом укладання угод, зокрема концесшних. В роботi [11] автор тд МПП розумiе взаемовипдне спiвробiтництво мунiципального утворення з нацюнальними або iноземними юридичними i фiзичними особами, об'еднаннями юридичних осiб з метою реа-лiзацii iнфраструктурних, швестицшних проектiв, яке здiйснюеться шляхом укладання i виконання угод, зокрема i концесiйних.
Дослiдження понятiйно-категорiального апарату МПП дае змогу зробити висновок про вщсуттсть його единого визначення в науковш лiтературi i юну-вання рiзних пiдходiв до трактування сутност МПП науковцями. При цьому питання науково-практичного обгрунтування використання мунщипально-приватного партнерства в системi комунального кредитування для виршення проблем фшансового забезпечення розвитку i модернiзацii мюцево1' шфрастру-ктури е практично вщсуттми та потребують подальшого вирiшення.
5. Методи дослщжень
Пiд час виконання роботи застосовано загальнонауковi та спетальт методи дослiдження:
- абстрактно-лопчний для узагальнення теоретичних засад виникнення i розвитку мунiципально-приватного партнерства;
- анаизу, синтезу, логiчного узагальнення - для обгрунтування переду-мов розвитку, суб'ектно-об'ектно1' характеристики МПП, засобiв тдвищення ефективностi такого партнерства.
6. Результати дослщжень
Передумовою мiсцевого економiчного розвитку i пiдвищення добробуту на-селення е ефективно працююча мiсцева шфраструктура, а механiзмом, який за-безпечуе реалiзацiю розвитку територiй, е мунщипально-приватне партнерство.
В сучасних умовах вщбуваеться передача низки повноважень з державного на мюцевий рiвень, зростання вщповщальносп органiв мiсцевого самоврядування перед населенням територiальних громад за якiсть наданих послуг. Саме МПП стае надшним i ефективним iнструментом забезпечення мюцевого економiчного розвитку та залучення приватного катталу до вирiшення мiсцевих проблем.
У системi комунального кредитування МПП вщграе роль механiзму залучення приватних швестицш, вкладених резидентами i нерезидентами у розви-ток мутципального сектору економiки. Враховуючи несформованiсть грома-
дянського суспшьства в Укра1ш, iнiцiатором створення МПП повиннi бути саме органи мюцевого самоврядування, як здiйснюють керування об'ектами кому-нального майна.
Враховуючи вищезазначене, в умовах проведення реформи фшансово!' де-централiзацii формування громадянського суспiльства ефективний сощально-економiчний розвиток територiй можливий тiльки при умовi розвитку МПП. Таке партнерство передбачае об'еднання зусиль оргашв мiсцевого самоврядування, приватного бiзнесу та населення як рiвноправних партнерiв у сшвфшан-суваннi проеклв розвитку мiсцевоi iнфраструктури.
Основними проблемами розвитку МПП в Укра1ш е наступш:
- вiдсутнiсть законодавчо-нормативно!' бази регулювання вщносин мiж суб'ектами МПП;
- наявнють ризикiв при ствфшансуванш проектiв МПП i вiдсутнiсть на-дiйноi системи !х страхування;
- нерозвиненють системи захисту прав приватних iнвесторiв;
- низький рiвень пошформованост приватного сектору про можливостi участ в реалiзацii iнфраструктурних проектiв на мюцях.
Зупинимось на розглядi кожно! iз зазначених проблем окремо. У Закон Украши «Про державно-приватне партнерство» [6] тд останнiм розумiеться ствробгтництво державних i мiсцевих органiв влади, з юридичними або фiзич-ними особами (тдприемцями), що здiйснюеться мiж ними на договiрнiй основа Виходячи з цього, органи мюцевого самоврядування можуть брати участь в реаизацп угод як державно-приватного, так i мунiципально-приватного партнерства. У випадку виконання повноважень, що передаються з державного на мюцевий рiвень ращонально застосовувати механiзми державно-приватного партнерства (ДПП). Для вирiшення питань мюцевого значення доцшьним буде використання органами мюцевого самоврядування рiзноманiтних форм МПП, а саме концесшних угод, участ в капiталi, iнвестицiйних договорiв, оренда, ст-льнi пiдприемства, змiшанi форми партнерства тощо.
В умовах хрошчного недофiнансування з державного i мюцевого бюджелв реалiзацii iнфраструктурних проектiв саме розвиток мунщипально--приватного партнерства дасть змогу залучити необхiдну суму кошпв за рахунок використання механiзмiв спiвфiнансування. Це здiйснить позитивний вплив на розвиток системи комунального кредитування в цшому. Маючи сво! специфiчнi осо-бливостi, МПП вiдрiзняеться вiд ДПП за рядом ознак:
- склад суб'еклв - при ДПП суб'ектами вщносин виступають держава в особi органiв державно1' влади та управлшня, а також приватний бiзнес. МПП характеризуеться розвитком рiвноправних вiдносин мiж органами мiсцевого самоврядування, представниками бiзнесу та населенням;
- масштаб охоплення - зазвичай на мюцевому рiвнi реалiзуються невели-ю проекти мiсцевого значення, на вщмшу вiд ДПП, де реалiзуються масштабш проекти, що охоплюють окремi галуз^ регiони;
- розмiр ресурсiв, необхдних для виконання проекту - проекти МПП не потре-бують значного обсягу фшансових ресурсiв, як це вщбуваеться у випадку ДПП;
- потенцiaл реaлiзaцiï проектiв - при ДПП вш xaрaктеризyeться ринко-вим, економiчним, iнновaцiйним, трaнзитним потенцiaлом держaви; при МПП тaкий потенцiaл зaлежить вiд iсторичниx, геогрaфiчниx особливостей, стaнy iнфрaстрyктyрного зaбезпечення територiй, розвитку п^р^мни^^' irnmara-ви нa мiсцяx.
Спiвфiнaнсyвaння проектiв МПП неминуче пов'язaно з виникненням низки ризикiв, як для оргашв мiсцевого сaмоврядyвaння, тaк i для ^^aranx iнвесторiв. Це можуть бути iнвестицiйнi ризики, ризики фiнaнсовиx втрaт, втрaти репyтaцiï тощо. Мaючи рiзний спектр впливу нa дiяльнiсть сyб'eктiв МПП зaзнaченi ризики потребують формyвaння вiдповiдноï системи зaxистy прaв привaтниx iнвесторiв. Прaвове регyлювaння системи гaрaнтiï прaв привaтниx iнвесторiв здiйснюeться згiдно до Зaконy Укрaïни «Про держaвно-привaтне тартнерство» [12] тa Укрaïни «Про внесення змiн до деякж зaконодaвчиx aктiв Укрaïни щодо зaxистy прaв iнвесторiв» [13]. Не дивлячись нa це, розвиток МПП потребye прийняття вщ-повiдниx зaконодaвчиx aктiв в сферi регyлювaння тартнерськж вiдносин оргaнiв мiсцевого сaмоврядyвaння i ^^aranx iнвесторiв. Мae бути yдосконaлений юну-ючий меxaнiзм нaдaння мiсцевиx гaрaнтiй, який вiдповiдaв би сyчaсним yмовaм територiaльного розвитку в yмовax децентрг ^amï.
Haстyпною проблемою, яга потребye вирiшення, e низький рiвень iнформa-цiйного нaповнення тa своeчaсного оновлення iнформaцiйниx ресyрсiв стосовно можливост yчaстi привaтного сектору в реaлiзaцiï проектiв МПП. Пiдвищення рiвня пyблiчностi оргaнiв мiсцевого сaмоврядyвaння потребye нaдaння спектру пyблiчниx послуг в онлaйн-режимi, формуючи новий рiвень взaeмовiдносин оргашв мюцевого сaмоврядyвaння i привaтниx iнвесторiв, зaсновaний нa принципax прозорост i вiдкритостi, мiсцевиx бюджетiв. Для цього необxiдно нa рiвнi мюце-виx оргaнiв влaди створити вщповщш центри iнформaцiйно-фiнaнсовиx теxноло-гiй. Ha бaзi тaкиx центрiв шляxом створення eдиноï iнтерaктивноï плaтформи ш-формaцiйноï взaeмодiï нaдaвaти в реaльномy 4ari онлaйн-консyльтaцiï з питaнь використaння шструменлв комyнaльного кредитyвaння [14].
МПП e шструментом зaбезпечення розвитку тривaлого взaeмовигiдного спiвробiтництвa оргaнiв мiсцевого сaмоврядyвaння з бiзнес-стрyктyрaми тa та-селенням. 3a допомогою МПП реaлiзyeться полiтикa регiонaльного i мунщита-льного соцiaльно-економiчного розвитку, тaкож зa рaxyнок коштiв мiсцевиx бюджетiв i привaтниx iнвесторiв с^вф^нсуються iнфрaстрyктyрнi тa iншi су-спшьно знaчимi для розвитку територiaльниx одиниць проекти. При цьому бiз-нес-структури i нaселення вистyпaють в ролi не тiльки споживaчiв комyнaльниx послуг, що створеш в xодi реaлiзaцiï проектiв МПП, aле i aктивниx yчaсникiв спiвфiнaнсyвaння прогрaм мiсцевого економiчного розвитку.
Сxемa склaдовиx елементiв МПП таведета нa рис. 1.
Рис. 1. Склaдовi елементи мyнiципaльно-привaтного партнерства
Враховуючи структурш елементи, МПП в системi комунального кредиту-вання забезпечуе:
- ефективне використання обмежених мюцевих фшансових ресурсiв;
- збалансування прiоритетiв стратепчного розвитку територiй з темпами розвитку швестицшно1 дiяльностi;
- досягнення критерш «цша-яюсть» завдяки зменшенню витрат на на-дання комунальних послуг;
- впровадження i використання органами мюцевого самоврядування нових управ-лшських компетенцш, тдвищення квалiфiкацii пращвникш оргашв мюцево!' влади;
- розширення меж фшансування мiсцевих iнфраструктурних проектiв;
- тдвищення ефективностi використання та управлiння комунальним майном;
- розвиток транскордонного, мiжрегiонального та мiжмунiципального фiнансового спiвробiтництва;
- обмш досвiдом передових практик в сферi реалiзацii проектiв МПП.
7. SWOT-аналiз результатiв дослiдження
Strengths. Сильш сторони реалiзацii мiсцевих iнфраструктурних проеклв завдяки розвитку МПП полягають у готовност органи мiсцевого самоврядування до вщкршш i прозороi ствпращ з представниками бiзнесу та населен-ням. Також розвитку МПП сприяе накопичений позитивний досвiд реаизацн програм спiвфiнансування проектiв на мiсцевому рiвнi.
Weaknesses. Слабкими сторонами е вщсутшсть законодавчо-нормативноi ба-зи в сферi регулювання вiдносин мiж суб'ектами МПП, едино!' методики оцшки ефективностi використання комунального майна та об'екпв шфраструктури, захи-сту прав приватних iнвесторiв. Також на завадi розвитку МПП постають проблеми низького рiвня шформатизацп процесу надання публiчних послуг органами мюце-вого самоврядування, вiдсутнiсть онлайн-платформ, на яких розмiшуеться шфор-мащя про поточнi i реалiзованi проекти розвитку мiсцевоi iнфраструктури.
Opportunities. Стд зазначити, що в подальшому розвиток партнерсько1' взаемоди органiв мiсцевого самоврядування з приватним бiзнесом i населенням буде сприяти:
- прискоренню темтв мiсцевого економiчного розвитку;
- усуненню iснуючих соцiально-економiчних диспропорцiй розвитку теригорш;
- зростанню обсягу приватних швестицш та розвитку системи комуналь-ного кредитування.
Threats. Основними загрозами на шляху ефективно1' реалiзацii МПП виступають:
- обмежешсть мiсцевих ресурсiв;
- дефiцит кошпв мiсцевих бюджетiв;
- ступiнь недовiри бiзнес-структур та населення до проеклв, що реашзу-ються органами мюцевого самоврядування;
- виникнення ризикiв при вщсутност розвинено1' системи !х страхування.
8. Висновки
1. Проведення анаизу iснуючого понятiйно-категорiального апарату МПП дало змогу систематизувати погляди науковщв стосовно визначення сут-
ност такого партнерства та надати авторське визначення даного термшу. МПП е iнструментом забезпечення розвитку тривалого взаемовипдного сшвробггни-цтва органiв мiсцевого самоврядування з бiзнес-структурами та населенням. За допомогою МПП реалiзуеться полiтика регюнального i мунiципального соша-льно-економiчного розвитку, а також за рахунок кошпв мюцевих бюджетiв i приватних iнвесторiв спiвфiнансуються iнфраструктурнi та iншi суспшьно зна-чимi для розвитку територiальних одиниць проекти.
2. В результат проведення дослiдження було виявлено специфiчнi особливо-ст МПП та його вщмшш риси вiд ДПП, завдяки визначенню ряду ознак, а саме за:
- складом суб'ектiв;
- масштабом охоплення;
- розмiром ресуршв;
- наявним потенцiалом реалiзацiï мюцевих iнфраструктурних проектiв.
3. Розробка складових елементiв реалiзацiï МПП дала змогу обгрунтувати науково-практичнi рекомендацiï застосування взаемовипдного партнерства ор-ганiв мiсцевого самоврядування, приватного бiзнесу та населення. Це сприяти-ме розвитку системи комунального кредитування та розбудови i модершзацп об'еклв мiсцевоï iнфраструктури.
Ефективна реалiзацiя проектiв МПП дасть змогу шдвищити рiвень довiри населення до оргашв мюцевого самоврядування та шструментш ринку мюцевих за-позичень. Таю проекти сприятимуть прискоренню процесiв формування грома-дянського суспiльства за рахунок збшьшення кiлькостi активних громадян, як продукують збшьшення нових, креативних шшдатив стосовно сошально-економiчного розвитку територш. В цтому це призведе до отримання бюджетного, соцiального, еколопчного ефекту на рiвнi адмiнiстративно-територiальних одиниць та розвитку системи комунального кредитування в Укршт.
Лггература
1. Parubets O. M., Palokha O. V., Suhoniako D. O. Evoliutsiia rozvytku systemy komunalnoho kredytuvannia v Ukraini // Ekonomika, finansy, pravo. 2016. Issue 11 (5). P. 17-20.
2. The «externalisation» of local public service delivery: experience in Italy and Sweden / Argento D. et. al. // International Journal of Public Policy 2010. Vol. 5, Issue 1. P. 41-56. doi: http://doi.org/10.1504/ijpp.2010.029780
3. Wollmann H. Public and Social Services in Europe: From Public and Municipal to Private Provision - And Reverse? // Governance and Public: Public and social services in Europe from public and municipal to private sector provision Management. London: Macmil-lan Publishers Ltd., 2016. P. 313-334. doi: http://doi.org/10.1057/978-1-137-57499-2_21
4. Wang L., Zhang X. Critical Risk Factors in PPP Waste-to-Energy Incineration Projects // International Journal of Architecture, Engineering and Construction. 2017. Vol. 6, Issue 2. P. 55-69. doi: http://doi.org/10.7492/ijaec.2017.012
5. Sukholthaman P., Shirahada K., Sharp A. Toward effective multi-sector partnership: A case of municipal solid waste management service provision in Bangkok,
Thailand // Kasetsart Journal of Social Sciences. 2017. Vol. 38, Issue 3. P. 324-330. doi: http://doi.org/10.1016Zj.kjss.2017.05.004
6. Bradford N. Public-Private Partnership? Shifting Paradigms of Economic Governance in Ontario // Canadian Journal of Political Science. 2003. Vol. 36, Issue 5. P. 1005-1033. doi: http://doi.org/10.1017/s0008423903778949
7. Yamout G., Jamali D. A critical assessment of a proposed public private partnership (PPP) for the management of water services in Lebanon // Water Resources Management. 2007. Vol. 21, Issue 3. P. 611-634. doi: http://doi.org/10.1007/s11269-006-9033-3
8. Miraftab F. Governing Post Apartheid Spatiality: Implementing City Improvement Districts in Cape Town // Antipode. 2007. Vol. 39, Issue 4. P. 602-626. doi: http://doi.org/10.1111/j.1467-8330.2007.00543.x
9. Zaskalkin A. S. Teoretyko-metodolohichni osnovy vzaiemodii derzhavy i pryvatnoho sektora u vyrishenni suspilno znachushchykh zavdan // Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia. 2015. Issue 3. P. 70-76. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Tpdu_2015_3_14
10. Gladun T. N. Munitsipalno-chastnoe partnerstvo kak instrument sotsialno-ekonomicheskogo razvitiya munitsipalnykh obrazovaniy // Aktualnye problemy sovremennosti: nauka i obshhestvo. 2014. Issue 1. P. 30-33.
11. Kuz'min E. A. Realizatsiya proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v munitsipal'nykh obrazovaniyakh // Sovremennye tekhnologii upravleniya. 2013. Issue 12 (36). URL: https://sovman.ru/article/3603/ (Last accessed: 17.10.2018)
12. Pro derzhavno-pryvatne partnerstvo // Verkhovna Rada Ukrainy. Zakon No. 2404-VI. 01.07.2010. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2404-17
13. Pro vnesennia zmin do deiakykh zakonodavchykh aktiv Ukrainy shchodo zakhystu prav investoriv // Verkhovna Rada Ukrainy. Zakon No. 289-VIII. 07.04.2015. URL: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/289-19/page2 (Last accessed: 17.10.2018)
14. Parubets O. M., Boyko O. V., Sugonyako D. O. Development of municipal lending system based on the use of modern information technologies // Scientific bulletin of Polissia. 2018. Issue 3 (15). P. 113-118.
