CC BY
154
YAK 337(091) ББК 63.3(0)63-6
Т.И. ШКОЛЯРСКАЯ
T.I. SHKOLYARSKAYA
БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1905-1917 ГГ.)
BUDGETARY POWERS OF THE STATE DUMA OF THE RUSSIAN EMPIRE (1905-1917)
Статья посвящена изучению бюджетной политики в Российской империи в период существования Государственной Думы (1905-1917 гг.). В статье рассматриваются изменения в законодательстве в связи с учреждением Государственной Думы. Особое внимание уделено такому законодательному акту как «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов», которые были изданы 8 марта 1906 г. На основании стенографических отчётов заседаний Государственной Думы в статье рассматривается работа бюджетной комиссии в Государственной Думе.
The article examines the fiscal policy of the Russian Empire during the State Duma existence (1905-1917). The article discusses changes in law, in connection with the establishment of the State Duma. Much attention is paid to such statute as the «Regulations on the procedure for considering the state budget of revenues and expenditures», which was published March 8, 1906. On the basis of verbatim records of meetings of the State Duma, the article discusses the work of the budget committee in the State Duma.
Ключевые слова: История России, бюджетная политика, Государственная Дума, законодательство, комиссия, права, манифест, бюджет.
Key words: Russian Histiry, fiscal policy, the State Duma, the law, the commission, the rights, manifesto, budget.
17 октября 1905 г. Николай Второй издал манифест, который устанавливал населению основы гражданской свободы: неприкосновенность личности, свобода совести, слова, собраний и союзов. А также было обещано всеобщее избирательное право, и что любой закон не мог быть утверждён без одобрения Государственной думы.
«Высочайшими манифестами 6 августа и 17 октября 1905 г. населению империи даровано право участия через своих выборных в обсуждении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов. Представляемая Вашему Императорскому Величеству роспись доходов и расходов на 1906 г. является поэтому последнею рассмотренную в прежнем порядке, без участия выборных» - так открывалась государственная роспись на 1906 год [4, с. 56]. В результате реформ 1905-1906 гг. с созданием Государственной Думы - законодательного органа Российской империи -начался переход России от самодержавного строя к конституционному, правовому государству.
Манифест 17 октября 1905 г. и последовавшие за ним царские указы сделали необходимым внесение определённых изменений в свод основных государственных законов. «Законы эти, - писал С.Ю. Витте, - сохранили за государем обширнейшие верховные и державные права, иначе говоря, они установили конституцию, но конституцию консервативную и без парламентаризма» [1, с. 280].
С 1860-х годов император всегда утверждал проект бюджета, одобренный Государственным Советом. С учреждением Государственной Думы в России ситуация изменилась. Теперь государственная роспись доходов и расходов подлежала рассмотрению Государственной Думы. «Бюджетные права народного представительства являются наиболее реальными, наиболее действительными политическими правами, вне обладания которыми фактиче-
ски нет и политических прав у народного представительства», - утверждал исследователь Локотъ, который занимался изучением бюджетной политики Российской империи в период работы Государственной Думы в 1905-1917 гг. [5, с. 7].
Новый порядок финансового хозяйства начинается в России с 1862 г., когда впервые была опубликована государственная роспись доходов и расходов. Роспись определялась как сумма всех подлежащих государству расходов данного года и всех источников для их покрытия. До реформы государственный бюджет не обнимал всех средств и потребностей государства; каждое министерство, помимо общегосударственных средств, пользовалось и своими капиталами, имело своё хозяйство, нередко шедшее в разрез с интересами казны.
8 марта 1906 г. были изданы «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов». Часть их вошла в основные законы. Сметные правила от 8 марта 1906 г. определяли права расходования денег в государстве. Однако в этих правилах из государственных доходов не был включён в компетенцию Думы целый ряд областей, во-первых, тарифы железных дорог, которые составляют главную основу доходов казённых и частных железных дорог и находились в особом тарифном комитете. Этим комитетом ведал министр финансов, положение комитета утверждалось верховной властью. Таким образом, основные доходы железных дорог находились вне ведения Государственной Думы и совсем не были предусмотрены сметными правилами и законами переходного времени. Затем шла цена на водку. Особым законодательным актом о винной монополии она была в ведении министерства финансов, и, следовательно, министр финансов мог постепенно повысить цену на водку без специальных законодательных учреждений.
Юридическое значение голосования бюджета заключалось в том, что утверждение голосованием суммы означало узаконенное предоставление этой суммы в распоряжение министра. Как писал исследователь И.Х. Озеров, «особенности нашей сметной системы состоят в том, что в то время, как в других государствах каждое министерство имеет одну смету, у нас многие министерства имеют их несколько: министерство финансов - семь, торговли - три, Военное Министерство - десять и т. д.» [6, с. 83].
В 1907 г. открылась I сессия Государственной Думы третьего созыва. Это была единственная Дума дореволюционной эпохи, которая отработала полный срок (1907-1912 гг.). Государственная Дума на заседании 15 ноября 1907 г. образовала бюджетную комиссию. Эта комиссия насчитывала 66 депутатов Государственной Думы и рассматривала государственную роспись доходов и расходов. Она начала работу 19 ноября 1907 г. и была открыта старейшим по возрасту членом комиссии Н.Л. Марковым I. Бюджетную комиссию III и IV Дум бессменно возглавлял (до своей смерти в феврале 1917 г.) октябрист тайный советник Михаил Мартынович Алексеенко. По словам члена III и IV Дум кадета Савича, «Алексеенко обладал «психологией осторожного, расчётливого производителя ценностей, привычкой общественной работы на земской ниве..., большим научным багажом теоретика финансовых вопросов, он имел большой житейский опыт, громадную выдержку» [3, с. 12].
10 ноября 1907 г. в Государственную Думу было внесено законодательное предложение сорока депутатов от кадетской фракции о необходимости пересмотра сметных правил от 8 марта 1906 г., так как они значительно ограничивали права народного представительства в организации государственного бюджета. По мнению 40 членов Государственной Думы, самым простым и естественным выходом из такого положения - отнесение рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в исключительной компетенции Государственной Думы, без всякого участия в этом деле Государственного Совета. Правила 8 марта 1906 г. связывали руки Государственной Думе при рассмотрении росписи, не позволяя вычёркивать при самом обсуждении росписи расходы, которые были основаны на законе, штатах, Высочайших повелениях и так далее.
Права расходования денег определяли сметные правила 8 марта 1906 г. Статьи 6 и 9 запрещали Думе касаться целого ряда расходов, которым дали прозвище «забронированные расходы. Смысл этих статей в том, что были абсолютно забронированные суммы, которые Дума не могла даже обсуждать. К ним относились расходы Министерства двора, затем суммы, не подлежащие изменению, прежде всего это был десятимиллионный фонд, находящийся целиком в распоряжении министра финансов, который расходовал его по докладам императору, затем все проценты по долговым обязательствам. Статья 9 запрещала изменять суммы в порядке рассмотрения бюджета, то есть все расходы, по которым имелись какие-либо так называемые легальные титулы, другими словами, все изданные законы, устанавливающие расходование тех или других сумм, считались легальными титулами данных расходов и не могли быть изменены в порядке рассмотрения бюджета. Забронированы были расходы на сотни миллионов рублей. Целые категории расходов могли быть произведены без разрешения Государственной Думы. Дума могла даже и не знать в течение неопределённого времени об этих расходах пока администрация не признала бы, что нет необходимости в дальнейшем сохранении «тайны». Такой порядок разрешения сверхсметных расходов был совершенно несовместим с правильным ведением государственного бюджета. У Государственной Думы отсутствовали способы контроля над исполнением государственной росписи доходов и расходов. Министерство Финансов не было ответственно перед Думой за исполнение государственной росписи. Это сделало в значительной степени фиктивными бюджетные права народного представительства.
Статья 8 Мартовских Правил содержала в себе весьма солидное ограничение бюджетных прав народного представительства. Буквально, она гласила следующее: «При обсуждении проекта государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, «росписаний», а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших» [9, с. 77]. В Государственную Думу вносилась роспись доходов и расходов государства. Государственные доходы составлялись из налогов, пошлин, правительственных регалий, куда была отнесена и государственная монополия, государственные капиталы и имущества. Налоги собирались на основании законов; пошлины - также на основании законов; почтовый, телеграфный доход опять-таки определялся соответствующим законом; цена монопольной водки была определена законом; многие другие доходные поступления регулировались, если не законом, то, по крайней мере, «росписанием», «положением», «повелением» и так далее. Вследствие всего этого можно сделать вывод, что при принятии доходного бюджета Дума в большинстве случаев играла второстепенную роль. Правительство совершенно не боялось отказа в бюджете, так как доходы поступали не на основании бюджетного закона, а на основании специальных законоположений. Статья 5 мартовских правил исключала из ведения Думы непредусмотренные расходы.
40 депутатов от кадетской фракции предложили изменить все эти статьи, которые ограничивали бюджетные права Государственной Думы. Это Законодательное предложение должно было обсуждаться на заседании 12 января. Обсуждение было назначено на 12 января 1908 г. Однако оно заняло два заседания, которые состоялись 12 и 15 января 1908 г. Заседание Государственной Думы от 12 января 1908 г. началось с обсуждения законодательного заявления от кадетской фракции об изменении «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи». Первым выступил депутат Аджемов - представитель кадетской фракции: «Правила 8 марта не дают достаточно средств в распоряжение Государственной Думы для того, чтобы она добросовестно, с полным знанием дела могла бы разобраться в русском государственном бюджете. Между тем, при наличности ст. 9, чуть ли не поло-
вина бюджета находится в таком положении, что вы не имеете возможности в момент изучения ввести свои поправки» [10, стлб. 1161].
Другое мнение прозвучало на 21 заседании Государственной Думы, которое состоялось 17 января 1908 г. Оно открылось с заявления министра финансов В.Н. Коковцова о невозможности изменений «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов».
Далее выступил депутат партии октябристов от Костромской губернии Соколов. Суть его выступления была следующая: «Государственная роспись -как бы акт, свидетельствующий о направлении внутренней политики, отражающий эту политику; само собой разумеется, она подчиняется именно тем условиям, какие создаются в государстве для государственной и общественной жизни» [10, стлб. 1163].
От социал-демократической фракции Государственной Думы выступил её депутат - Покровский. Он говорил о том, что правительство хотело бы быть полновластным и бесконтрольным хозяином тех миллиардов, которые составляли бюджет. Поступиться этими правами означало для правительства поступиться властью. Покровский выступал за полноту бюджетных прав для Государственной Думы, для народного представительства. Фракция октябристов в лице депутата Новицкого выступила категорически против законодательного предложения конституционно-демократической партии о расширении бюджетных прав: «Предложение, внесённое на рассмотрение Государственной Думы от 40 лиц, внесённое по инициативе конституционно-демократической партии, по-моему, является неприемлемым, как грозящее дезорганизацией бюджетному делу. Это замедлит работу. Я стою за то, чтобы это предложение, как преждевременное вовсе отклонить» [10, стлб. 1163].
Правые предложили передать рассматриваемое законодательное предположение 40 членов Государственной Думы в бюджетную комиссию, потому что в сметных правилах 8 марта имеются, действительно, постановления, хотя и второстепенного значения, но которые нуждаются в изменениях.
Общим собранием Государственной Думы было принято постановление. «Признавая желательным изменение правил 8 марта и не касаясь объёма этого изменения, указанного в предположенном законопроекте, Государственная Дума постановляет передать законопроект, в порядке § 59 наказа, в бюджетную комиссию» [10, стлб. 1164]. На обсуждение Государственной Думы проект попал лишь в конце 4 сессии. Докладчиком по проекту был Эргардт (депутат от кадетской фракции). После очень долгих обсуждений в комиссии законопроект кадетской фракции был принят бюджетной комиссией в изменённом виде. Отменялась только статья 17, отменялся п. 2 ст. 6, бронирующий 10-милионный фонд на непредвиденные надобности. Ст. 9 была сохранена в силе с добавлением в конце её, так, что не могут быть изменяемы расходы, основанные на действующих законах, положениях, штатах, расписаниях и Высочайших повелениях, последовавших до 23 апреля 1906 г., т. е. до издания основных законов.
Статьи 12 и 13 устанавливали, что в случае разногласия между Думой и Советом в бюджет вносится кредит последнего года. В эти статьи были внесены следующие изменения. «Если в согласительной комиссии по кредиту, отвергнутому одной из палат, не достигнуто соглашение, то кредит считается отвергнутым; если же разногласие произошло в сумме, то вносится в бюджет меньшая сумма» [2, с. 15]. В Государственной Думе проект, выработанный бюджетной комиссией, после упорных настояний фракции народной свободы, наконец, начал обсуждаться 1 мая 1911 г. Проект комиссии защищал её председатель - М.М. Алексеенко.
В порядке спешности проект в том виде, в каком он был внесён бюджетной комиссией, был принят во всех трёх чтениях 12 мая 1911 года и передан в Государственный Совет. Государственный Совет на заседании 14 декабря за несколько дней до обновления части Государственного Совета, включающей членов правительства, отверг законопроект об изменении бюджетных правил.
Стенографического отчёта о заседании Государственного Совета не имеется, но в официальном органе министерства финансов, в «Торгово-Промышленной Газете» (№ 282), были напечатаны речи председателя Совета Министров, произнесённые им на заседании Государственного Совета 14 декабря. Председатель Совета Министров говорит о невозможности изменений в бюджетных правилах от 8 марта 1906 года: «Правила составлены с полным основанием, с большим знанием дела и с большой предусмотрительностью. Дума разломает бюджет, внесёт потрясения, разрушит устойчивость государственного хозяйства. Не следует допускать для Государственной Думы хотя бы юридическую возможность сокращать внесённые в предшествующую роспись незабронированные кредиты - это не отвечает духу нашего законодательства» [8, с. 34].
Законопроект об изменении порядка рассмотрения и исполнения государственной росписи доходов и расходов был передан в Редакционную комиссию.
14 декабря 1912 г. в заседании Государственного Совета на основании статьи 49 Учреждения Государственного Совета было постановлено образовать Согласительную Комиссию из членов Государственного Совета и Государственной Думы для обсуждения разногласий по законопроекту об изменении порядка рассмотрения и исполнения государственной росписи доходов и расходов. Согласительная комиссия состояла из 14 человек. Работа Согласительной (Особой) комиссии ничего не изменила.
В конце концов, 7 июня 1912 г. председатель Государственного Совета пишет следующую записку Председателю Государственной Думы: «Имею честь уведомить Ваше Превосходительство, что вследствие недостижения соглашения между Государственным Советом и Государственной Думой по проекту закона об изменении порядка рассмотрения и исполнения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных, означенный законопроект должен почитаться отклонённым» [7, л. 15].
В итоге, законодательное предположение 40 членов Государственной Думы об изменении Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, которое обсуждалось в течение довольно длительного периода, а именно с 10 ноября 1907 года по 6 июня 1912 г., было отклонено.
За 5 лет Государственная Дума немало времени отдала рассмотрению бюджета. Однако результаты же этой работы были не так велики вследствие ограниченности прав Думы в области бюджета. Перед Государственной Думой стояла задача - пересмотр расходного бюджета и реформа финансовой системы. Правила 8-го марта 1906 г. связывали руки Государственной Думе при рассмотрении росписи, не позволяя вычёркивать при самом обсуждении росписи расходы, которые были основаны на законе, штатах, Высочайших повелениях и так далее.
Надо сказать, что попытка конституционно-демократической фракции расширить бюджетные права Государственной Думы не увенчалась успехом. Но то, что Государственная Дума приняла этот законопроект, говорит о том, что Дума имела власть в государстве и она пыталась превратить Российскую империю в конституционное правовое государство.
Литература
1. Витте, С.Ю. Воспоминания [Текст] / С.Ю. Витте. - М., 1995. - 758 с.
2. Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв, сессия 1, 1907-1908 [Текст] / Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв, сессия 1, 1907-1908. - СПб., 1908. -945 с.
3. Дёмин, В.А. Государственная Дума в России 1906-1917 гг. Механизм функционирования [Текст] / В.А. Дёмин. - СПб., 1906. - 356 с.
4. Евзлин, З.И. Бюджетный контроль и система государственной отчётности при конституционном образе правления [Текст] / З.И. Евзлин. - СПб., 1907. -136 с.
5. Локотъ, М.А. Бюджетная политика России [Текст] / М.А. Локоть. - М., 1908. -95 с.
6. Озеров, И.Х. Финансовая реформа в России или кто у нас платит налоги [Текст] / И.Х. Озеров. - М., 1906. - 115 с.
7. Российский Государственный Исторический Архив. Ф. 1278. Оп. 2. Д. 2294.
8. Речь председателя Совета Министров, произнесённая им на заседании Государственного Совета 14 декабря 1911 г. [Текст] // Торгово-промышленная газета. - 1912, февраль.
9. Свод законов Российской Империи [Текст]. Т. 1, ч. 2. - СПб., 1906, б.г., «Правила 8 марта 1906 года».
10. Стенографические отчёты Государственной Думы третьего созыва. - СПб., 1910 г.
