CC BY
139
ную бумагу массовым однотипным товаром»1. Таким образом, в юридической и экономической литературе используется для ценных бумаг определение «однородные», но понимаются под этим термином не ценные бумаги другого эмитента, в чем-то похожие на сравниваемые, а ценные бумаги одной серии или одного выпуска.
По нашему мнению, группировка ценных бумаг, используемая согласно п. 6 ст. 280 НК РФ для контроля цен и исчисления налога на прибыль, вносит неопределенность при исчислении доходов по сделкам с ценными бумагами, не обращающимися на организованном рынке. В целях налогообложения поиск аналогичных, однородных или идентичных бумаг среди ценных бумаг разных эмитентов некорректен. Для сравнения цен можно использовать только ценные бумаги одного вида и одного эмитента, но такой метод налоговым законодательством предусмотрен только для ценных бумаг, признаваемых обращающимися на организованном рынке ценных бумаг.
О.Ю. Бубнова,
аспирантка МГЮА
БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЙ ВЫСШИМИ ОРГАНАМИ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Бюджет большинства государств является главным инструментом регулирования экономики и социальных отношений, перераспределения национального дохода, финансовых средств. Актуальной проблемой любого государства является эффективность государственного контроля за расходованием бюджетных средств. Процедура бюджетного контроля в зарубежных странах имеет как общие черты, так и свою специфику в зависимости от страны, где осуществляется контроль. К общим чертам можно отнести обязательную процедуру утверждения парламентом отчета об исполнении бюджета. Отчет принимается в форме закона или через резолюцию одобрения отчета специального контрольного органа. Деятельность таких органов обусловлена законодательством страны, особенностями государственного строя в конкретных странах. В США — это Главное контрольно-ревизионное управление, в Великобритании — Управление Главного контролера. Во Франции, ФРГ, Нидерландах и др. странах создаются специальные органы финансового контроля — Счетные палаты. Контроль в бюджетной сфере может осуществляться также Государственным ревизором или контролером. В
1 Ценные бумаги: Учебник / Под ред. В.И. Колесникова, В.С. Торкановского. — 2-е изд. перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2005. С. 9.
некоторых скандинавских странах, например, парламент избирает целую группу ревизоров. Они изучают финансовые отчеты, осуществляют контроль за правильностью расходования средств из государственного бюджета, правильностью и своевременностью поступления доходов в бюджет. Органы бюджетного контроля представляют парламентам свои замечания по годовым отчетам об исполнении государственного бюджета.
Некоторые ученые, рассматривая органы, осуществляющие бюджетный контроль в зарубежных странах, выделяют три модели институциональной организации бюджетного контроля: 1. парламентский контроль; 2. административный контроль; 3. судебный контроль 1.
Парламентский контроль в области финансов осуществляют специальные комиссии (комитеты) парламента или контрольно'-счетные органы (Счетная палата). Комитеты, которые осуществляют бюджетный контроль, имеют свои особенности в различных государствах по порядку их формирования и по компетенции. Административный финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляется правительством, главой государства и специализированными органами. Административный контроль осуществляют также министерства и ведомства. Судебный финансовый контроль в бюджетной сфере осуществляют судебные или квазисудебные органы, например, Суд счетов — во Франции, в Португальской Республике, Итальянской Республике, Королевстве Испании и др.
Важную роль в осуществлении бюджетного контроля играют высшие органы финансового контроля (ВОФК). В соответствии с Лимской Декларацией руководящих принципов контроля (принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТО-САИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г.) в Российской Федерации и других странах стали создаваться высшие контрольные органы финансового контроля, главной функцией которых является внешний контроль за управлением государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью в порядке, установленном национальным законодательством. В Российской Федерации таким контрольным органом является Счетная палата РФ2.
Особый интерес представляют высшие органы финансового контроля стран — участников Содружества Независимых Государств, такие, как Украина, Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Ка-
1 См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Финансовое право. М., 2006. С. 84.; Финансовый контроль: Учеб. пособие / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. М., 2004. С. 259.; Финансовое право: Учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; отв.ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2007. С. 515.
2 Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2004. № 33. Ст. 3370.
захстан, Республика Белоруссия. В данных странах, ранее входивших в состав Союза Советских Социалистических Республик, финансовый контроль в бюджетной сфере осуществлялся органами общей компетенции. После распада СССР, обретения государственной независимости республиками, переходу к демократической форме правления и интеграции с мировым сообществом потребовалось формирование новых государственных институтов финансового контроля. Под влиянием зарубежных стандартов контроля большинство стран — участников СНГ осуществляют бюджетный контроль парламентского типа. В Республике Молдова, Украине, Азербайджанской Республике, Кыргызской Республике и в Республике Узбекистан, как и в Российской Федерации, высшим органом финансового контроля является Счетная Палата.
В Украине бюджетный контроль осуществляет Счетная палата парламента Украины (Верховной Рады). ВОФК является единственным независимым конституционным органом государственного финансового контроля, который образован законодательной властью в 1997 г. и подотчетен ей. Это обстоятельство определяет функции по осуществлению контроля и обязывает, в соответствии с действующим законодательством, осуществлять анализ всех стадий бюджетного процесса. Такого рода деятельность обеспечивает обратную связь между Правительством, с одной стороны, Парламентом, Президентом и гражданами Украины — с другой. Счетная палата реализует свои полномочия в соответствии с Конституцией Украины 1 и Законом Украины «О Счетной палате»2. Конституционная реформа расширила полномочия Счетной палаты, если раньше Палата контролировала только расходную часть бюджета, то теперь ей позволено изучать и доходные статьи. Согласно ст. 98 Конституции Украины, «Контроль от имени Верховной Рады Украины за поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием осуществляет Счетная палата». Палата осуществляет по поручению Верховной Рады Украины контроль за исполнением Государственного бюджета Украины; контролирует эффективность управления средствами бюджета Украины Государственным казначейством, законность и своевременность движения средств бюджета; разрабатывает мероприятия по изысканию возможностей и новых источников привлечения дополнительных поступлений в бюджет республики и вносит соответствующие предложения Министерству финансов Украины; осуществляет оперативный контроль за использованием средств Государственного
1 Конституция Украины (Украинской Республики) от 28 июня 1996 г. // Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
2 Закон Украины от 11 июля 1996 г. № 315/96-ВР «О Счетной палате Верховной Рады Украины» // Ведомости Верховной Рады (ВВР). — 1996. — № 43. — Ст. 212, Голос Украины. — 1996. — 29 окт.
бюджета за отчетный период; проводит комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разделам и статьям Государственного бюджета Украины, в том числе бюджетов общегосударственных целевых фондов; осуществляет экспертизу проектов Государственного бюджета и др.1. Особенностью деятельности ВОФК является анализ бюджетного процесса путем проведения контрольно-ревизионных, контрольно-аналитических и экспертных мероприятий, связанных с оценкой и анализом показателей доходных и расходных статей государственного бюджета.
В Азербайджанской Республике высшим органом финансового контроля является Счетная плата, а в Республике Армения — Контрольная палата парламента (Национального Собрания). Основной функцией данных ВОФК является осуществление бюджетного контроля. Счетная палата Азербайджанской Республики осуществляет бюджетный контроль в соответствии с Конституцией (ст. 92)2, Законом Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. «О Счетной Палате» и Внутренним Уставом Счетной Палаты Азербайджанской Республики 3, Законом Азербайджанской Республики «О бюджетной системе», другими нормативными актами Азербайджанской Республики. В Конституции Республики Армения говорится, что: «Национальное Собрание осуществляет контроль за исполнением Государственного бюджета, а также за использованием займов и кредитов, полученных от иностранных государств и международных организаций. Национальное Собрание обсуждает и утверждает годовой отчет об исполнении Государственного бюджета при наличии заключения Контрольной палаты Национального собрания»4. Ее деятельность также регламентируется Законом Республики Армения от 29 мая 1996 г. «О Контрольной палате Национального собрания Республики Армения». ВОФК Азербайджанской Республики обладает организационной и функциональной независимостью и представляет собой самостоятельное звено в структуре сдерживающих рычагов и противовесов в системе разделения властей в стране. Контрольная палата парламента Республики Армения, напротив, подотчетна Национальному собранию. ВОФК Республик проводят активную работу по совершенствованию финансово-бюджетного законодательства страны.
1 См.: Глава II. Функции и полномочия Счетной палаты. Ст. 6, 7 Закона Украины от 11 июля 1996 г. № 315/96-ВР «О Счетной палате Верховной Рады Украины» // Ведомости Верховной Рады (ВВР). — 1996. — № 43. — Ст. 212, Голос Украины. — 1996. — 29 окт.
2 Конституция Азербайджана (Азербайджанской Республики) от 12 ноября 1995 г. (Раздел III, Гл. V, ст. 92). Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
3 Закон Азербайджанской Республики «Об утверждении внутреннего устава Счетной Палаты Азербайджанской Республики»// Сборник законов Азербайджанской Республики. 2002. 31 марта.
4 Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
В Республике Казахстан высшим органом финансового контроля является Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. Его правовое положение определяется Конституцией Республики Казахстан 1. Деятельность Счетного комитета регламентируется Указом Президента от 5 августа 2002 г. № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета». Конституция Республики Казахстан регулирует порядок формирования и подотчетности Счетного комитета 2, непосредственно подчиненному и подотчетному Президенту Республики Казахстан. Председатель и два члена Счетного комитета назначаются на должность Президентом сроком на 5 лет, шесть членов назначаются сроком на 5 лет Парламентом, по три члена от каждой Палаты. Отчет ВОФК утверждается на совместном заседании Палат Парламента страны. Основными задачами ВОФК являются: контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы исполнения республиканского бюджета; контроль за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета, кредитов, государственных и гарантированных государством займов, предназначенных для выполнения государственных и отраслевых программ Правительства и других расходов в соответствии с единой бюджетной классификацией; контроль за полнотой и своевременностью поступлений в республиканский бюджет. Счетный комитет принимает активное участие в процессе совершенствования системы государственного финансового контроля, выступая инициатором принятия новых нормативных правовых актов, а также внесения изменений и дополнений в действующие акты. К примеру, Счетный комитет является одним из разработчиков Бюджетного кодекса Республики Казахстан. Благодаря активному участию Счетного комитета в разработке и обсуждении проекта Бюджетного кодекса, его статус, компетенция, полномочия и функции значительно расширены и приведены в соответствие с международными стандартами.
В Республике Беларусь высшим органом финансового контроля является специальный орган исполнительной власти — Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Его компетенция, организация и порядок определены Законом Республики Беларусь от 9 февраля 2000 г. № 369-3 «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»3. Согласно Конституции Республики Беларусь 4 и указанному закону, Комитет госконтроля
1 Конституция Казахстана (Республики Казахстан) от 30 августа 1995 г. // Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
2 Конституция Казахстана (Республики Казахстан) от 30 августа 1995 г. // Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.
4 Конституция Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г. // Сборник «Конституции государств Европы». М.: НОРМА, 2001.
является органом, осуществляющим государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением законов, актов Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. Комитет государственного контроля образуется Президентом Республики Беларусь. Президент осуществляет контроль за деятельностью Комитета государственного контроля и его территориальных органов. На ВОФК Республики возложены также функции контроля за исполнением местных бюджетов (бюджетов областей, городов и районов) и использованием средств внебюджетных фондов и внебюджетных средств '. В целях совершенствования системы органов государственного контроля и повышения эффективности их деятельности, а также в целях совершенствования системы мер по предотвращению легализации доходов, полученных незаконным путем, в Комитете государственного контроля созданы Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля и Департамент финансового мониторинга. Они выявляют, пресекают правонарушения в сферах предпринимательства и налогообложения, а также принимают эффективные меры по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем. Приоритетом в работе ВОФК является обеспечение действенного контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, целевым и эффективным использованием государственных средств и собственности, соблюдением законодательства банками, страховыми и небанковскими финансовыми организациями, участниками рынка ценных бумаг, соблюдением субъектами хозяйствования законодательства при осуществлении внешнеэкономической деятельности, ценообразованием и состоянием дел на потребительском рынке.
Учитывая особый характер отношений между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, скрепленных Договором о создании Союзного государства, Комитет государственного контроля Республики Беларусь и Счетная палата Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением бюджета Союзного государства. Согласно Порядку формирования и исполнения бюджета Союзного государства, утвержденному Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 г. № 3, Комитетом государственного контроля Республики Беларусь и Счетной палатой Российской Федерации может проводиться внешняя проверка отчета Совета Министров Союзного государства об исполне-
1 Закон Республики Беларусь от 4 июня 1993 г. № 2347-ХП «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» // ВНС. 1998. № 34.Ст. 476.
нии бюджета Союзного государства за очередной финансовый (бюджетный) год.
Итак, рассматривая высшие органы финансового контроля стран — участниц СНГ можно сказать, что они при осуществлении своих полномочий опираются на международные принципы финансового контроля: законности, гласности и др. ВОФК стран — участниц СНГ являются постоянно действующими органами бюджетного контроля, их предписания носят обязательный характер. Изучая законодательство, регулирующее контроль за бюджетными средствами в рассмотренных странах и сравнивая их, можно сказать, что в каждом государстве оно специфично и зависит от действующей модели государственного устройства. От этого зависит, кому подчиняется высший орган финансового контроля: парламенту, президенту или и парламенту, и президенту. Так, Счетная палата Республики Молдова, Счетная палата Азербайджанской Республики обладают функциональной и организационной самостоятельностью. Счетная палата Украины также является независимым конституционным органом государственного финансового контроля, но она образована законодательной властью и подотчетна ей. Счетная палата Кыргызской Республики, напротив же, подотчетна и президенту, и парламенту (Жогорку Кенеш). Счетная палата Республики Узбекистан представляет собой самостоятельный высший орган финансового контроля, независимый и объективный в своих оценках, но в то же время подотчетна Президенту Республики Узбекистан и палатам Олий Мажлиса. Комитет государственного контроля Республики Беларусь на практике полностью подконтролен президенту, так как он лично назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета.
В настоящее время возникает необходимость взаимодействия контрольно-счетных органов государств — участников Содружества Независимых Государств и иных государств в области государственного финансового контроля, особенно в бюджетной сфере, так как необходимо сформировать унифицированное законодательство и методологии, регулирующие деятельность ВОФК для повышения прозрачного и эффективного контроля за бюджетными средствами. Особое внимание уделяется развитию двусторонних отношений с высшими органами финансового контроля других стран. В целях обмена опытом и проведения совместных контрольных мероприятий ВОФК Республик подписывают двусторонние соглашения о сотрудничестве: между Счетной палатой Российской Федерации и Счетной палатой Украины, Счетной палатой Кыргызской Республики; между Счетной палатой Азербайджана и Счетной палатой России; между ВОФК Азербайджана и Палатой контроля Грузии; между Счетной палатой Кыргызской Республики и высшими органами государственного финансового контроля
Казахстана и Грузии и др. Также важное значение имеют изучение, обобщение и использование опыта высших органов финансового контроля других стран. Поэтому ВОФК государств — участников СНГ вступают в международные организации, такие, как ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ. В настоящее время ВОФК государств — участников СНГ входят также в Совет руководителей высших органов финансового контроля. Они участвуют в различных конгрессах и конференциях, которые проводятся этими организациями. Изучение опыта деятельности высших органов финансового контроля зарубежных стран оказывает неоценимую помощь в становлении и развитии ВОФК Республик. Международное сотрудничество способствует улучшению методов управления публичными финансовыми средствами и обеспечению прозрачности, проведению аудита, эффективности бюджетных доходов и расходов.
