CC BY
32УДК 339.543
ЧЬИ ИНТЕРЕСЫ ПРЕДСТАВЛЯЕТ ТАМОЖЕННЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ? ОПЫТ ИЗУЧЕНИЯ НЕФОРМАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ
Табаков А.В.
В статье рассматриваются отдельные аспекты неформальных отношений между таможенными органами и таможенными представителями. Исследуется практика принуждения таможенных представителей к совершению действий, отвечающих интересам таможенных органов и противоречащих законным интересам представляемых лиц. Вносятся предложения по вытеснению данной нелегальной практики из отношений в сфере таможенного дела
This article discusses some aspects of the informal relations between the customs authorities and customs agents. Author investigates the forcing of customs agents to the acts that benefit the customs authorities and contrary to the legitimate interests of the represented persons. The proposals are being made to oust these illegal relations from the customs sphere
Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность; таможенное дело;
таможенные органы; таможенные представители; декларанты; неформальные («теневые») отношения в таможенной сфере; коррупция
Keywords: foreign economic activity; customs affairs; customs authorities; customs agents; declarants; informal («shadow») relations in the customs sphere; corruption
В настоящее время таможенное представительство в России представляет собой в значительной мере сформированный институт с более чем 20-летней историей1. За этот период своего развития таможенное представительство стало важнейшим сегментом рынка услуг в сфере таможенного дела, весьма востребованных в практике внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД). Хотя таможенное законодательство предоставляет участникам ВЭД, имеющим статус декларанта, право самостоятельно и непосредственно совершать таможенные операции, в том числе производить таможенное декларирование товаров, значительная доля таможенных деклараций заполняется и подаётся в таможенные органы именно таможенными представителями (речь идёт, конечно, о коммерческом внешнеторговом обороте, а не о трансграничном перемещении физическими лицами товаров для личного пользования). Об этом однозначно свидетельствует таможенная статистика. По официальной информации ФТС России, на протяжении последних лет доля товарных партий, декларируемых таможенными представителями,
1 Шерстобитов В.Ю. Совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей: дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2014. 233 с.
Организация и технология таможенной деятельности
43
остается стабильной; по итогам 2014 года она составила 46 процентов от общего декларационного массива; в 2015 году данная тенденция сохраняется2. Причём реальная степень участия таможенных представителей в таможен-но-правовых отношениях несколько выше, чем фиксируется статистически (некоторая часть таможенных деклараций, формально подаваемых непосредственно декларантами, фактически заполняется и оформляется всё теми же работниками таможенных представителей).
Развитие таможенного представительства, как и всего таможенного дела, в нашей стране не было простым, и на сегодняшний день функционирование этого института сопряжено с множеством проблем разного характера и разной сложности. Некоторые из них, порождённые неформальными отношениями между таможенными органами и таможенными представителями, будут рассмотрены в настоящей статье.
Введение в современное таможенное законодательство взамен термина «таможенный брокер» термина «представитель», задолго до этого закреплённого в гражданском законодательстве (глава 10 Гражданского кодекса Российской Федерации «Представительство. Доверенность»), имело своей целью подчеркнуть, что это лицо представляет другое лицо (представляемого) перед третьим, совершая в интересах представляемого юридические действия. Зададимся вопросом, который, на первый взгляд, может показаться риторическим: чьи интересы представляет таможенный представитель? С ответом на данный вопрос при всей его очевидности мы торопиться пока не будем.
Таможенный представитель - лицо, обладающее специальной правосубъектностью в таможенно-правовых отношениях, выражающейся, прежде всего, в его полномочиях по совершению таможенных операций, уплате таможенных платежей и в соответствующей юридической ответственности. Нормативная дефиниция понятия «таможенный представитель» дана в подпункте 34 пункта 1 статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (далее - ТК ТС): это юридическое лицо, совершающее от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица таможенные операции в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза. Определение, которое содержится в пункте 1 статьи 12 ТК ТС, уточняет, что юридическое лицо, являющееся таможенным представителем, должно быть создано по законодательству государства - члена Таможенного союза, и дополняет содержание понятия такими признаками, как соответствие условиям, определённых союзным кодексом, и включенность в реестр таможенных представителей в порядке, установленном национальным законодательством государств - членов Таможенного союза. Правовые нормы, устанавливающие порядок включения
2 Современные информационные технологии для развития института таможенных представителей: Информационное сообщение от 15 апреля 2015 года // ФТС России: [сайт]. URL: http://customs.ru/index. php?option=com_content&view=aiticle&id=20847:2015-04-15-12-09-18&catid=40:2011-01-24-15-02-45.
в реестр, функционирования и прекращения деятельности в качестве таможенных представителей юридических лиц, созданных по законодательству Российской Федерации, содержатся в § 2 («Таможенный представитель») главы 5 Федерального закона Российской Федерации от 27.11.2010 № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О таможенном регулировании в РФ») и в Административном регламенте Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги ведения реестра таможенных представителей, утверждённом приказом ФТС России от 03.10.2011 № 2012.
В ранее действующем таможенном законодательстве, наряду с указанием на формальные признаки (наличие лицензии, позднее - свидетельства о включении в реестр) и на право совершать таможенные операции, делался акцент на посреднической функции таможенного представителя (в соответствии с ранее принятой терминологией - таможенного брокера): он прямо назывался посредником (пункт 10 статьи 18, статья 157 ТК РФ 1993 года, подпункт 17 пункта 1 статьи 11, пункт 1 статьи 139 ТК РФ 2003 года). Ныне действующее законодательство, модернизированное в связи с созданием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, уже не обозначает посреднические функции таможенного представителя, однако его роль в таможенном деле по существу осталась прежней. Таможенный представитель по-прежнему действует как посредник от имени и по поручению заинтересованного лица, совершая необходимые последнему таможенные операции. Экономико-правовая суть таможенного представительства - профессиональное посредничество между таможенными органами как субъектами государственной власти и участниками внешнеэкономической деятельности (коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами, обладающими статусом индивидуального предпринимателя и не осуществляющими предпринимательскую деятельность) в таможенно-правовых отношениях, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза.
Вообще посредничество, то есть участие третьего лица в отношениях между двумя сторонами, - если, конечно, оно не безвозмездное, что к таможенному представительству не относится, - обычно влечёт для этих сторон увеличение издержек в связи с включением в экономическую цепочку ещё одного звена - самостоятельного субъекта со своими экономическими интересами. Поэтому к посредничеству прибегают при наличии в этом экономической целесообразности, проще говоря, выгоды; например, в случаях, когда необходимый результат принципиально не может быть достигнут без участия посредника либо деятельность, направленная на его получение, может вызвать для одной или двух сторон ещё большие издержки.
Обращение к услугам таможенных представителей с целью оптимизации процесса таможенной очистки, при том что они как предприниматели
Организация и технология таможенной деятельности
45
действуют на возмездной договорной основе, получая своё вознаграждение, осуществляется как раз в подобных случаях. Для участников внешнеэкономической деятельности, имеющих, как отмечалось, юридическую возможность самостоятельного совершения таможенных операций в отношении перемещаемых ими товаров, привлечение таможенных представителей как профессиональных операторов рынка таможенно-логистических услуг является аутсорсингом (от англ. outsourcing: outer-source-using - использование внешнего источника, ресурса). Осуществляется передача непрофильных бизнес-процессов, связанных с таможенной очисткой, квалифицированным специалистам сторонней организации, специализирующейся в области таможенного дела и управомоченной на совершение таможенных операций (включенной в соответствующий реестр). Повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности при аутсорсинге, связанном с привлечением таможенных представителей, обеспечивается за счёт перераспределения материально-технических, финансовых и трудовых ресурсов: эти ресурсы не затрачиваются на самостоятельное осуществление таможенной очистки, поскольку данная деятельность не является для субъекта ВЭД областью специализации и, как правило, сопряжена с высоким уровнем риска и издержек, а концентрируются на направлениях основной предпринимательской деятельности, напротив, характеризующихся наибольшей прибыльностью или представляющих экономический интерес по другим параметрам (например, по инвестиционной привлекательности).
Отметим, что деятельность в сфере таможенного дела вообще и деятельность таможенного представителя, в частности, по ряду параметров является предрасположенным для аутсорсинга объектом. Во-первых, данная деятельность является сопутствующей для основной экономической деятельности любого предприятия, не являющегося таможенным представителем. Она не приносит доходы, а только влечёт расходы в большем или меньшем размере и при этом требует привлечения значительных ресурсов (прибыль в виде вознаграждения за оказание услуг по таможенной очистке получают, как отмечалось, только хозяйствующие субъекты, продающие данные услуги, - таможенные представители). Во-вторых, деятельность в сфере таможенного дела (таможенных представителей, владельцев складов временного хранения и таможенных складов, таможенных перевозчиков и др.) в нашей стране весьма специфична и сложна. Если рассматривать её в правовом аспекте (правотворческом и правоприменительном), то можно констатировать несовершенство российского таможенного законодательства и низкое качество таможенного администрирования, а если выбрать иной, неюридический аспект, то можно обнаружить - и это примечательно ввиду выбранной нами темы - большой «удельный вес» неформальной составляющей в отношениях с таможенными органами. Эффективность и экономическая целесообразность (прибыльность или по меньшей мере безубыточность) указанной
деятельности достижима исключительно при условии специализации в области таможенного дела и наличия необходимых материально-технических, информационных и кадровых ресурсов. Если компания не специализируется в этой области, хотя бы в части обеспечения своей собственной внешнеэкономической деятельности, то наиболее грамотным управленческим решением будет использование аутсорсинга. В-третьих, таможенная очистка в России является высокорисковой и высокобюджетной процедурой: как показывает практика, расходы, возникающие в ходе таможенного оформления (в частности, расходы по хранению товаров на складах временного хранения), нередко достигают таких значительных размеров, что могут привести к критическим последствиям, вплоть до закрытия бизнеса. Выведение данного направления хозяйственной активности на аутсорсинг путём привлечения таможенного представителя, реализующего профессиональный подход к решению проблем таможенной очистки, следует расценивать как способ минимизации рисков и возможных убытков (напомним, что согласно пункту 1 статьи 13 ТК ТС, статьям 63-65 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» одним из условий включения в реестр таможенных представителей является наличие в штате не менее двух специалистов по таможенным операциям, которые обязаны проходить обучение по специальным программам и квалификация которых подтверждается квалификационным аттестатом).
Изложенные обстоятельства проясняют, почему основная масса импортёров и экспортёров, как правило, предпочитает пользоваться услугами таможенных представителей для осуществления таможенной очистки и концентрироваться на самой внешнеэкономической деятельности, которая, будучи «осложнённой иностранным элементом» (терминология международного частного права), также имеет множество нюансов, является непростой как с точки зрения правовой регламентации, так и с организационной точки зрения (организации внешнеэкономических связей контрагентов и трансграничных товарно-денежных и информационных потоков).
Таким образом, и формально-юридический анализ таможенно-правовых норм, из которых следует, что таможенный представитель на основании гражданско-правового договора действует от имени и по поручению декларанта или иного заинтересованного лица, и экономический анализ аутсорсингового обслуживания, осуществляемого таможенным представителем, показывают, что он должен отстаивать в таможенных органах интересы представляемых им лиц. Соблюдение их законных интересов, выражающихся в минимизации материальных и временных издержек таможенного оформления, - предназначение таможенного представителя, можно даже сказать - его миссия в таможенном деле. А.Б. Новиков писал: «Идеальной целью таких услуг является оказание помощи клиенту по соблюдению таможенного законодательства при минимальных затратах времени и финансовых средств на проведение таможенных операций и повышение эффективности таможенного контроля за счёт Организация и технология таможенной деятельности
профессиональных действий таможенного брокера при организации и проведении таможенных операций»3. Именно за такие, приносящие выгоду представляемым лицам, услуги таможенный представитель получает своё обусловленное договором вознаграждение.
С другой стороны, функционирование института таможенного представительства отвечает не только частным, но и публичным интересам. Возможно, в нашей этатистской стране именно государственная выгода стала решающим моментом при создании данного института. С позиции государственных интересов формирование и функционирование института таможенных представителей направлено на предотвращение возможных потерь федерального бюджета. Поэтому пунктом 3 статьи 13 ТК ТС одним из обязательных условий для включения в реестр таможенных представителей установлено обеспечение уплаты таможенных платежей в сумме, эквивалентной одному миллиону евро; при этом российским таможенным законодательством на таможенного представителя возложена солидарная с представляемыми им лицами ответственность за уплату таможенных платежей вне зависимости от условий заключаемого ими договора (пункт 6 статьи 60 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ»). Если смотреть шире и дальше, то можно увидеть, что профессиональная деятельность таможенных представителей, направленная на оптимизацию таможенной очистки, косвенно способствует увеличению товарооборота и внешнеэкономической активности, что соответствует интересам не только отдельных субъектов ВЭД, но и общества, государства, Таможенного союза.
Хотя, как отмечено, в институт таможенного представительства заложены и публичные интересы, именно участники внешнеэкономической деятельности (декларанты и иные заинтересованные лица, от имени которых совершаются таможенные операции) вступают в договорные отношения с таможенными представителями, выдают им поручения на совершение юридически значимых действий и как поручители выплачивают согласованное в договорном порядке вознаграждение. Таможенные представители как предприниматели функционируют на рынке благодаря своей клиентуре, обеспечивающей доходность их деятельности в области таможенного дела. Из этого предполагается, что законные интересы представляемых лиц должны иметь приоритет для таможенных представителей при совершении от их имени и по их поручению таможенных операций. Однако на практике взаимоотношения таможенных органов, таможенных представителей и представляемых последними лиц зачастую принимают искажённые формы. Становится непонятно, чьи же интересы в конечном итоге блюдёт таможенный представитель.
3 Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // Законодательство и экономика. 2006. № 3. С. 40-48.
Прежде всего, определимся в следующем: таможенный представитель -это юридическое лицо, занимающееся на свой собственный риск предпринимательской деятельностью, направленной на извлечение прибыли. Что бы мы ни говорили о миссии и роли таможенного представителя в таможенном деле, очевидно, что его собственные экономические интересы превалируют над интересами представляемых им лиц. Для любого предпринимателя «своя рубашка ближе к телу». И так же, как для любой коммерческой организации, основной интерес таможенного представителя выражается в получении нормальной (а лучше - сверх определённой нормы) прибыли на постоянной основе.
Однако российская специфика заключается в том, что прибыльность и стабильность функционирования на рынке «околотаможенных» услуг в значительной мере обуславливается характером неформальных взаимоотношений с должностными лицами таможенных органов - отношений, не подлежащих правовой регламентации и принимающих глубоко личностные формы. Парадоксально, но благосклонность таможенников - это основной нематериальный актив таможенных представителей. Почти повсеместно наблюдается ненормальная с точки зрения права ситуация: таможенный представитель, вполне успешно работающий с тем или иным таможенным органом, фактически оказывается «бессильным» в зоне ответственности других. И дело тут не в отсутствии филиалов и представительств в иных регионах: развитие электронного декларирования через Интернет и предоставленное пунктом 1 статьи 205 ФЗ «О таможенном регулировании в РФ» право декларировать в любом уполномоченном таможенном органе снижает значение обособленных подразделений на местах. Дело в отсутствии наработанных взаимоотношений с представителями таможенной системы.
Работники таможенных представителей в сознании многих участников ВЭД, пользующихся их услугами, ассоциируются с людьми, способными «решать вопросы в таможне»; при этом подразумевается, что некоторые варианты решений имеют коррупционную составляющую. И надо признать, что это действительно так, конечно, не для всех, но для многих ситуаций. Как и раньше, периодически возникает необходимость «договариваться с таможней» и получать от неё «добро». Рабочие вопросы таможенной очистки часто разрешаются не в правовом поле, а в рамках неформальных коммуникаций между конкретными представителями двух сторон в административно-правовых отношениях - бизнеса и государства. Причём не абстрактных социальных институтов - частного и публичного, а именно конкретных людей, занимающих определённое должностное положение. Слишком уж велика в настоящее время роль личности в российском таможенном деле, даже если это личность рядового таможенного инспектора.
Ещё в апреле 2006 года Президент России В.В. Путин потребовал от правительства «навести порядок на границе и прекратить практику, при которой таможенные органы и представители бизнес-структур сливаются Организация и технология таможенной деятельности
в экономическом экстазе на подавляющем большинстве пунктов перехода»4. На сегодняшний день, однако, принципиальные изменения к лучшему не наблюдаются. Экстаз оказался затяжным...
Такая ненормальная ситуация сложилась в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств, к которым, по нашему мнению, относятся следующие: разрешительный характер перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; сложность таможенных процедур; высокая экономическая значимость (как для государства, так и для участников ВЭД) административных решений, принимаемых таможенными органами; предоставляемый им широкий предел усмотрения при реализации властных полномочий и обусловленная этим большая степень субъективизма при принятии решений; недостаточная транспарентность таможенного администрирования; неэффективный (хотя и близкий к тотальному) контроль за деятельностью таможенных органов; релятивация морально-этических ценностей государственной службы; толерантность к коррупции в таможенной и «околотаможенной» среде вплоть до неформальной оценки её в качестве нормы служебного поведения, а отнюдь не социальной девиации; частые организационно-штатные мероприятия в таможенных органах и происходящее в их рамках сокращение личного состава, под угрозой которого находится практически каждое должностное лицо, и пр.
Справедливости ради следует признать, что для нормализации отношений в сфере таможенного дела за прошедшее десятилетие и особенно в последние годы сделано немало, и работа в указанном направлении продолжается. Осуществляется модернизация нормативно-правовой базы таможенного регулирования с учётом необходимости устранения коррупцио-генности таможенно-правовых актов, происходят кардинальные изменения в практике таможенного администрирования, направленные на обеспечение его соответствия потребностям мировой экономической системы по параметрам прозрачности, простоты и унифицированности таможенных процедур, разрабатываются и вводятся административные регламенты и стандарты служебного поведения, минимизирующие риск коррупционных проявлений в таможенной системе, проводится активная воспитательная и профилактическая работа среди кадрового состава таможенных органов. Тем не менее, множество негативных факторов в таможенной системе всё же сохраняет своё детерминирующее действие и на текущий момент, хотя и с меньшей силой.
Сложившаяся совокупность обстоятельств, а также закрепившееся в российской деловой практике обыкновение «договариваться с таможней» предопределили гипертрофированное значение неформальных отношений таможенных представителей и таможенных органов. От данных отношений
4 Стенографический отчёт о совещании с членами Правительства. 10 апреля 2006 года. Москва, Кремль // Президент России: [сайт]. URL: http://archive.kremlm.ru/appears/2006/04/10/1626_type63378type63381_104350.shtml.
во многом зависят содержание и результаты их взаимодействия при совершении таможенных операций.
Рассматриваемые неформальные отношения наиболее важны именно для таможенных представителей, поскольку они являются слабой, подвластной, зависимой от государства стороной в административно-правовых отношениях. Со степенью «доброжелательности» таможенных органов к таможенным представителям коррелирует частота положительных решений по основным вопросам таможенной очистки - по принятию заявленной таможенной стоимости товаров, по срокам их выпуска, по проведению дополнительных проверок, по выставлению требований о внесении обеспечения уплаты таможенных платежей и т.д. Способность решать эти вопросы с максимальной выгодой для участников ВЭД - качество, которое, как было показано, тесно связано с готовностью должностных лиц идти навстречу, - важнейшее конкурентное преимущество таможенного представителя. Субъекты, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность и в этой связи заинтересованные в получении услуг по организации таможенной очистки товаров, свободны в выборе конкретного таможенного представителя и, руководствуясь здравым смыслом, скорее всего, заключат договор с тем, о котором имеется характеризующая информация как об оказывающем качественные услуги, то есть совершающем таможенные операции быстро и с минимальными финансовыми затратами. Верность известного выражения «время - деньги» особенно чётко осознаётся на российском участке таможенной границы Таможенного союза, поскольку время, затрачиваемое на соблюдение таможенных формальностей при прохождении этой границы, обладает очень большой «стоимостью».
Вполне понятно, что таможенные представители, выступая посредниками в таможенно-правовых отношениях и представляя перед таможенными органами интересы декларантов и иных поручителей, стремятся поддерживать «режим наибольшего благоприятствования» и наращивать, а отнюдь не попусту растрачивать свой драгоценный ресурс, наработанные положительные отношения с должностными лицами указанных органов. Такие неформальные отношения имеют, как правило, доверительный, фидуциарный характер и являются залогом относительно безопасного функционирования на рынке «околотаможенных» услуг. Разрыв данных отношений и, как следствие, смена чиновниками «милости на гнев», то есть неформального покровительства на активное противодействие с применением имеющихся в их распоряжении административных «рычагов» может быть началом конца стабильной работы таможенного представителя. Ведь таких «рычагов» множество, а доказать факт воспрепятствования представительской деятельности практически невозможно. В поддержание и в развитие благоприятных неформальных отношений, что закономерно повышает конкурентоспособность таможенных представителей, они не только производят коррупционные «инвестиции», Организация и технология таможенной деятельности
но и зачастую «переходят на сторону» таможенных органов, поддерживая их действия и решения, невыгодные для отдельных представляемых участников ВЭД. Прискорбно то, что такие действия и решения в большинстве своём являются явно неправомерными либо их законность весьма сомнительна.
Примеров сказанному предостаточно, и результаты использования социологических методов исследования (включенного и внешнего наблюдения, бесед, опросов, изучения обсуждений на интернет-форумах, в частности, на информационных порталах «Таможенный компьютерный сервис» (www.tks.ru), «Таможня.Ру» (www.tamognia.ru), «Виртуальная таможня» (www.vch.ru), «Провэд» (провэд.рф) и др.) позволяют нам проиллюстрировать подходящими примерами приведённый тезис. Так, широко известны случаи, когда работники таможенных представителей убеждают своих доверителей в целесообразности согласиться с решением таможенного органа о корректировке таможенной стоимости (в сторону увеличения), хотя правовые основания для несогласия с заявленной таможенной стоимостью и неприменения метода её определения, выбранного декларантом (чаще всего - основного метода по стоимости сделки), отсутствуют. Отмечаются случаи некорректного со стороны таможенных представителей (по настоянию должностных лиц таможенных органов) присвоения товарам кодов в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности, в результате чего происходит излишняя уплата таможенных платежей. На одном интернет-форуме был описан интересный случай, когда таможенный представитель по просьбе должностного лица, регистрирующего таможенные декларации, не подал заполненную декларацию на товары в конце текущего месяца, хотя возможность для этого имелась, а подал её в начале следующего: таможенник, видите ли, заявил, что в прошедшем отчётном периоде план собираемости таможенных платежей уже выполнен и для выполнения плана в будущем отчётном периоде декларацию нужно подать позже, в следующем месяце. Простой товара на складе временного хранения, влекущий дополнительные расходы для его собственника, участниками этого неформального соглашения во внимание не принимался.
В качестве примера опишем ещё одну проблемную ситуацию, в урегулировании которой автор принимал участие. Российская организация ввезла товар, происходящий из Республики Сербия, рассчитывая на предоставление в отношении данного товара тарифной преференции (неприменение ввозной пошлины) в рамках режима свободной торговли5. Одним из условий
5 Тарифные преференции в отношении товаров, происходящих из Республики Сербия, предусмотрены Протоколом от 22 июля 2011 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии об изъятиях из режима свободной торговли и Правилах определения страны происхождения товаров к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Союзным Правительством Союзной Республики Югославии о свободной торговле между Российской Федерацией и Союзной Республикой Югославией от 28 августа 2000 года. См. также: Приказ ФТС России от 31.10.2011 № 2223 «О применении режима свободной торговли в отношении товаров, происходящих и ввозимых из Республики Сербии».
предоставления режима свободной торговли в отношении сербских товаров является подтверждённое документами соблюдение правила прямой поставки товаров, то есть поставка товаров, транспортируемых с территории Сербии на территорию Российской Федерации через территорию одного или нескольких государств вследствие географических, транспортных, технических или экономических причин при условии, что товары в государствах транзита, в том числе при их временном складировании на территории этих государств, находятся под таможенным контролем. На момент подачи таможенной декларации у декларанта отсутствовал ряд документов, подтверждающих соблюдение условия прямой поставки, что не позволило сразу запросить тарифную преференцию. С целью восстановления преференциального режима после выпуска товара представитель декларанта обратился к таможенному представителю за консультацией по вопросу о видах и содержании документов, необходимых для подтверждения прямой поставки. Реакция менеджера таможенного представителя была «агрессивно-недружелюбной»: «вам преференцию теперь уже никогда не получить, документы нужно было сразу готовить правильно, нам не нужны внесудебные и судебные разбирательства с таможней, больше мы вас оформлять не будем» и т.п. Характерно, что этот менеджер лично проверял комплект документов по данной поставке из Сербии и «дал добро» на подачу таможенной декларации с таким комплектом. На момент сдачи настоящей статьи в печать вопрос пока остаётся неразрешённым (преференции не получены), но важно не это, а то, как работники таможенных представителей относятся к возможным спорам с таможенными органами, возникающим в связи с защитой законных интересов представляемых лиц. Таможенным представителям зачастую выгоднее поступиться этими интересами, лишь бы не конфликтовать с таможней.
Активно обсуждаются в «околотаможенном» сообществе ситуации, когда таможенные органы через таможенных представителей предъявляют к участникам ВЭД неформальные требования не обжаловать в судебном или административном порядке их незаконные действия, бездействие, решения (не подавать жалобу, заявление или отозвать их). Дело иногда доходит до абсурда: для улучшения статистической отчётности не только по сбору таможенных платежей, но и по выигранным судебным делам со стороны отдельных должностных лиц высказываются пожелания того, чтобы декларанты сначала подавали в суд заявления о признании недействительными решений или незаконными действий (бездействия) таможенного органа, а затем отзывали такие заявления. Эти пожелания передаются декларантам, которые могут выступать заявителями в суде по спорам данной категории, опять-таки через таможенных представителей, контактирующих с таможенными органами. Таможенные представители, со своей стороны, убеждают своих поручителей удовлетворить подобные просьбы и иногда даже выражают готовность взять на себя обязанность и сопряжённые с ней расходы по подготовке и подаче Организация и технология таможенной деятельности
в суд таких заявлений. Воистину, трагикомедия под названием «Особенности национальной таможенной очистки» с участием главных героев - таможни, представителя и декларанта.
Подобные незаконные требования должностных лиц таможенных органов подкрепляются угрозой наступления неблагоприятных для таможенных представителей последствий. В качестве иногда завуалированной, а иногда и прямой угрозы со стороны таких должностных лиц выступает «отказ от работы» с таможенным представителем в случае невыполнения выставленных требований. А это означает для последнего утрату того самого ресурса, который определяет его конкурентное положение на рынке услуг в сфере таможенного дела. Доводы таможенных представителей о том, что они не имеют юридических оснований для обязывания представляемых ими лиц к исполнению требований, тем более незаконных, не принимаются таможенниками во внимание в качестве оправдывающего обстоятельства. «Крайним» всё равно оказывается таможенный представитель, всегда находящийся «под боком» у таможни, со своим свидетельством о включении в реестр, со своим обеспечением уплаты таможенных платежей и со своим бизнесом. В его отношении в первую очередь осуществляются административные «репрессии», он рискует своим бизнесом, если будут испорчены неформальные отношения с таможней.
Таким образом, описанное поведение таможенных представителей, поступающихся в угоду таможенникам интересами представляемых лиц, является в известной мере вынужденным. Наверное, нельзя строго судить таможенных представителей за это: ведь они, как отмечалось, - слабая сторона в административно-правовых отношениях, и успех их предпринимательства во многом зависит от сильной стороны - таможни, то есть государства. Они как предприниматели вынуждены приспосабливаться. Однако такое приспособленческое поведение влечёт для всех субъектов экономических отношений (участников ВЭД, поставляющих товары, их контрагентов, приобретающих данные товары, вплоть до конечных потребителей) повышенные издержки и время от времени оборачивается неблагоприятными последствиями для самих таможенных представителей в виде претензий и исков от представляемых лиц, оттока клиентов. Тем не менее, покровительство таможенных органов для таможенных представителей настолько важно, что они, как правило, готовы расстаться с одним-двумя клиентами, расторгнув с ними договорные отношения, но сохранив позитивные неформальные отношения с таможенниками, столь важные для нормальной (хотя вряд ли её можно назвать нормальной) работы. В исключительном положении обычно находятся стратегически важные клиенты, обслуживание которых является «локомотивным», приносящим основной доход направлением деятельности таможенных представителей. Соблюдение интересов таких привилегированных клиентов ставится таможенными представителями во главу угла и за них,
наверное, они будут «биться» до конца. Обычно таможенные посредники стремятся занять двойственную позицию, которую можно охарактеризовать известным выражением «и нашим, и вашим».
Склоняя своих клиентов к тому, чтобы согласиться с неформальными требованиями таможенных органов, в подавляющем большинстве случаев являющимися незаконными (правомерные требования они выставляют, как правило, в установленном законом порядке), работники таможенных представителей поясняют, что «ссориться» с таможней нельзя, поскольку неисполнение этих требований принесёт в будущем ещё большие неприятности, а попытки обжалования бесперспективны. В большинстве случаев так оно и есть в действительности: если административная и судебная практика по обжалованию решений и действий (бездействия) таможенных органов и возврату излишне уплаченных или излишне взысканных таможенных платежей весьма обширна и в целом склоняется в пользу заявителей, то практика взыскания с таможенных органов убытков, понесённых в связи с такими решениями и действиями, не сформирована и противоречива. В любом случае процедура обжалования в ведомственном или судебном порядке пока настолько громоздка и долговременна, что не позволяет полностью обеспечить права и защитить законные интересы в динамичной внешнеэкономической сфере. В результате участники ВЭД часто соглашаются, смирившись с административным произволом.
Если имеется возможность, таможенные представители, исполняя волю таможни, вообще оставляют представляемых лиц в неведении относительно незаконности выставленных требований и необоснованности увеличенных в связи с этим расходов по таможенной очистке. Бремя таких расходов почти в каждом случае ложится на плечи участников ВЭД, которые выступают основными инвесторами «теневых» отношений. В конечном итоге эти расходы включаются в стоимость товаров и услуг, которыми пользуются конечные потребители. Повышается величина предельных издержек общества. Однако такие отрицательные макроэкономические последствия не принимаются во внимание ни должностными лицами таможенных органов, ни работниками таможенных представителей, поддерживающими незаконные требования первых и настаивающими перед своими клиентами на их выполнении, -у всех на повестке дня стоят более насущные проблемы.
Получается так, что таможенные представители вопреки своей миссии представляют, по сути, интересы, причём незаконные, таможенных органов, действуя или бездействуя вразрез интересам своих доверителей и блюдя при этом свои собственные коммерческие интересы. Как было нами показано, происходит это не в рамках легитимных правоотношений, то есть общественных отношений, урегулированных нормами таможенного права, а в рамках неформальных взаимоотношений между государственным и частным секторами. Если рассматривать проблему в указанном аспекте, то вопрос, Организация и технология таможенной деятельности
поставленный в начале настоящей статьи, уже не кажется риторическим. Данная проблематика уже поднималась автором, выступившим с докладом «Чьи интересы представляет таможенный представитель?» на научно-практической конференции «Таможенные чтения - 2012. Россия в меняющемся мире: вызовы и возможности»6. С тех пор заметных изменений ситуации к лучшему не наблюдается.
Представляется, что основной причиной такого неблагополучного положения дел являются дефекты системы оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов -системы, которую в её нынешнем виде можно назвать «палочной». Причём здесь мы говорим не столь об установленном нормативными документами порядке, сколь о его реализации на практике. Должностные лица выставляют незаконные требования (то есть нарушают закон и попадают в разряд должностных правонарушителей), потому что такое противоправное поведение влечёт для них меньшие риски, чем те, которые с высокой долей вероятности могут реализоваться в случае признания их служебной деятельности неэффективной (невыполнения плана по собираемости таможенных платежей и т.п.).
Ситуация, понятно, требует исправления. Ведь в конечном итоге проигрывают все: и участники ВЭД, несущие неоправданные расходы и снижающие вследствие этого свою внешнеэкономическую активность, и таможенные представители, потакающие административному волюнтаризму таможенных органов и юлящие перед ними в страхе за свою предпринимательскую судьбу, и российское государство, традиционно возглавляющее международные рейтинги по сложности таможенных процедур и потому утрачивающее, а точнее, не приобретающее международную инвестиционную привлекательность7, и, наконец, российское общество, испытывающее на себе повышенные издержки «теневых» отношений в сфере таможенного дела. Опасаются особенностей национальной таможенной очистки не только российские предприниматели, но и их зарубежные партнёры. В составленном Всемирным банком международном рейтинге «Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency» («Ведение бизнеса 2015: Больше, чем эффективность»)8 по результатам суммирования всех критериев, характеризующих законодательное регулирование предпринимательской деятельности, Россия заняла 62-е место среди 189-ти стран; однако в области международной торговли наша страна находится лишь на 155-м месте (для определения рейтинга в указанной области используются такие
6 Табаков А.В. Чьи интересы представляет таможенный представитель? // Таможенные чтения - 2012. Россия в меняющемся мире: вызовы и возможности: сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Том I / под общ. ред. профессора А.Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 196-208.
7 Набиуллина: Российская таможня - одна из худших в мире // Взгляд: Деловая газета: [сайт]. URL: http:// vz.ru/news/2010/8/16/425783.html.
8 Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency. 12th edition. URL: http://russian.d0ingbusiness.0rg/~/media/ GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB15-Full-Report.pdf.
критерии, как количество необходимых документов для экспорта и импорта, время, затрачиваемое на их оформление, стоимость экспортных и импортных процедур в расчёте на один контейнер и др.).
Действующая система оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов морально устарела, однако сохраняется в силу более глубоких деформаций в области социально-экономического базиса и российской ментальности. Вошло в привычку делать служебную карьеру и решать государственные проблемы за счёт других. Но, рискуя показаться банальным, заметим: никакие интересы государства и государственной службы (по пополнению федерального бюджета и пр.) не должны главенствовать над законностью. Моральная категория «благие намерения», а также установки типа «политическая необходимость» и «оперативная целесообразность» здесь неприменимы.
Полагаем, что недостаточно изменить упомянутую систему оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов, переформулировав основную цель государственной службы - соблюдение законности и законных интересов личности, общества, государства. Для изменения ситуации в корне необходимо исключить или, по крайней мере, снизить негативный эффект воздействия означенных ранее детерминирующих факторов, иными словами, изменить всю систему таможенного регулирования и таможенной политики. Так будут созданы условия для того, чтобы институт таможенного представительства занял правовую и социально-ответственную, а не приспособленческую, как сегодня, позицию. «Теневые» отношения таможенных представителей и таможенных органов будут вытеснены как неадекватные.
В заключение считаем уместным отметить важность сохранения баланса во внешнеэкономической сфере, а не жёсткого конфликта интересов частных и публичных образований. Нужно, чтобы таможенное оформление было нормальной, простой и, даже можно сказать, заурядной процедурой, а не реальной проблемой, существенно повышающей риск сердечных заболеваний у представителей бизнеса в силу абсолютной непредсказуемости требований представителей власти.
Библиографический список
1. Набиуллина: Российская таможня - одна из худших в мире // Взгляд: Деловая газета: [сайт]. URL: http://vz.ru/news/2010/8/16/425783.html.
2. Новиков А.Б. Специальный административно-правовой статус таможенного брокера // Законодательство и экономика. 2006. № 3. С. 40-48.
3. Современные информационные технологии для развития института таможенных представителей: Информационное сообщение от 15 апреля 2015 года // ФТС России: [сайт]. URL: http:// customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=20847:2015-04-15-12-09- 18&cat id=40:2011-01-24-15-02-45.
Организация и технология таможенной деятельности 57
4. Стенографический отчёт о совещании с членами Правительства. 10 апреля 2006 года. Москва, Кремль // Президент России: [сайт]. URL: http://archive.kremlin.ru/appears/2006/04/10/1626_ type63378type63381_104350.shtml.
5. Табаков А.В. Чьи интересы представляет таможенный представитель? // Таможенные чтения - 2012. Россия в меняющемся мире: вызовы и возможности: сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Том I / под общ. ред. профессора А.Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2012. С. 196-208.
6. Шерстобитов В.Ю. Совершенствование административно-правового регулирования деятельности таможенных представителей: дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2014. 233 с.
7. Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency. 12th edition. URL: http://russian.doingbusiness.org/—/ media/GIAWB/Doing%20Business/Documents/Annual-Reports/English/DB15-Full-Report.pdf.
