CC BY
70
УДК - 94(2)”1900/1914”;
ТРЕТЬЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ЗАЙМОВ 1907-1912 ГГ.1
Д.Г. Янченко
В начале XX века и Государственная дума, и правительство стремились к ликвидации бюджетного дефицита, однако способы, которыми планировалось этого достичь, существенно различались. В статье рассмотрен ряд основных вопросов взаимодействия нижней палаты российского парламента (Государственной думы) в 1906-1912 гг. с Министерством финансов в области заключения займов и кредитной политики.
Ключевые слова: финансы, бюджет, Государственная дума, кредитная политика, государственный займ, законодательство
Традиционно, влияние законодательных учреждений на социально-экономическое развитие страны затрагивается в историографии вместе со всем комплексом финансово-экономических мероприятий императорской России, в том числе в связи с практикой заключения крупных займов, правовой базой, нарождавшейся политической традицией.
Депутаты осуждали заключения новых займов в общих собраниях Думы в 1906 и 1907 годах. Министр финансов В.Н. Коковцов неоднократно заявлял о намерении продолжить прежнюю кредитную политику, чтобы преодолеть бюджетный дефицит. В ноябре 1907 года В.Н. Коковцов выступил в общем заседании с разъяснениями по росписи на 1908 год, заявив, что «правительство намерено покрыть в новом году за счёт займов около 204 млн. руб. из общей суммы чрезвычайных расходов». Коковцов отметил, что «русский государственный кредит и без того уже чрезмерно напряжен» и правительству «решительно никакого удовольствия не доставляет» заключать займы [1, стб. 627, 629-630]. Министр, однако, не видел другого способа покрыть чрезвычайные расходы.
Заключение последнего довоенного государственного займа доказывает, что правительство, когда было необходимо, считалось со сформировавшейся партийной системой. В первой сессии III Думы власти удалось найти компромисс с оппозицией. Кадеты лишь указали на незакономерность выпуска нового займа на 163 млн. рублей, предназначенного для погашения билетов старых выпусков, срок которых уже истекал, под видом новых серий государственного казначейства. Член Думы М.С. Аджемов напомнил коллегам и министру, что статья 118 Основных законов не ограничивает права Думы обсуждением только размера займа, но и подразумевает вопрос о процентах по нему, сроке погашения, поскольку это неразрывно связано с точным юридическим понятием о займе [2, с. 28]. С такой поправкой фракция голосовала за разрешение займа.
Во второй сессии министр финансов до обсуждения бюджета внёс предложение о разрешении займа в 450 млн. рублей, из которых 300 млн. в апреле 1909 года должны были пойти на оплату пятипроцентных краткосрочных обязательств, а остальные 150 млн. предназначались для покрытия предполагаемого дефицита по росписи. Перед заключением этого займа, В.Н. Коковцов, по собственному утверждению, «имел совещание с представителями всех думских фракций» и пришел с ними к соглашению «о необходимости внесения тотчас по возобновлению сессии Государственной думы представления в законодательные учреждения о заключении внешнего государственного займа на сумму до 450 млн. руб.» во Франции. Министр финансов просил министра иностранных дел Извольского известить об этом французское правительство «в самой конфиденциальной» форме [3, л. 13-13 об.]. По мнению Б.В. Ананьича, «для Коковцова было теперь чрезвычайно важно продемонстрировать участие Думы в подготовке государственного займа, причём в самой начальной стадии» [4, с. 222].
Хотя правительство П.А. Столыпина «могло рассчитывать на безоговорочную поддержку правого большинства третьей Думы, оно все-таки не прочь было обсуждать вопрос о займе при «закрытых дверях». Министр финансов «принял меры к тому, чтобы насколько можно ограничить участие депутатов в этом фактически первом обсуждении в думских стенах проекта внешнего государственного займа» [5, стб. 1935]. Депутатам не был заранее передан текст законопроекта, основная работа велась кулуарно, в стенах бюджетной комиссии Думы, где против законопроекта
1 Статья подготовлена при поддержке проекта № 5.38.62.2011 Тематического плана НИР СПбГУ «Россия и Балтийский мир в Средние века и Новое время», руководительд.и.н. А.И. Филюшкин.
выступили только кадеты. Министр просил утвердить общую сумму, не сообщал об условиях займа, оставив их на усмотрение ведомства. Общее собрание Думы рассматривало доклад бюджетной комиссии 28 ноября 1908 года. От оппозиции выступали М.С. Аджемов и А.И. Шингарев. Они вновь напомнили Думе и присутствовавшим чиновникам, что отказ от обсуждения условий займа в законодательных учреждениях является нарушением статьи 118 Основных законов. По мнению оппозиции, часть займа нужно было сразу же направить на уплату срочных обязательств, а часть сохранить до окончания рассмотрения бюджета. Конституционнодемократическая фракция предложила такую формулу перехода к очередным делам: «Считая более правильным отложить разрешение части займа, предназначенной на покрытие дефицита по чрезвычайным расходам, до выяснения Гос. думой размеров этого дефицита, т.е. до окончания рассмотрения росписи, и находя такой порядок необходимым для охраны бюджетных прав законодательного учреждения и для упорядочения финансового строя - Гос. дума переходит к постатейному обсуждению правительственного законопроекта о займе» [6, с. 18].
После выпуска займа выяснилось, что кадеты были правы: на нарицательную сумму 525 млн. руб. (1400 млн. франков) чистая выручка достигла лишь 438 млн. 4,5% заём подлежал погашению тиражами с 1919 года в течение 40 лет. Разразился скандал, всерьёз обеспокоивший
В.Н. Коковцова. Министр финансов в ноябре 1907 года, заявил депутатам, что государственный кредит (рента) в результате русско-японской войны и революции «понёс чрезвычайно сильное испытание» и только «в Думу верят держатели русских фондов». Министр отметил «желательность и крайнюю настоятельность возможно скорого рассмотрения и одобрения... государственного бюджета» [1, стб. 634, 635].
П.Н. Милюков в 1909 году отмечал, что когда понадобилось заключать заем во Франции и «когда там возникли сомнения в надёжности помещения французских денег в России, французский министр Пишон успокоил наших кредиторов уверением, что в России есть конституционные учреждения, при которых заём гарантируется согласием народа». «Может быть, это было причиной того, что и русский министр финансов в этом году стал выражаться осторожнее и даже заговорил о «мудрости» наших законодательных учреждений» [7, с. 32]. Милюков признавал, что есть аспекты, которые народному представительству трудно определить, - «цену, по которой заём выпускается», «точный момент, в который всего выгоднее выпустить заём», перемены в состоянии денежного рынка. Но другие признаки, по мнению политика, такие как «форма займа - %, способ погашения», вполне могли обсуждаться Государственной думой [7, с. 22].
В 1907 году займов было заключено на 135,3 млн.; в 1908 году на 181,5 млн.; в 1909 году -131,7 млн. рублей. В итоге, по росписи 1907 года чрезвычайные доходы составляли 157,6 миллионов. По проекту росписи 1908 г., поступившей на рассмотрение Третьей Думы - 194,5 млн., в проекте бюджета 1909 года чрезвычайные доходы бюджета составили 136,3 млн. рублей [8, без указ. с.]. Эта тенденция была связана не столько с упорядочением работы над бюджетом, сколько с продолжением политики Министерства финансов по получению заграничных займов. Со времён финансовой реформы 1862 года доходная часть чрезвычайного бюджета страны «состояла главным образом из средств, полученных по займам» [9, с. 57]. В чрезвычайных бюджетах за счёт этих средств покрывалась часть военных расходов, строились железные дороги, выдавались пособия железнодорожным компаниям, производился выкуп частных железнодорожных линий.
Советский историк А.Л. Сидоров в своей монографии приводит мнение В.Н. Коковцова, что «из общей суммы, реализованных за 1908-1911 гг. ценных бумаг две трети ... (2166,1 млн. руб. из 3365,6 млн.) было реализовано в России». В 1908 году за границей была реализована треть выпущенных ценных бумаг, в 1909 - 46%, в 1910 - 20%, а в 1911 году 12,5%. «Среди выпущенных ценностей первое место занимали ипотечные бумаги. За пять лет, с 1907 по 1911 г. включительно, их было реализовано на сумму свыше, чем на 1,7 млрд. руб.» [10, л. 2-46].
С 1909 года до I Мировой войны Россия не делала за границей государственных займов. 4,5%-й заём 1909 года был последней подобной финансовой операцией. К 1911 году существовало два 6% государственных займа на 38,4 млн. рублей, четырнадцать 5% на 1661,7 млн., четыре 4,5% на 776,8 млн., сорок 4% на 5506,2 млн., один 3,8% на 82,9 млн., один 3,5% на 143,1 млн., восемь 3% на сумму 492 млн. рублей. Было выпущено на 250,5 млн. билетов Государственного казначейства, а сумма вечных вкладов составила 62,1 млн. рублей [11, с. 546].
В западных конституциях не оговаривалась возможность заключения займа без участия нижней палаты, «если в некоторых государствах правительству предоставляется право
собственной властью установить условия выпуска, то это делается не иначе, как по особым
каждый год полномочиям, предоставляемым министру парламентом» [12, 1, с. 476]. П.А. Столыпин признавал, что в этом вопросе «проявилась несомненная разность в понимании правительством и законодательными учреждениями пределов их взаимных прав» [13, с. 266].
«Выпуск на западноевропейских рынках небольших железнодорожных займов в меньшей степени мог повредить репутации русского кредита, чем новые крупные операции государственного характера» [4, с. 262].
Облигационные займы частных обществ размещались на рынках Парижа, Лондона и Берлина. Официальная правительственная позиция сводилась к тому, что «капиталы частных железнодорожных обществ, хотя и пользующиеся правительственной гарантией, не тождественны с государственными займами» [14, с. 36]. Это объяснялось тем, что гарантированные
железнодорожные займы не включались в сумму общей государственной задолженности. Выпуском в обращение гарантированных железнодорожных облигаций занимался второй департамент Государственного совета, о чём сообщил депутатам министр юстиции. Дума, разумеется, протестовала против такого порядка [1, стб. 981]. Дело в том, что чиновники, дававшие объяснения в нижней палате, ссылались на закон 6 августа 1905 года, т.е. Учреждение так называемой Булыгинской думы, которое к действующей Думе третьего созыва относилось весьма отдалённо. Юридически Дума не имела права уменьшать платежи, назначенные по долгам и исполнению государственных обязательств (статья 7 Правил 8 марта 1906 года). Эта статья вызывала недоумение некоторых членов Думы, видевшим в ней признак недоверия правительства представителям нации [1, стб. 1290].
Обслуживание государственного долга включало ассигнования на ежегодную выплату процентов по государственным обязательствам, а также на экстренное погашение долга. По статье 114 Основных законов при обсуждении росписи не подлежали исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и другим обязательствам, принятым на себя государством. Статья 118 устанавливала, что государственные займы «разрешаются» в законодательном порядке, за исключением тех случаев, когда роспись не утверждена, а также, когда заём делается для потребностей военного времени или для приготовлений к войне. При этом «время и условия совершения» займов определялись «в порядке верховного управления» [15, с. 27].
Растущие выплаты процентов по государственному долгу, увеличившиеся с 1907 по 1912 годы на 14 млн. рублей, компенсировались ускоренным выкупом облигаций и погашением старых займов. К концу 1912 года для этого предстояло выделить 199,1 млн. рублей. В результате, за годы работы Третьей Государственной думы кредиты на выплату процентов понизились. Если оценивать издержки на платежи процентов и на текущее погашение по займам «по отношению к итогу расходов... относительное их значение падает (с 30% до 25%)» [16, 1, с. 12].
Ежегодно до 400 млн. рублей шло на погашение иностранных займов. Это почти 10% бюджета 1912 года. В предвыборной борьбе в Четвертую Думу один из ведущих экспертов октябристов в финансовых вопросах A.B. Еропкин поспешил выделить «заслугу» своей фракции в нижней палате третьего созыва: «вместо ста миллионов дефицита Гос. дума исчислила избыток по росписям в сто миллионов рублей, предназначенных ею на погашение гос. долгов» [17, с. 73]. В
1912 году действительно предполагалось погашение на эту сумму четырёхпроцентных билетов Государственного казначейства [18, с. 78].
Между тем, только гарантированные правительством железнодорожные займы составляли 1740 млн. рублей, т.е. равнялись сумме иностранных капиталовложений в промышленность. Иностранная доля общегосударственного долга России накануне первой мировой войны составляла примерно 4,3 млрд. рублей и вдвое превосходила все иностранные капиталовложения в экономику страны [19, с. 6].
По мнению петербургских исследователей, В.Н. Коковцов сохранил без перемен введённую С.Ю. Витте денежную систему и «был озабочен накоплением золотого запаса на случай новых военных и специальных потрясений» [11, с. 444]. К 1909 году обеспечение золотом кредитных билетов примерно достигло уровня 1903-1904 гг. К 1913 году 650 млн. руб. золотом находились за рубежом. Российское золото на заграничных счетах «было необходимым подкреплением того «доверия», которое должны были испытывать к России её кредиторы. «доверие» нужно было подкреплять чем-то материальным» [11, с. 446].
На практике, и в мирное, и в военное время условия займа определяло правительство2.
2 Для сравнения, учреждение Государственной думы 1905 года (Закон 6 августа 1905 года) вообще не предоставляло нижней палате права рассматривать займы.
Вполне оправданно заключение российского исследователя В.А. Дёмина: «Государственной думе не удалось установить контроль над условиями займов и за конверсионными займами из-за возражений Государственного совета. В европейских странах все без исключения займы разрешались в законодательном порядке» [20, с. 58]. Бюджетные расходы на погашение долгов регулярно возрастали. В 1907 году они составляли 374,4 млн., в проекте бюджета 1908 года 386 млн., а в 1909 - 396,4 млн. рублей. Помимо выплаты процентов и погашения займов, сюда включались хозяйственные расходы на изготовление процентных бумаг и купонов, на уплату банкирской провизии. К примеру, в 1908 году таких хозяйственных расходов предполагалось 845000 рублей [8].
Как отмечали представители трудовиков, - «утверждение бюджета Государственной думой нужно нашему правительству для того, чтобы поддерживать иллюзию о существовании в России конституционного строя, без чего помещение русских займов за границей оказывается затруднительным» [21, с. 8]. Т.П. Школярская приходит к выводу, что «заимствования, как правило, внешние, проводились бессистемно, <...> являясь при этом основой денежно-кредитной политики государства. Тот факт, что спонтанные займы были основным механизмом финансового регулирования, позволяет предположить отсутствие продуманных перспектив развития у правительства России на тот момент» [22, с. 174].
Наличие представительного учреждения сказывалось на международном и внутреннем кредитных рынках. Позиция нижней палаты оказывала значительное влияние на мнение западных банкиров о кредитоспособности России. Несмотря на осуждение в общих собраниях Думы в 1906 и 1907 годах политики заключения новых займов, парламентарии, в основном, поддерживали финансовую политику министра финансов В.Н. Коковцова. Как в военное, так и в мирное время нижняя палата не контролировала условия займа.
In the beginning of the XX-th century the Imperial Duma and the Government wished to liquidate a budgetary deficit. However the ways, with which it was planned, were quiet different. This topic raises several principle problems of interaction of the lower chamber of the Russian parliament (the Imperial Duma) with the Ministry of Finance in the sphere of state loans and credit policy.
The key words: finance, budget, the State Duma, credit policy, state loan, legislation.
Список литературы
1. Государственная дума. Третий созыв. Стенографический отчёт. Сессия первая. Ч. I. СПб.,
1908.
2. III Государственная Дума. Сессия I. Отчёт Фракции Народной свободы с приложением речей депутатов. Ч. I. Отчёт фракции. СПб.: Т-во «Екатерингофское Печатное Дело», 1908.
3. Цит. по: Коковцов - Извольскому, 18 июня/1 июля 1908 г. // АВПР. Ф. Секретный архив. 1908 г. Д. 277/278.
4. Ананьич Б.В. Россия и международный капитал 1897-1914. Очерки истории финансовых отношений. Л.: Наука, 1970.
5. Государственная Дума. Третий созыв. Стенографический отчет. Сессия вторая. Ч. I. СПб., 1909.
6. Третья Государственная дума. Сессия 2-я. Фракция народной свободы в период 15 октября 1908 г. 2 июня 1909 г. Отчёт и речи депутатов. Ч. I. Отчет фракции. СПб., 1909.
7. Милюков П.Н Третья Государственная дума и деятельность в ней фракции Народной Свободы (по докладам С.-Петербургского депутата П.Н. Милюкова собраниям избирателей на Васильевском острове и Петербургской стороне). СПб.: Типолитография Б.Я. Авидона, 1909.
8. Бюджеты России. 1881-1909 гг. Составлено по отчётам Государственного контроля за 1881-1907 гг., государственным росписям за 1908 и 1909 г. и ведомостям C. C. X. «Финансы России». Общество Заводчиков и Фабрикантов. СПб.: Лештуковская паровая скоропечатня П.О. Яблонского, 1909.
9. Погребинский А.П. Государственно-монополистический капитализм в России. Очерк истории. М.: Издательство социально-экономической литературы, 1959.
10. Цит. по: Записка министра финансов о состоянии денежного обращения в 1912 г. // РГИА. Ф. 563. Оп. 2. Д. 500.
11. Кредит и банки в России до начала XX века: Санкт-Петербург и Москва / Б.В. Ананьич, М.И. Арефьева, С.Г. Беляев, A.B. Бугров, М.М. Дадыкина, О.В. Драган, З.В. Дмитриева,
С.К. Лебедев, П.В. Лизунов, В.В. Морозан, Ю.А. Петров, С.А. Саломатина. СПб.: Изд-во СПбГУ,
2005.
12. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. I. Конституционное право. СПб.,
1908.
13. Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия: Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911. М.: Молодая гвардия, 1991.
14. Цит. по: Краткий очерк развития нашей железнодорожной сети за десятилетие (1904-
1913 г.). Пг., 1914 г.
15. Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. М., 1995. С. 27.
16. Обзор работ Государственной Думы III созыва по рассмотрению смет за 1908-1912 гг. Т. 1. СПб., 1912.
17. Еропкин A.B. Что делала и что сделала третья Государственная дума (ответ кадетам). СПб., 1912.
18. Микетов Я. Что сделало народное представительство третьего созыва. СПб.: Типография A.C. Суворина, 1912.
19. Сидоров А.Л. Финансовое положение России в годы первой мировой войны. (19141917). М.: Издательство Академии Наук СССР, 1960.
20. Дёмин В.А. Государственная дума России (1906-1917): механизм функционирования. М.: РОССПЭН, 1996.
21. Отчёт думской Трудовой группы. Третья сессия третьей Думы. СПб.: Типография Я. Балянского, 1910 г.
22. Школярская Т.И. История становления бюджетной техники в Российской империи. (Конец XIX - начало XX века). Диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук. СПб., 2005.
Об авторе
Янченко Д. Г.- кандидат исторических наук, СПбГУ, менеджер отдела научных исследований по направлению история УНИ СПбГУ.
