CC BY
16«договорное» административное правонарушение как проявление неформальных отношений таможенных органов и таможенных представителей
«CONTRACTUAL» ADMINISTRATIVE OFFENCE
AS A MANIFESTATION OF INFORMAL RELATIONS OF CUSTOMS
AUTHORITIES AND CUSTOMS REPRESENTATIVES
УДК 339.543: [342.951 + 343.353]
ТАБАКОВ Александр Владимирович
доцент кафедры физического воспитания Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, кандидат юридических наук, [email protected]
TABAKOV, Alexander Vladimirovich
Associate Professor of the Physical Education Department, Saint-Petersburg State Institute of Film and Television, Candidate of Juridical Sciences, [email protected]
Аннотация.
В статье рассматривается специфическое проявление неформальных отношений в сфере таможенного дела: практика принуждения таможенными органами таможенных представителей к совершению инсценировок таможенных правонарушений с целью «улучшения» (фальсификации) отчетности о результатах таможенного контроля. Исследуются причины распространения данной нелегальной практики и вносятся предложения по вытеснению ее из таможенной сферы.
Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность; таможенное дело; таможенные органы; таможенные представители; неформальные («теневые») отношения; коррупция; инсценировки таможенных правонарушений.
Abstract.
This article discusses a specific phenomenon of the informal relations in the customs sphere: the customs authorities' unlawful forcing of customs agents to the simulations of the customs law violations for the purpose of official reports falsification. We investigate the causes of this illegal activity growth and propose its oust from the customs sphere.
Key words: foreign economic activity; customs; customs authorities; customs agents; informal («shadow») relations in the customs sphere; corruption; simulations of the customs law violations.
82
петербургский экономический журнал • № 3 • 2015
Неформальные, то есть возникающие и развивающиеся вне правового поля, так называемые «теневые» отношения в таможенной сфере - тема в научном плане малоизученная, да и вообще редко поднимаемая в научной среде. В силу высокого уровня коррупциализа-ции данной сферы признано, что она является одной из наиболее коррумпированной среди различных областей государственного регулирования российской экономики, - достаточно детально исследована коррупция в институтах таможенного администрирования [1; 2 и др.]. Однако неформальные отношения не сводятся исключительно к одной коррупции; эти отношения шире по охвату и не всегда несут в себе деструктивный потенциал.
При том, что тема неформальных отношений незаслуженно, на взгляд автора, обделяется вниманием исследователями, она является предметом бурных обсуждений среди практических работников, имеющих отношение к таможенной очистке. И такой неподдельный интерес, проявляемый к ней практиками, вполне объясним: неформальная, в том числе коррупционная составляющая взаимоотношений государственного и частного секторов, в настоящее время, как, впрочем, и всегда в значительной мере определяет специфику российского таможенного дела и векторы его развития. Работать в данной сфере без учета этой составляющей практически невозможно.
Три года назад на научно-практической конференции «Таможенные чтения - 2012. Россия в меняющемся мире: вызовы и возможности» в докладе с названием «Чьи интересы представляет таможенный представитель?» автором были впервые затронуты проблемы, связанные с неформальными отношениями должностных лиц таможенных органов и работников таможенных представителей [2]. Более детально некоторые аспекты неформальных отношений в данной сфере были рассмотрены в статье, вышедшей в четвертом номере «Петербургского экономического журнала» за 2014 год [3]. В упомянутых работах приводились примеры и анализировались факты «давления» со стороны таможенных органов, являющихся сильной стороной в административно-правовых отношениях, на
слабую, подвластную сторону - таможенных представителей (согласно прежней терминологии - «таможенных брокеров»), принуждения последних к невыгодным, а зачастую противоправным действиям, вопреки интересам декларантов и иных представляемых лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности. Было показано, что таможенные представители идут на совершение таких действий, нередко рискуя потерей клиентов и уменьшением нормы прибыли, потому что благосклонность таможенников - наиболее значимый ресурс в активе данных коммерческих организаций. Прибыльность и стабильность функционирования на рынке «околотаможенных» услуг в большой степени зависит от характера отношений с должностными лицами таможенных органов, и эти отношения, как правило, принимают глубоко личностные формы.
Результаты проводимых другими авторами специальных исследований означенных неформальных отношений на страницах научной литературы автору найти не удалось. Вместе с тем при помощи социологических методов - бесед, опросов в форме интервьюирования, включенного и внешнего наблюдения, изучения обсуждений на интернет-форумах - был собран дополнительный фактический материал, свидетельствующий о том, что неформальные отношения между таможенными органами и таможенными представителями даже при практически тотальном электронном декларировании не только сохраняются, но и продолжают развиваться в соответствии с закономерностями «теневой» стороны и, к сожалению, в неблагоприятном направлении.
В развитие рассматриваемой тематики в настоящей статье расскажем о достаточно новом явлении в административно-правовой практике таможенных органов - «договорном» административном правонарушении (далее по тексту также используется сокращение «АП»). Данный термин не несет строго юридического содержания; это, скорее, профессиональный жаргонизм, и поэтому заключаем его в кавычки. И он пока недостаточно распространен в таможенной и «околотаможенной»
петербургский экономический журнал • № 3 • 2015
83
сферах, чтобы считать общепринятым, чего нельзя сказать о самом явлении, которое им обозначается: данная практика является достаточно распространенной. С соответствующей оговоркой автор впервые использовал этот термин в конце 2014 года на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела», посвященной 20-летию Санкт-Петербургского филиала Российской таможенной академии [4].
В чем же суть «договорного» административного правонарушения в сфере таможенного дела? «Договорное» административное правонарушение - это инсценировка незначительного по степени ущерба таможенного правонарушения, якобы совершенного таможенным представителем, осуществляемая его работниками по договоренности с должностными лицами таможенных органов, а точнее, по их неформальному требованию. Как правило, инсценируется административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрено частью 1 статьи 16.2 КоАП РФ - недекларирование товаров (случаи имитации других правонарушений неизвестны, хотя исключать их нельзя).
Механизм инсценировки весьма прост: в момент осуществления фактического таможенного контроля (таможенного осмотра, досмотра, наблюдения) в грузовое помещение (контейнер, фургон, тент и пр.) с ввезенным товаром, декларирование которого в соответствии с п. 2 ст. 179 Таможенного кодекса Таможенного союза осуществляется таможенным представителем, его работниками вкладывается дополнительный товар, который, соответственно, не указан в товаросопроводительных (коммерческих, транспортных) документах и не заявлен в таможенной декларации. Обычно этот товар приобретается за счет таможенного представителя в магазинах на внутреннем российском рынке, но может быть взят и из любого другого места, даже из соседнего контейнера, но только не из грузового помещения, в которое он помещается для инсценировки. С целью минимизации расходов таможенного представителя, связанных с инсценировкой, используется недорогой товар: по свидетель-
ствам респондентов, лично занимавшихся закупкой и вложением «предметов правонарушений», их стоимость в настоящее время варьируется в пределах 5-10 тыс. руб. В качестве примеров респонденты приводили следующие виды товаров: шесть мешков строительной смеси «родбанд», двадцать штук пластмассовых тазиков, насадки на дрели (венчики) для размешивания строительных смесей и пр.
После вложения «предмета правонарушения» в контейнер, которое зачастую производится в присутствии таможенников, последние, разумеется, «выявляют» незадекларированный товар, изымают его и возбуждают административное производство по делу о недекларировании. Как правило, указанные действия совершаются последовательно и без разрыва во времени: контейнер открывается, в него вкладывается дополнительный товар, осуществляется фотографирование, и этот товар как предмет административного правонарушения сразу же извлекается и изымается по протоколу. «Выявление» «договорного» АП нередко осуществляется с применением таких технических средств таможенного контроля, как инспекционно-досмотровые комплексы (ИДК) - это установки, предназначенные для интроскопии крупногабаритных объектов посредством сканирования ионизирующим излучением. В таких случаях оператору ИДК заранее сообщают, в каком именно грузовом помещении будет (должен быть) «обнаружен» незадекларированный товар, и оператор, вооруженный этой ценной информацией, на рентгеновском изображении «обнаруживает» признаки незаконных вложений, оформляя соответствующие документы. В ходе последующего таможенного досмотра, проводимого после осмотра на ИДК, факт недекларирования, как можно догадаться, подтверждается.
После возбуждения дела об административном правонарушении (вынесения определения и составления протокола должностным лицом таможенного поста) материалы дела обычно передаются в специализированное подразделение таможенного органа - отдел (отделение) административных расследований, которое заканчивает административное производство
84
петербургский экономический журнал • № 3 • 2015
и выносит постановление по делу. В соответствии с частью 1 статьи 16.2 КоАП РФ недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой, либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. К административной ответственности по указанной статье привлекается лицо, осуществляющее таможенное декларирование, то есть в рассматриваемых случаях таможенный представитель, работники которого, как отмечались, сами и подложили незадекларированный товар. Поскольку наиболее часто применяемое административное наказание по делам данной категории - административный штраф, кратный стоимости незадекларированного товара, для установления его рыночной стоимости в ходе производства по делу назначается таможенная товароведческая (оценочная) экспертиза. В качестве наказания за совершение инсценированных таможенных правонарушений также применяется конфискация подложенных товаров.
В результате впечатляющие «успехи» в служебной деятельности демонстрируют досмотровые инспекторы и, если применялись ИДК, их операторы, которые «выявили» административное правонарушение в сфере таможенного дела, а также сотрудники подразделений административных расследований, качественно завершившие производство по еще одному административному делу и привлекшие к юридической ответственности еще одного «правонарушителя». Не остаются без дела и экспертные подразделения таможенных органов. Отчетность таможенного органа выглядит значительно лучше...
Несмотря на простоту описанного процесса, в ходе осуществления инсценировок таможенных правонарушений у работников таможенных представителей иногда возникают «технологические» трудности. Так, с определенными сложностями может быть
связан ввоз закупленного товара на режимную территорию морского порта или иной зоны таможенного контроля, на которой установлен пропускной режим. На терминалах, где этот режим достаточно строгий (например, в Морском порту Санкт-Петербурга), работникам таможенных представителей приходится договариваться с сотрудниками охраны (служб безопасности) о беспрепятственном пропуске на охраняемую территорию транспортного средства с товаром, дальнейшая юридическая судьба которого - стать «предметом правонарушения» - с точки зрения законности весьма сомнительна. Подготовка к «договорному» АП иногда занимает несколько дней и осуществляется поэтапно: сначала таможенными представителями организуется доставка и складирование товара в каком-либо подходящем помещении; затем в определенный момент производится вложение «предмета правонарушения» в выбранный, а точнее, согласованный с таможенниками контейнер или иное грузовое помещение.
Контейнерные площадки, на которых осуществляются досмотровые операции, являются зоной таможенного контроля, и на многих терминалах и складах временного хранения они находятся под видеонаблюдением (видеозапись осуществляется в постоянном режиме стационарными видеокамерами). С учетом этого обстоятельства участникам инсценировок приходится предпринимать минимальные меры предосторожности, чтобы не давать повода сотрудникам правоохранительных подразделений, осуществляющих противодействие коррупции, задаться вопросом: а что это представители получателя товара под руководством таможенников усердно запихивают в контейнер с нерастаможенным товаром, а потом радостно достают?
Поскольку, как говорилось, товары для целей инсценировок таможенных правонарушений приобретаются таможенными представителями на внутреннем рынке в обычных магазинах (со слов респондентов - «Макси-дом» и пр.), немало сил порой уходит на то, чтобы без повреждения товаров и упаковки замаскировать маркировки магазинов - оторвать, отклеить, заклеить этикетки, надписи
петербургский экономический журнал • № 3 • 2015
85
и т. п. В противном случае в материалах административного дела могут оказаться фотографии и акты экспертных исследований, явно свидетельствующие о том, что эти товары уже растаможены и находятся в свободном гражданском обороте на территории России.
Один из респондентов описывал случай, когда при организации инсценировки административного правонарушения оператор ИДК «обнаружил» признаки незаконных вложений в указанном ему контейнере (хотя в действительности на рентгенограмме никакие признаки не усматривались), и данный контейнер в соответствии с уже налаженной схемой действий был направлен на таможенный досмотр. В качестве «предмета правонарушения» таможенным представителем были предварительно закуплены насадки на дрели для размешивания строительных смесей. Однако при вскрытии контейнера обнаружилось, что он полностью и настолько плотно затарен, что места для дополнительного вложения уже не осталось. Но коль скоро отступать было некуда (ведь «незаконное вложение» уже было «обнаружено» при помощи ИДК), пришлось частично растаривать контейнер, вскрывать грузовые места (ящики) и вкладывать, буквально втискивать в них упомянутые насадки поштучно. В результате кропотливой работы, в которой даже принял личное участие досмотровый инспектор, «договорное» административное правонарушение было успешно совершено и, разумеется, выявлено. Правосудие свершилось...
Получивший распространение в профессиональном языке термин «договорное» административное правонарушение означает, что о его совершении (инсценировке) неофициально договорились две стороны: таможенный орган и таможенный представитель. Однако использование слова «договорное» в данном контексте не совсем удачно. Как мы знаем из основ цивилистики, договор - это сделка, являющая собой результат свободного волеизъявления сторон; сделка, совершенная под принуждением, признается недействительной; свобода договора является одним из основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 154, п. 1 ст. 179 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В рассматриваемом случае о доброй воле таможенных представителей, несущих дополнительные издержки в связи с организацией инсценировок административных правонарушений в сфере таможенного дела, говорить можно с очень большой натяжкой. Подобные инсценировки осуществляются по «настоятельным просьбам» должностных лиц таможенных постов и фактически под их контролем. Отказ в удовлетворении таких просьб влечет соответствующую реакцию со стороны чиновников, и неблагоприятные последствия для таможенных представителей, связанные с утратой положительного расположения к ним, обычно не заставляют себя долго ждать. Такие последствия в условиях широты усмотрения при реализации властных полномочий и возможности применения административных «репрессий» к «непослушным» таможенным представителям могут нарушить стабильность их предпринимательской деятельности. Имеющих в распоряжении таможенных органов административных «рычагов» - множество, а доказать факт воспрепятствования представительской деятельности - практически невозможно [3, с. 102].
Благоприятные неформальные отношения с таможенниками, как отмечалось ранее, -это основной нематериальный актив таможенных представителей, позволяющий им положительно решать большинство спорных вопросов таможенной очистки - по принятию заявленной таможенной стоимости товаров, по срокам их выпуска, по проведению дополнительных проверок, по выставлению требований о внесении обеспечения уплаты таможенных платежей, а также, что показательно, по прикрытию не инсценированных, а реальных административных правонарушений (словами одного из респондентов - «мы делаем "договорные" АП, а таможенники пропускают "косяки" в важных контейнерах»). Неформальные отношения таможенных органов и таможенных представителей имеют возмездную основу и поддерживаются, в том числе за счет периодических денежных отчислений в адрес первых. Способность «решать вопросы в таможне» не только и не столько в юридическом поле, сколько в рамках неформальных,
в том числе коррупционных отношений, с максимальной выгодой для себя и представляемых участников внешнеэкономической деятельности - важнейшее конкурентное преимущество таможенных представителей. Они действительно рискуют своим бизнесом, если нарушаются неформальные отношения с таможенными органами. Таковы реалии современного таможенного дела в нашей стране, и никакое электронное декларирование, никакой удаленный выпуск принципиально не меняют ситуацию.
С учетом изложенного становится вполне понятным, почему таможенные представители с определенной периодичностью, определяемой стоящими перед таможенными органами планами по выявлению в ходе таможенного контроля нарушений таможенных правил, вынуждены совершать «договорные» АП: это выбор пресловутого «меньшего зла». Понятна (но никак не оправдана!) и позиция таможенников: имитация эффективной правоохранительной работы, в том числе путем фальсификации отчетности, требует гораздо меньше усилий, чем реальная работа.
Представляется, что основной причиной такого неблагополучного положения дел является ущербность системы оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов - системы, которую в ее нынешнем виде можно назвать «палочной». Причем здесь мы говорим не столь об установленном нормативными документами порядке, сколь о его реализации на практике. Должностные лица неофициально выставляют незаконные требования к таможенным представителям, вынуждая их инсценировать таможенные правонарушения, а значит, сами нарушают закон и попадают в разряд должностных правонарушителей. Но такое противоправное поведение влечет для таможенников меньшие риски, чем те, которые с высокой долей вероятности могут реализоваться в случае признания их служебной деятельности неэффективной (невыполнения планов по выявлению административных правонарушений, по собираемости таможенных платежей, по взысканию штрафов и т. п.). А так - одно «договорное»
административное правонарушение, и все прекрасно: «палка» у досмотрового инспектора, «палка» у инспектора ИДК, «палка» у сотрудника подразделения административных расследований.
Прекрасно ли? Ведь в конечном итоге проигрывают все. Мы продолжаем жить обманом, хотя слово «обман» здесь неуместно: не только участники внешнеэкономической деятельности и лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела, но и все таможенники, включая высшее руководство таможенных органов, прекрасно понимают ситуацию и, словами классика, сами обманываться рады. Стимулы к повышению эффективности таможенного контроля отсутствуют, ведь согласно отчетности - организация таможенного контроля находится на высоком или, по меньшей мере, приемлемом уровне; выявляемость таможенных правонарушений имеется. А между тем государственная машина работает вхолостую. Результативность таможенного контроля сфальсифицирована. Издержки таможенных представителей, сопряженные с инсценировками таможенных правонарушений (в частности, расходы по приобретению «предметов правонарушений» и уплате штрафов), - это мизер по сравнению с временными и материальными издержками, которые несет таможенная система для того, чтобы поддерживать эту профанацию правоохраны. На проигрывание сценария «договорного» административного правонарушения в сфере таможенного дела затрачиваются огромные ресурсы, многократно превышающие суммы назначаемых административных штрафов, и суммы, получаемые после реализации конфискованных товаров. Чтобы убедиться в сказанном, достаточно подсчитать расходуемые человеко-часы с учетом необходимости участия в данном процессе должностных лиц досмотровых подразделений таможенных постов, подразделений применения ИДК, подразделений административных расследований, экспертных подразделений, подразделений исполнения административных наказаний. И главное: поскольку для создания бутафории задействуются значительные силы и средства, закономерно (ввиду принципиальной ограниченности) сокращаются ресурсы,
ПЕтербургский экономический журнал • № 3 • 2015
87
используемые в реальной борьбе с таможенными правонарушениями. Можно сказать и более категорично: государственные ресурсы тратятся не на обеспечение законности в сфере таможенного дела, а наоборот: фактически государство финансирует «теневые» отношения и стимулирует противоправную активность в указанной сфере.
Ситуация, разумеется, требует исправления. Действующая система оценки эффективности служебной деятельности и стимулирования труда должностных лиц таможенных органов морально устарела, однако сохраняется в силу более глубоких деформаций в области социально-экономического базиса и российской ментальности. От чиновников требуют не реальные результаты, а «палки». Устраивает
не действительно эффективная система государственного контроля, а его видимость. Как и в эпоху плановой экономики, действует установка: главное - выполнить план и отчитаться.
Устранить данные деформации - крайне сложная задача, решение которой возможно только при условии системного реформирования основ государственной службы. Но все-таки остается надежда на то, что придет время, когда таможенники перестанут бегать с «палками», как это делали люди на самом раннем этапе цивилизационного развития, а работники «околотаможенных» структур избавятся от постоянного гнетущего ожидания от них дружеского похлопывания по плечу со словами «Добрый вечер! С вас - АП (административное правонарушение) ...».
Список литературы
1. Волков В. Ф. Коррупция и ее особенности в институтах таможенного администрирования / под общ. ред. д-ра физ.-мат. наук, проф. В. В. Макрусева. СПб.: Издат. центр «Интермедия», 2015. 248 с.
2. Противодействие коррупции в таможенных органах Российской Федерации / Д. В. Березин и др.; под общ. ред. А. Ю. Шумилова. М.: Издат. дом Шумиловой И. И., 2012. 163 с.
3. Табаков А. В. Чьи интересы представляет таможенный представитель? // Таможенные чтения - 2012. Россия в меняющемся мире: вызовы и возможности: Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием. Т. I. / под общ. ред. проф. А. Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский им. В. Б. Бобкова филиал РТА, 2012. С. 196-208.
4. Табаков А. В. Некоторые аспекты неформальных отношений таможенных органов и таможенных представителей // Петербургский экономический журнал. 2014. № 4. С. 96-106.
5. Табаков А. В. «Договорное» административное правонарушение: новый термин в административной практике таможенных органов или свидетельство профанации таможенного контроля? // Таможенные чтения - 2014. Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела (к 20-летию Санкт-Петербургского имени В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии): Сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. с междунар. участием / под общ. ред. проф. А. Н. Мячина. СПб.: Санкт-Петербургский им. В. Б. Бобкова филиал РТА, 2014. С. 323-330.
