CC BY
163
УДК 327
Павел КАНДЕЛЬ
ЧТО НОВОГО В СТРАТЕГИИ ЕС НА ЗАПАДНЫХ БАЛКАНАХ?
Аннотация. Новая Стратегия ЕС на Западных Балканах должна создать впечатление, что Брюссель открыл наконец двери странам региона для вступления в Евросоюз. Но внимательный анализ позволяет сделать вывод, что её цель в другом: повысить пошатнувшийся авторитет ЕС в регионе, усилить инструменты его контроля и воздействия на внутреннюю и внешнюю политику западнобалканских государств, предотвратить укрепление позиций в геополитически важной зоне влиятельных соперников - России, Китая, Турции и арабских стран. Обещанный же приём стран - претендентов в ЕС - дело неопределённого будущего. В действительности это зависит от такого количества неизвестных переменных, что сроки возможного приема прогнозировать невозможно. Однако жаждущие статуса члена ЕС уже нашли и успешно опробовали способ "пришпоривания" евроинтеграции. Демонстративное неповиновение наставлениям Брюсселя, противоречащая европейским стандартам националистическая риторика, заигрывание с конкурентами ЕС и угрозы дестабилизацией - все это, собственно, и вызвало появление новой Стратегии. Поэтому правомерно усомниться, что она окажется эффективной и существенно повысит управляемость регионом из Брюсселя, но возможно позволит ему выиграть время.
Ключевые слова: Европейский Союз, расширение, Западные Балканы, Стратегия.
Европейская комиссия 6 фев. 2018 г. приняла стратегию "Надёжная перспектива расширения ЕС и его усиленного взаимодействия с Западными Балканами" [СОММЦ№САТЮК, 2018]. Обнародование этого документа, анонсированного Ж-К. Юнкером ещё в сент. 2017 г. в докладе "О положении Союза", сопровождалось приличествующей случаю пропагандистской кампанией: "новое слово" Брюсселя открывает-де государствам региона двери в ЕС. Но дьявол, как известно, в деталях. Стоит внимательнее присмотреться к тому, что Брюссель реально предлагает своим потенциальным и "официально" таковыми признанными (Сербия, Черногория, Албания, Македония) кандидатам, и чего от них ожидает (читай требует). Тогда ста-
© Кандель Павел Ефимович — кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Института Европы РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, Моховая ул., 11-3. E-mail: [email protected]
Статья выполнена при поддержке ПФИ президиума РАН №22 "Анализ и прогноз новых глобальных вызовов и возможностей России", проект "Большое европейское пространство: геополитическая и социально-экономическая трансформация. DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520181724
нут яснее не только декларируемые, но и действительные цели Стратегии, возможности их реализации и эффективность "нового" курса.
Бросается в глаза, что в документе говорится преимущественно об "усилении взаимодействия" в различных сферах и задачах, которые государствам региона предстоит решить, чтобы их могли счесть достойными приема в ЕС. О расширении же как таковом напоминает лишь положение, что Сербия и Черногория, уже ведущие предвступительные переговоры с Брюсселем, могли бы стать членами ЕС в 2025 г., если будут соответствовать объективным критериям [COMMUNICATION, 2018: 2]. Все другие конкретные даты, которые, как утверждается, были в первоначальном проекте, в окончательном варианте отсутствуют. Но и обозначенный срок все официальные лица ЕС поспешили назвать лишь примерным ориентиром при самом оптимальном развитии событий и стимулом, но ни в коем случае не обязательством Брюсселя. Такие оговорки не случайны, учитывая нынешнее состояние самого ЕС, у которого хватает своих забот и без расширения. И потому, что оно в настоящее время непопулярно.
Согласно последнему "Евробарометру", весной 2018 г. его поддерживали 44% граждан Евросоюза, а 46% - выступали против. При этом наибольшее число сторонников расширения в государствах Центральной и Юго-Восточной Европы, а противников - в странах Западной Европы. Скажем, в ФРГ, которая является одним из главных инициаторов новой балканской стратегии ЕС, за расширение лишь 31%, тогда как против - 63% [Standard, 2018: 3]. И хотя принятие новой Стратегии вроде бы должно свидетельствовать о едином подходе к идее расширения, в действительности лидеры государств западной и восточной части Союза относятся к увеличению числа новых членов с разной степенью энтузиазма и готовности, преследуя далеко не совпадающие цели. Для Брюсселя и западноевропейских лидеров основной мотив разговоров о потенциальном расширении - внешнеполитический. Его рассматривают как "геополитическую инвестицию", призванную закрепить за ЕС важный геополитический и геоэкономический перекресток, оградив от растущего влияния соперников и конкурентов. Для политиков из Центральной и Юго-Восточной Европы мотивация скорее "внутрисоюзная": балканское расширение прирастит "Новую Европу" за счёт "Старой", а потому они призывают поспешить с приемом новых членов и не быть с ними слишком требовательными.
Осторожность со сроками кажется логичной и по иной причине. Ведь отправной точкой Стратегии стала констатация обоюдной неготовности к расширению. Сам ЕС, прежде чем перейти к умножению числа членов, должен стать сильнее, сплоченнее и эффективнее [COMMUNICATION, 2018: 2, 15-16]. Вместе с тем ни одна из стран региона в настоящее время не соответствует критериям приема в ЕС. Государства, "захваченные" организованной преступностью и коррупцией на всех уровнях власти и управления, недостаточная независимость судебной системы, правительственный контроль над средствами массовой информации - все это требует существенного усиления "верховенства права". Неконкурентность значительной части местных экономик, недоразвитый и подвергающийся политическим "набегам" частный сектор, чрезмерно высокая безработица, особенно среди молодежи, характеризуют состояние социально-экономической сферы, не готовой выдерживать давление рыночных сил внутри ЕС. Наконец, неурегулированные дву-
сторонние конфликты между странами региона, которые Евросоюз не намерен "импортировать", должны быть разрешены до вступления в него [COMMUNICATION, 2018: 3]. ЕК рекомендует претендентам энергичные реформы для выправления положения и обещает активное содействие. Напрашиваются, однако, сомнения и резонные вопросы: что при таких исходных позициях дает основания полагать возможность доведения претендентов до требуемых кондиций в обозримые сроки? Какая нужда заставила вновь заговорить о расширении ЕС, если неизвестно, когда он сам будет к этому готов? Зачем для Черногории и Сербии сроки возможного приема (пусть и условные) обозначены, хотя режимы М. Джукано-вича, да и А. Вучича, никто не рискнет назвать демократиями европейского образца? И почему то, что во многом выглядит повторением уже опробованных Брюсселем рецептов, не давших удовлетворительных результатов за предшествующие 20 лет, на этот раз принесёт успех?
В Стратегии заявлены шесть "флагманских инициатив" - конкретных действий ЕС в ближайшие годы по поддержке преобразований в странах Западных Балкан в нескольких областях [COMMUNICATION, 2018: 9-15]. Речь идёт о помощи в укреплении верховенства права, усилении сотрудничества в сфере безопасности и контроля миграции, поддержке социально-экономического развития, повышении транспортной и энергетической связанности региона с ЕС, дополнительных мерах по "цифровизации" региона, стимулированию примирения и установления добрососедских отношений в регионе.
У государств региона скверный "послужной список" в сфере демократии. Неудивительно, что укрепление верховенства права названо ключевым мерилом при оценке готовности претендентов к приёму в ЕС. Для этого требуется значительно повысить независимость и эффективность судебной системы, усилить борьбу с коррупцией и организованной преступностью, провести реформу государственного и муниципального управления, добиться соблюдения основополагающих прав граждан и расширить функции демократических институтов. Помощь ЕС выразится в техническом и экспертном содействии, в усилении мониторинга детальных "планов действий" со стороны Брюсселя и "консультативных миссиях". При этом существенный прогресс и реальные результаты в этой сфере должны быть достигнуты до завершения переговоров по соответствующим главам.
В области безопасности и борьбы с организованной преступностью, терроризмом и незаконной миграцией предписывается усиление стратегической и оперативной кооперации надлежащих органов западнобалканских стран с компетентными агентствами ЕС типа Европола, Евроюста и Фронтекса.
Важнейшим инструментом поддержки модернизации экономики названы ежегодные программы экономических реформ, осуществляемых под руководством ЕК. Обещано усиление гарантий частных инвестиций, особенно в новые, малые и средние предприятия, поддержка внутрирегиональной экономической интеграции и приему Сербии и Б и Г в ВТО. Предусматривается увеличение инвестиций со стороны международных финансовых институтов в развитие транспорта, энергетики, социального сектора, вложений в здравоохранение и образование, удвоение средств по программе "Эразмус+".
Актуальной задачей считается соединение транспортных, газопроводных и энергетических сетей как в регионе, так и по отношению к ЕС, расширение Энергетического союза ЕС на Западные Балканы, поддержка цифровизации в различных сферах, снижение стоимости услуг роуминга и запуск широкополосного интернета.
Всем странам предложено "на словах и на деле" перешагнуть прошлое, достичь примирения и решить неурегулированные вопросы, в частности, споры о границах, до вступления в Европейский Союз. Если решения не удается достичь в двустороннем формате, стороны должны прибегнуть к международному арбитражу, вердикт которого надлежит исполнить до приема в ЕС [COMMUNICATION, 2018: 7]. На страницах Стратегии неоднократно подчёркивается, что срочное подписание комплексного юридически обязывающего соглашения о нормализации отношений между Сербией и Косово и его осуществление на практике является непременным условием их продвижения по пути к ЕС [COMMUNICATION,2018: 7, 8]. Странам региона предложено ускорить согласование их внешнеполитических позиций с общей внешней политикой ЕС, включая и санкционные меры [COMMUNICATION, 2018: 9].
Стимулировать "примерное" поведение региональных партнеров призвано и повышение их статуса: им посулили либо возможность приёма (Черногория и Сербия), либо начало переговоров о вступлении (Албания и Македония), либо предоставление статуса кандидата - Б и Г. Но европейские перспективы Косово в отличие от других государств региона в Стратегии определены довольно скромно: "Косово имеет возможность стабильного прогресса, осуществляя Соглашение о стабилизации и ассоциации с ЕС, и продвижения по пути в Европу, когда позволят объективные обстоятельства" [COMMUNICATION, 2018: 2]. Осложняющим "обстоятельством" стала не только не вполне признанная (в том числе и пятью членами ЕС) его независимость, но и категорическое требование Испании, чтобы Косово в документе не приравнивалось к другим государствам региона и не упоминалось в контексте возможного расширения ЕС.
Для усиления привлекательности Стратегии грандиозные планы нужно было дополнить соответствующим финансированием. Предложено постепенно увеличивать выделяемые Брюсселем средства, но пока за счет их перераспределения в рамках действующего инструмента предвступительной помощи (на 2014-2020 гг. запланировано 11,7 млрд евро, из которых в 2018 г. ожидается 1,07 млрд евро). На следующий бюджетный период 2021-2027 гг. также предусмотрено наращивание помощи кандидатам на вступление, но запрошенная ЕК сумма не слишком впечатляет - 14,5 млрд евро. Реалистично ожидать увеличения инфраструктурных инвестиций в регион Европейского банка реконструкции и развития и Европейского инвестиционного банка, поскольку прежний главный их адресат - Турция более не является предпочтительным партнёром. ЕБРР уже вложил 10 млрд евро примерно в 600 проектов на Западных Балканах. При этом по показателю объёма ежегодных инвестиций в страны региона на душу населения - 560 евро Западные Балканы существенно опережают и восточноевропейских членов ЕС (330 евро), и североафриканские государства (43 евро). Активизировался в регионе и ЕИБ, уже вложивший на Западных Балканах с 2007 г. 7 млрд евро [EBRD, 2018]. Но при этом Еврокомис-
сия настаивает на привязке увеличения финансовой помощи к осуществлению структурных реформ и улучшению отношений с соседними странами.
Между тем сомневаться в реальности скорого расширения ЕС заставляет не только слабая готовность кандидатов, но и состояние самого Евросоюза, находящегося не в лучшей форме. В этой связи в Стратегии подчёркивается, что расширение ЕС должно быть неразрывно связано с укреплением самого Союза в институциональном и финансовом отношении. Конкретно речь идёт о расширении сферы принятия решений в Европейском Совете квалифицированным большинством (а не консенсусом) о создании эффективного механизма реагирования на систематические нарушения европейских ценностей, особенно принципа верховенства права. Подспудно читается: такого самоволия и фрондерства, какие позволяют Варшава и Будапешт, в Брюсселе терпеть не намерены, особенно от новичков. Рекомендуется специальными соглашениями и строгими обязательствами исключить возможность блокирования приема новых членов в ЕС со стороны уже вступивших в него, как это делали Греция и Хорватия. Расширение затрагивает такие чувствительные и ключевые области политики ЕС, как сельское хозяйство, политика сплоченности, бюджет и свободное перемещение работающих. Поэтому комиссия предполагает заранее оценить последствия будущего присоединения новых государств в этих областях, что позволит государствам-членам определить общие позиции ЕС на переговорах по соответствующим главам и по переходным мерам [COMMUNICATION, 2018: 8]. Фактически все это означает, что соискатели будут приняты не в существующий в настоящее время Союз, а в тот, каким он когда-то станет, и на условиях, о которых они смогут договориться на переговорах о вступлении. Понятно, что решающее слово останется не за претендентами, а за членами. Учитывая многочисленные и возрастающие противоречия в рядах ЕС, особенно между "Старой" и "Новой" Европой, можно только гадать, когда это произойдёт.
Стратегия, как и все документы, исходящие из столицы ЕС, написана особым языком, своего рода "брюссельским жаргоном". Излюбленными выражениями на этом наречии можно считать "достаточный", "существенный" или "необратимый прогресс". Такая расплывчатость критериев очень удобна, позволяя оценщику -структурам Евросоюза произвольно определять степень достигнутого прогресса по своему усмотрению, исходя из собственных нужд и актуальных политических задач. Характерный пример: лидером переговорного процесса, судя по количеству согласованных глав, следует считать Черногорию. Но как можно отнести к разряду демократических государство, где у власти в течение 27 лет находится один и тот же человек - М. Джуканович и его партия?
В европейской прессе не редкость критика брюссельских стратегов за снисходительность к балканским "стабилократиям" в ущерб демократическим "европейским ценностям". Но подобный подход - закономерное следствие политики по отношению к региону как к "геополитической инвестиции". Не случайно ещё Ж. Де-лору приписывают формулу, которая предопределила приём в ЕС большинства государств Центральной и Восточной Европы, даже не слишком готовых к этому: "Геополитика важнее экономики!" [Grabbe, 2014: 53]. Причины появления на свет самой Стратегии доказывают, что формула сохраняет свою действенность.
В 2016-2018 гг. лидеры государств региона устроили Брюсселю "праздник непослушания". Все избирательные кампании здесь сопровождались запальчивой националистической риторикой и показательными медийно-политическими "вой-нушками" с соседями, чего не избежали даже члены ЕС Хорватия, Болгария и Словения. Снижение авторитета "внешних кураторов" подтвердили и другие перемены в поведении местных политиков. После очередных наставлений Брюсселя или Вашингтона они не только не спешили "брать под козырёк", но всё чаще осмеливались ослушиваться, перечить, и даже шантажировать представителей ЕС и США. Привыкнув считать Балканы своим "задним двором", где Брюссель при поддержке Вашингтона безраздельно доминирует и может сколь угодно долго морочить голову "перспективой евроинтеграции", европейские политики с испугом почувствовали, что прежние чары на балканских партнёров действуют всё меньше. А ослабление веры в "европейскую перспективу" в странах-кандидатах, как опасаются в Брюсселе, угрожает дестабилизацией и усиливает влияние соперников: России, Китая, Турции, некоторых арабских государств.
Потребовались экстренные меры, чтобы чаемое место в ЕС перестало казаться миражом в пустыне. Только так можно было восстановить пошатнувшийся авторитет Брюсселя и его способность управлять регионом. Этим и определяется противоречивый характер новой Стратегии. Она в очередной раз манит претендентов возможностью скорого приёма в ЕС, при этом выставляя такие условия, которые, при всей их обоснованности, трудно исполнимы в обозримые сроки. Но уже одно только вовлечение претендентов в предлагаемый процесс интенсивного и оперативного взаимодействия с Брюсселем в важнейших сферах экономической и политической жизни должно сделать их, как, видимо, рассчитывают авторы Стратегии, более податливыми к предъявляемым требованиям. Подобный процесс, а он для ЕС важнее итога, должен усилить контроль структур Евросоюза за внешней и внутренней политикой стран-кандидатов, поставить дополнительные барьеры внешним соперникам в регионе и позволить попутно решить ряд важных внешнеполитических задач. В первую очередь побудить Сербию к признанию независимости Косово, Македонию - к урегулированию давнего спора с Грецией из-за названия страны фактически на условиях Афин. Албанию и Косово нужно удержать от ирредентистских поползновений, чем они время от времени пугают ЕС, а Боснию и Герцеговину предохранить от распада и сделать более восприимчивой к сигналам из Брюсселя, наконец, поставить заслоны возобновившему функционирование "балканскому маршруту" незаконной миграции (через Албанию и Б и Г), а коли удастся, разместить на территории государств региона "фильтрационные лагеря".
Между тем у Стратегии есть слабые места, уже известные её адресатам, что ограничивает эффективность замысла. Откровенно признав потенциальное расширение ЕС на Западные Балканы "геополитической инвестицией в стабильность региона", брюссельские стратеги прямо подсказывают претендентам, как заставить ЕК быть менее взыскательной к их, мягко говоря, несовершенству и ускорить процесс приёма в ЕС: имитацией угрозы дестабилизации, демонстрацией показной строптивости в подходящих случаях и заигрыванием с геополитическими конкурентами Брюсселя. Приёмы подобного рода уже не раз опробованы его балканскими клиентами и не без успеха, что подтверждает и само появление Стратегии - до-
кумента двусмысленного и, казалось бы, несвоевременного. Наивно поэтому полагать, что динамика запущенного процесса "усиленного взаимодействия" ЕС с регионом будет определяться последовательным восхождением кандидатов к заданному Брюсселем уровню, который сам по себе - величина неизвестная. Своё влияние на его скорость и направленность не могут не оказать скрытая, но временами вырывающаяся наружу конфронтация клиентов с патроном, его восприятие возможных угроз стабильности и активности соперников, противоречия в подходах между "Старой" и "Новой" Европой, между ЕС и США, актуальные внутренние проблемы ведущих государств Евросоюза и его текущие внешнеполитические задачи в регионе.
Первые же шаги по претворению Стратегии в жизнь показали, что противоречивость документа неизбежно даст о себе знать и в ходе его реализации. 17 мая 2018 г. в Софии состоялась встреча в верхах ЕС - Западные Балканы, первая после саммита 2003 г. в Салониках. В принятой, хоть и после сложных согласований с не признавшими независимость Косово "диссидентами", особенно Испанией, декларации была вновь подтверждена "европейская перспектива" Западных Балкан и одобрены основные положения Стратегии. Между тем итоги софийского форума не случайно были встречены в регионе со смешанными чувствами. 2025 г. как возможная дата приёма первых кандидатов в декларации отсутствовал, "расширение" было словно запрещённым словом, а "холодным душем" для балканских партнёров стало выступление французского президента Э. Макрона, суть которого: для расширения сейчас не время, ему должна предшествовать масштабная реформа самого ЕС [Яеаксуе, 2018].
ЕК рекомендовала открыть предвступительные переговоры с Албанией и Македонией, но из-за сопротивления Франции, Дании и Нидерландов их начало было отнесено на конец 2019 г. и обусловлено выполнением ряда требований. Правительства Греции и Македонии не без усилий Вашингтона и Брюсселя подписали договор, разрешавший их давний спор и снимающий греческое вето на приём Македонии в НАТО и ЕС. Но смогут ли они добиться его ратификации в македонском и греческом парламентах - вопрос пока открытый. Руководители Сербии и Косово, понукаемые Евросоюзом, возобновили прерванный ранее диалог, однако фактически он буксует на месте. ЕК рекомендовала предоставить Косово "безвизовый режим" пересечения границ ЕС, которым уже пользуются граждане остальных государств региона, но решение должно быть принято Европейским советом и Евро-парламентом. Зондирование идеи о размещении "фильтрационных лагерей" для беженцев в регионе вызвало скорую ответную реакцию: "неблагодарные" власти Албании и Черногории уже заявили, что не допустят такого на своей территории. Всем понятно, что по крайней мере до выборов в Европарламент в западноевропейских столицах предпочтут не вспоминать о "балканской повестке". Когда и чем закончатся разговоры о реформе самого ЕС, учитывая далеко идущие замыслы реформирования ЕС президента Э. Макрона, запущенные в оборот идеи Ж.-К. Юнкера о "Европе двух скоростей", хрупкость правящей коалиции в Берлине, нарастающую турбулентность в международных отношениях и на политической сцене государств-членов, можно только гадать. Как метко заметил один из балканских анали-
тиков, описывая ощущения жителей региона: "Они делают вид, что нас примут, а мы прикидываемся, словно им верим!" [Oni, 2018].
Список литературы / References
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS. (2018) A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans. URL:https://ec.europa.eu/commission/publications/eu-western-balkans-strategy-credible-enlargement-perspective_en (дата обращения:29.08.2018).
EBRD - najvise novca za Srbiju. (2018) URL:https://www.dw.com/sr/ebrd-najvise-novca-za-srbiju/a-42742439 (дата обращения:29.08.2018).
Grabbe H. (2014) Six lessons of Enlargement Ten Years On: The Eu's Transformative Power in Retro-spekt and Prospekt // Journal of Common Market Studies. 2014. Vol. 52. P. 53.
"Oni bi, kao, da nas prime, a mi im, kao verujemo". (2018) URL:https://www.dw.com/sr/oni-bi-kao-da-nas-prime-a-mi-im-kao-verujemo/a-44597283 (дата обращения:29.08.2018).
Reakcije nakon Samita u Sofiji: Prosirenje kao zabranjena rec. (2018) URL:https://europeanwesternbalkans.rs/reakcije-nakon-samita-u-sofiji-prosirenje-kao-zabranjena-rec/ (дата обра-щения:29.08.2018).
Standard Eurobarometer 89. March 2018. Factsheets in English. Germany. eb89_fact_de_en (1) URL:http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/STA NDARD/surveyKy/2180 (дата обращения:29.08.2018).
What is new in the EU Strategy in the Western Balkans?
Author: Kandel P., Candidate of Sciences of History, Leading Researcher Institute of Europe, Russian Academy of Sciences. Address: 11-3, Mokhovaya Str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]
Abstract. The new EU Strategy in the Western Balkans is meant to create an impression that Brussels has finally opened the door for the countries of the region to join the Union. However, its careful analysis suggests that its aim is to increase the EU credibility already compromised in the region; to enhance the management tools for controlling and influencing the domestic and foreign policies of the Western Balkan states, and to prevent such powerful rivals as Russia, China, Turkey and Arab countries from securing their positions in the geopolitically important area. The promised EU membership of the accession countries is a matter of uncertain future. In reality, the actual access is subject to many variables which make the time prediction is almost impossible. However, those seeking for the EU membership have already found and successfully tested the way of "spurring" the process of European integration. A demonstrative disobedience to the Brussels' directives, nationalistic rhetorics contradicting with European standards, flirtation with the EU rivals and threats of destabilization - all this has actually caused the emergence of the new Strategy. Therefore, it is reasonable to doubt that it will be effective and significantly increase the region's submission to Brussels, but it will probably allow it to buy time.
Key words: European Union, enlargement, Western Balkans, Strategy.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope520181724
