CC BY
8
УДК 347.73
Е. С. Дмитренко
завщувач кафедри фшансового права Державного вищого навчального закладу «Кшвський нацiональний економiчний унiверситет iMeHi Вадима Гетьмана»,
доктор юридичних наук, професор emiliadmitrenko@gmail.com
ДЕМОКРАТИЧН1 ПРИНЦИПИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ: М1ЖНАРОДНИЙ ДОСВ1Д ТА УКРА1НСЬК1 РЕАЛП
© Дмитренко Е. С., 2019
У статт розглянуто сутшсть демократичних принцип1в бюджетного процесу -прозорост та публiчностi. З'ясовано особливостi Тх реалiзацiТ в УкраТш шляхом аналiзу бюджетного законодавства УкраТни та наукових джерел. Окремо проаналiзовано основы! мiжнароднi стандарти забезпечення прозорост i пiдзвiтностi використання публiчних коштiв та реалiзацiТ права на шформащю. Акцентовано увагу на проблемах дотримання демократичних принцишв бюджетного процесу в УкраТш та запропоновано деяк-i шляхи Тх вир1шення.
Ключовi слова: принцип прозорост бюджетного процесу; принцип публiчностi бюджетного процесу; бюджетна та фккальна прозорiсть; доступнiсть шформаци про бюджет.
Э. С. Дмитренко
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА: МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И УКРАИНСКИЕ РЕАЛИИ
В статье рассмотрена сущность демократических принципов бюджетного процесса -прозрачности и публичности. Выяснены особенности их реализации в Украине путем анализа бюджетного законодательства Украины и научных источников. Отдельно проанализированы основные международные стандарты обеспечения прозрачности и подотчетности использования публичных средств и реализации права на информацию. Акцентировано внимание на проблемах соблюдения демократических принципов бюджетного процесса в Украине и предложены некоторые пути их решения.
Ключевые слова: принцип прозрачности бюджетного процесса; принцип публичности бюджетного процесса; бюджетная и фискальная прозрачность; доступность информации о бюджете.
E. S. Dmytrenko
Head of the Financial Law Department in Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman
Doctor of Law, Professor
DEMOCRATIC PRINCIPLES OF THE BUDGET PROCESS: INTERNATIONAL EXPERIENCE AND UKRAINIAN REALITIES
The article discusses the essence of democratic principles of the budget process -transparency and publicity. The peculiarities of their realization in Ukraine are analyzed by
means of analysis of budgetary legislation of Ukraine and scientific sources. Separate analysis of the main international standards for ensuring transparency and accountability for the use of public funds and the realization of the right to information. The attention is focused on the problems of observance of democratic principles of the budget process in Ukraine and some ways of their solution are proposed.
Key words: the principle of transparency of the budget process; the principle of publicity of the budget process; budget and fiscal transparency; availability of information about the budget.
Постановка проблеми. 1нститут бюджетного процесу е основою фшансово! системи Украши, оскшьки охоплюе складання, розгляд, затвердження, виконання бюджепв, зв^ування про 1х виконання. Ц важливi напрями складають змiст публiчноl фшансово! дiяльностi, в якш останнiм часом вiдбуваються суттевi якiснi змiни, спрямованi на дотримання мiжнародних стандартiв. Серед останнiх - забезпечення реалiзацi! принципiв прозоростi та публiчностi бюджетного процесу, що, е, безумовно, ознакою й умовою функцюнування демократичного суспiльства та можливiстю суспшьства в цiлому i кожного громадянина вiдслiдковувати порядок прийняття бюджетних ршень та 1х виконання.
Аналiз дослщження проблеми. Питання принципiв бюджетного процесу дослщжували представники науки фiнансового права, зокрема Л. К. Воронова [1], О. А. Музика-Стефанчук [2], Н. Я. Якимчук [4] та шшь Однак у науковш лiтературi комплексно не розглянуто сутнiсть й особливост реалiзацi! таких демократичних принципiв бюджетного процесу, як прозорють, публiчнiсть, шдзв^шсть, доступнiсть шформацп про бюджет. Також змши, якi вiдбуваються у сферi публiчно! фiнансово! дiяльностi, потребують дослщження системи мiжнародних стандартiв у цш сферi та проблем !х реалiзацi! в Украшу
Метою статт е фшансово-правовий аналiз сутностi та особливостей реалiзацi! демократичних принципiв бюджетного процесу (публiчностi, прозоростi, пiдзвiтностi) в контекст !х вiдповiдностi мiжнародним стандартам.
Виклад основного матерiалу. Бюджетна система Украши грунтуеться на вiдповiдних принципах, визначених у статтi 7 Бюджетного кодексу Украши вщ 2010 року (надалi - БК Украши). Одним iз них е принцип прозоросп та публiчностi, який передбачае шформування громадськостi з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та мюцевих бюджеив, а також контролю за виконанням державного бюджету та мюцевих бюджетiв. Науковцi, зокрема Л. К. Воронова, О. А. Музика-Стефанчук, цшком слушно уточнили, що змю-том цього принципу також е: оприлюднення вшх актiв бюджету тсля затвердження !х вiдповiдними представницькими органами [1, с. 120]; доступнють для суспшьства процедур розгляду та ухвалення ршень щодо використання державних фшан^в, обов'язкове оприлюднення виявлених у процес контролю фактiв !х незаконного, нецшьового та неефективного використання, шдзвггнють та вiдповiдальнiсть [2, с. 151].
Змют зазначеного вiдповiдае основним положенням ст. 346 Угоди про асощащю з Свропейським Союзом (надалi - €С) щодо принципiв пiдзвiтностi, прозоросп в бюджетнiй полiтицi та загальносв^овш тенденцп до забезпечення прозоростi i пiдзвiтностi використання публiчних коштiв та реалiзацil права на iнформацiю.
Особливе мюце у системi мiжнародних акпв iз проблематики, що розглядаеться, належить документам Комiтету Мiнiстрiв Ради Свропи. Серед них - Рекомендацп «Про доступ до шформацп, що знаходиться у розпорядженш державних оргашв» № R (81) 19 (1981 р.), що мютять положення про право кожного у межах юрисдикцп держави-члена на отримання за запитом шформацп, що знаходиться у розпорядженш оргашв державно! влади (I принцип), на доступ до шформацп (ПДП принципи). У розвиток цих положень було прийнято Декларащю Комтету Мiнiстрiв Ради Свропи
«Про свободу висловлювання та шформаци (1982 р.), зокрема пункт с) II роздшу - про проведення вщкрито! шформацшно! полiтики в публiчному сектор^ що включае також доступ до шформаци, задля сприяння розумiнню кожною людиною полiтичних, соцiальних, економiчних i культурних проблем та заохочення вшьного обговорення цих проблем.
Важливими мiжнародними актами, якими було визначено мiжнароднi стандарти доступу до шформаци вщ владних структур, е Йоганнесбурзькi принципи «Нацiональна безпека, свобода висловлювання i доступ до шформаци» (1995 р.) та Конвенщя Ради Свропи «Про доступ до офщшних документ» (2009 р.), яку 12.04.2018 р. тдписала Укра!на. Так, Конвенцiя мiстить таю стандарти доступу до офщшних докумеипв: право звертатись з вимогою надати документи, якими володiють публiчнi органи; шформування громадськостi про И право на доступ до офщшних документ та про порядок реатзаци цього права; оприлюднення офiцiйних документiв в штересах поширення прозоростi та ефективносп державного управлiння тощо.
Окрему групу складають документи ООН та МВФ, що мютять мiжнароднi стандарти про бюджетну та фiскальну прозорiсть. Так, у Кодека фюкально! прозоростi МВФ (2014 р.) визначено поняття «фюкальна прозорють» - як повнота, ч^кють, достовiрнiсть, своечаснiсть i актуальнiсть державно! фшансово! звiтностi та вiдкритiсть для громадськосп процесу прийняття рiшень у сферi фюкально! полiтики [3, с. 9]. А у Принципах високого рiвня щодо фюкально! прозоростi, участ та пiдзвiтностi, Глобальна iнiцiатива з фюкально! прозоросп ООН (2012 р.) визначено, що кожен мае право запитувати, отримувати i поширювати шформащю про бюджетно-податкову полiтику. З метою сприяння гарантування цього права у нацюнальних правових системах повинна бути встановлена ч^ка презумпцiя загальнодоступностi бюджетно-фшансово! iнформацi! без будь-яко! дискримiнацi!. Так, у пункт 1 зазначено, що громадськост повинна надаватися якiсна фшансова i нефiнансова iнформацiя про попередню, поточну i прогнозовану дiяльнiсть у бюджетно-податковш сферi, про !! ефективнють, бюджетнi ризики i державнi активи i пасиви.
Слiд зазначити, що у бшьшосп держав на основi зазначених мiжнародних стандартiв розробленi методики забезпечення публiчностi, прозоростi й шдзв^носп бюджетного процесу. В Укра!нi Методолопю оцiнки 1ндексу прозоростi мiсцевих бюджеив (надалi - Методологiю) розроблено Фондом Схщна Свропа (надалi - ФСС) разом з експертами громадського партнерства «За прозорi мiсцевi бюджети!» у межах проекту «Публiчнi бюджети вщ А до Я: iнформування, активiзацiя та залучення громадянського суспшьства». Зазначений проект, що розпочався в вересш 2016 р., реалiзуеться ФСС за фшансово! тдтримки СС з метою залучення широких кш громадськостi та громадянського суспшьства до процесiв мошторингу публiчних фiнансiв та формування державного i мiсцевих бюджетiв.
Що ж стосуеться Методологi!, то !! активне впровадження та реалiзацiя мае допомогти органам мюцевого самоврядування в запровадженш практик бюджетно! прозоростi та залученш громадськостi до участi в бюджетних процесах на мiсцевому рiвнi що, безумовно, сприятиме пiдвищенню пiдзвiтностi оргашв мiсцевого самоврядування. Зазначене означае, що застосування Методологi! дозволяе оцiнити рiвень прозоростi бюджетного процесу щодо мюцевих бюджетiв за такими окремими параметрами, як доступ до шформаци, прозорють ршень, залучення громадян до бюджетного процесу [3, с. 4].
Вщповщно до ст. 28 БК Укра!ни повноваженнями щодо реалiзацi! принципiв публiчностi, прозоростi й пiдзвiтностi бюджетного процесу надшено Мiнiстерство фiнансiв Укра!ни (надалi -Мiнфiн Укра!ни), Державну казначейську службу Укра!ни (надалi - Держказначслужбу), шших учасникiв бюджетного процесу iз визначенням, якi документи та у який термш мають оприлюднюватися або ж проходити процедуру публiчного представлення. Так, Мiнфiн Укра!ни зобов'язаний у доступнш для громадськостi формi оприлюднити шляхом розмщення на своему офщшному сайтi проект закону про Державний бюджет Укра!ни (надалi - Держбюджет) та закон про Держбюджет з додатками (у мюячний строк з дня його опублшування). Окрiм того, тдлягае оприлюдненню Мiнфiном Укра!ни шформащя про виконання Держбюджету за шдсумками мiсяця, кварталу, року та про виконання зведеного бюджету Укра!ни, а Держказначслужбою - мюячна, квартальна та рiчна звiтнiсть про виконання Держбюджету. Також Мшфш Укра!ни до 20 березня
року, що настае за звеним, здшснюе публiчне представлення зв^у про виконання Держбюджету за попереднiй бюджетний перюд (iнформацiя про час i мюце пyблiчного представлення пyблiкyеться разом i3 звiтом про виконання Держбюджету).
Анатзованою статтею урегульовано й iншi питання щодо реатзацп зазначених принципiв: порядок обов'язково! пyблiкацiï проекту закону про Держбюджет (п.2); вимоги до змюту iнформацiï про виконання державного (мюцевого) бюджету (п.3) та ïï публшацп, пyблiчного представлення й оприлюднення (п.п. 4-6).
Також законодавець та науковщ вказують на окремi повноваження iз аналiзованого питання головних розпорядникiв бюджетних коштiв, якi розмiщyють на своему офщшному сайтi бюджетнi запити, паспорти бюджетних програм (п.п. 2, 5) та в обов'язковому порядку оприлюднюють зв^и [4, с. 117].
Не можна оминути увагою й питання про доступнють шформацп про бюджет, до чого неодноразово закликала мiжнародна спшьнота. На виконання ^eï вимоги в Украш у 2016 р. було розроблено та схвалено розпорядженням Кабшету Мшс^в Украши вщ 11 лютого 2016 р. № 92-р. Концепщю створення iнтегрованоï iнформацiйно-аналiтичноï системи «Прозорий бюджет». Концепцiя передбачае оприлюднення на офщшному державному шформацшному ресурс в мережi 1нтернет (вебпортал «€-data» (http://edata.gov. ua)) iнформацiï про використання пyблiчних коштiв розпорядниками та одержувачами кош^в державного i мiсцевих бюдже^в, суб'ектами госпо-дарювання державно1' й комунально1' власностi тощо.
Процедуру доступу до шформацп про використання кош^в державного i мюцевих бюдже^в визначено Законами Украши «Про доступ до пyблiчноï шформацп» вщ 13.01.2011 р. № 2939-VI (далi - Закон № 2939-VI) та «Про вщкритють використання пyблiчних коштiв» вiд 11.02.2015 р. № 183-VIII (далi - Закон № 183-VIII), постановою Кабшету Мшс^в Украши «Про затвердження Положення про набори даних, яю шдлягають оприлюдненню у формi вiдкритих даних» вiд 21.10.2015 р. № 835.
Аналiз Закону № 2939-VI свщчить, що у ньому встановлено порядок доступу до шформацп про розпорядження бюджетними коштами, володiння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном (ч. 5 ст. 6) та обов'язок розпорядниюв шформацп надавати та оприлю-днювати достовiрнy, точну та повну зазначену шформащю (ст. 14).
Таю ж норми про оприлюднення розпорядниками та одержувачами кош^в державного i мюцевих бюдже^в, Нацюнальним банком Украши, державними банками, державними цшьовими фондами, а також Фонду сощального страхування Украши та органами Пенсшного фонду Украши шформацп про заплановане i фактичне використання пyблiчних коштiв шформацп на единому веб-порталi мютять статп 1 та 2 Закону № 183-VIII.
Складовою частиною ще1' системи е другий модуль порталу - «Бюджет для громадян» (openbudget.gov.ua), презентований 17 вересня 2018 р., що мае на мет показати вс стадiï бюджетного процесу. Його повноцшне фyнкцiонyвання, безумовно, сприятиме забезпеченню прозоростi бюджетного процесу та доступу громадян до шформацп з цього питання.
Разом з тим варто звернути увагу на проблемш питання реалiзацiï демократичних принцишв пyблiчностi, прозоростi й пiдзвiтностi бюджетного процесу в Украшу
Проаналiзyвавши законодавство, можна узагальнити, що норми БК Украши iз проблематики, що дослщжуетъся, зазвичай мають декларативний характер, що певною мiрою заважае 1'х реалiзацiï. О^м того, вiдповiдно до БК Украши сутнютю реалiзацiï принципу пyблiчностi та прозоросп побудови бюджетно1' системи е лише шформування громадян з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного i мюцевих бюджеив, а також контролю за 1'х виконанням. А це не в повнш вщповщае мiжнародним стандартам. 1з урахуванням цього норма ст. 7 БК Украши про цей принцип потребуе уточнення i iз обов'язковим розширенням сфери застосування, включивши у ïï змют i громадське обговорення основних напрямiв бюджетноï полiтики (у бшь-шосп держав - бюджетноï резолюцiï), проекту держбюджету (ршень про мiсцевi бюджети) шд час ï^ затвердження, а також рiчного звiтy про !х виконання.
Висновок про потребу таких змш нами зроблено також у результат ан^зу досвщу зарубiжних краш i3 цього питання.
Так, вивчення досвiду Кени дозволило прийти до висновку, що там складання бюджетно! резолюцiï е консультативним процесом, у якому беруть участь поряд i3 державними установами i громадськi органiзацiï [5, с. 13].
Позитивною е практика Румуни з урегулювання зазначених вище питань окремо щодо державного та мюцевих бюджеив вщповщно у статтi 9 «Принцип публiчностi» Закону Парламенту Румуни «Про державш фiнанси» та у статп 8 «Принцип вiдкритостi та публiчностi» Закону Парламенту Румунiï «Про мiсцевi фiнанси». Зазначеними статтями передбачено: обговорення у суспiльствi проекту бюджету та рiчного звiту про виконання, ïx публiкацiï в Офiцiйному вюнику Румунiï, розповсюдження вiдповiдноï iнформацiï через засоби масово1' iнформацiï [6, ст. 9]; публшащю в мiсцевиx газетах, висв^лення на Iнтернет-сторiнкаx або шших засобах масово1' iнформацiï органами мюцевого самоврядування проекту мюцевого бюджету та рiчного зв^у про його виконання та ix обговорення [7, ст. 8]. Бiльш детальну аргументащю щодо реалiзацiï останньо1' норми мютить стаття 39 Закону Парламенту Румуни «Про мiсцевi фiнанси», вiдповiдно до змюту якоï: упродовж 15 дшв пiсля опублiкування закону про державний бюджет розглядаються проекти мiсцевиx бюджепв; ïx змiст висвiтлюеться у засобах масово].' iнформацiï; жителi адмшютративно-територiальниx одиниць можуть подавати скарги на ri чи iншi положення мюцевих бюдже^в не пiзнiше, нiж через 15 дшв пюля публiкацiï (ïx розгляд здiйснюеться у межах 5 дшв); мiсцевi бюджети мають бути затверджеш упродовж 45 днiв пюля публшаци закону про державний бюджет в Офщшному вiснику Румуни [7, ст. 39].
Вважаемо, що досвщ Румуни щодо регулювання питань включення громадськосп до бюджетного процесу, зокрема на його першш стади, е цшком прийнятним для Украïни, а тому з певними змшами та доповненнями може бути адаптований у втизняне законодавство.
Висновки. Отже, можна узагальнити, що сутнiстю реалiзацiï принципу прозоросп бюджетного процесу iз урахуванням мiжнародниx стандартiв та зарубiжного досвщу е як оприлюднення i публiчне представлення iнформацiï про бюджет, так i громадське обговорення основних напрямiв бюджетноï полiтики, проекту держбюджету (ршень про мiсцевi бюджети) пiд час ïx затвердження, а також рiчного звiту про ïx виконання. Для його реатзацп варто: активнiше використовувати демократичш форми залучення громадськостi до участ в бюджетному процесi (громадський бюджет, он-лайн бюджет); запроваджувати новi моделi багатострокового бюджетного планування та середньострокового бюджетного зв^ування, що грунтуються на мiжнародниx стандартах та рекомендащях мiжнародниx органiзацiй, на кращому досвщ зарубiжниx держав.
Запровадження нових моделей бюджетування, яю будуть враховувати особливосп бюджетноï системи Украïни, на наш погляд, дозволить шдвищити публiчнiсть, прозорють й шдзв^нють бюджетного процесу, а, отже, - забезпечить контроль за витрачанням бюджетних кош^в з боку суспшьства i громадян.
Сформульованi у статп положення можуть слугувати окремими напрямами наукових розробок питань реалiзацiï принципiв бюджетного процесу, доступу до фшансово" шформаци, бюджетно" та фiскальноï прозоростi, громадського бюджету.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Воронова Л. К. Фшансове право Украши: пiдруч. К.: Прецедент, 2006. 448 с. 2. Правовi проблеми мiсцевиx фiнансiв Украши: теоретико-прикладне дослщження: монографiя; за заг. ред. Музики-Стефанчук О. А. Кам'янець-Подшьський: Рута, 2016. 386 с. 3. Методолопя оцiнки прозоростi мiсцевиx бюдже^в / за заг. ред. Голин^^ О. В., Матвiенко А. О. К.: Фонд Схщна Свропа, 2017. 74 с. 4. Якимчук Н.Я. Розпорядники бюджетних коштiв: система та правовий статус:
монографiя. Чершвщ: Видавництво Чернiвецького нацiонального ушверситету, 2009. 647 с. 5. Мiжнародний досвiд формування основних напрямiв бюджетно! полiтики. К.: Офiс з фшансового та економiчного аналiзy у Верховнш Радi Украши, 2017. 27 с. 6. Legea nr. 500 din 13.08.2002 Finantelor publice. URL: http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_finantelor_publice.php. 7. Lege nr. 273 din 29.06.2006 Privind finantele publice locale. URL: http://www.fonduriadministratie.ro/ pictures/legea%20273 .pdf .
REFERENCES
1. Voronova L. K. Finansove pravo Ukrainy [Financial Law of Ukraine]: pidruchnyk. Kyiv: Pretsedent, 2006, 448 p. [in Ukrainian]. 2. Pravovi problemy mistsevykh finansiv Ukrainy: teoretyko-prykladne doslidzhennia [Legal problems of local finance in Ukraine: theoretical and applied research]: monohrafiia; za zah. red. Muzyky-Stefanchuk O.A. Kam'ianets'-Podil's'kyi: Ruta, 2016. 386 p. [in Ukrainian]. 3. Metodolohiia otsinky prozorosti mistsevykh biudzhetiv [Methodology for assessing the transparency of local budgets]; za zah. red. Holynskoi O.V., Matviienko A.O. Kyiv: Fond Skhidna Yevropa, 2017. 74 p. [in Ukrainian]. 4. Yakymchuk N.Ia. Rozporiadnyky biudzhetnykh koshtiv: systema ta pravovyi status [Budget funds managers: system and legal status]: monohrafiia. Chernivtsi: Vydavnytstvo Chernivetskoho natsionalnoho universytetu, 2009. 647 p. [in Ukrainian]. 5. Mizhnarodnyi dosvid formuvannia osnovnykh napriamiv biudzhetnoi polityky [International experience of forming the main directions of budget policy]. Kyiv: Ofis z finansovoho ta ekonomichnoho analizu u Verkhovnii Radi Ukrainy, 2017. 27 p. [in Ukrainian]. 6. Legea nr. 500 din 13.08.2002 Finantelor publice. URL: http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_finantelor_publice.php. [in English]. 7. Lege nr. 273 din 29.06.2006 Privind finantele publice locale. URL: http://www.fonduriadministratie.ro/ pictures/legea%20273 .pdf. [in English].
Дата надходження: 21.01.2019р.
