CC BY
184
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ИСТОРИЯ
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2014. № 3 (3). С. 4-8. УДК 930
А. В. Филимонов
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В ФОРМИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ САМОДЕРЖАВИЯ В 1906-1913 гг.
Предпринята попытка рассмотреть Государственную думу как новый фактор влияния на разработку финансовой политики России начала ХХ в. Показана роль Думы в решении вопросов о внешних и внутренних займах. Выделены причины, препятствовавшие осуществлению контроля финансовой политики царского правительства со стороны нижней законодательной палаты.
Ключевые слова: финансы; Государственная дума; В. Н. Коковцов; бюджетная политика; займ.
A. V. Filimonov
PARTICIPATION OF STATE DUMA IN THE FINANCIAL POLICY OF RUSSIA IN 1906-1913
This article attempts to review State Duma as a new factor of influence on financial policy of Russia in the early XXth century. The article shows role of the Duma in the solving on the issue of internal and foreign loans. Highlighted reasons that prevented effective control of financial policy of Russian government by the lower legislative chamber.
Key words: finance; State Duma; V. N. Kokovtsov; budget policy; loan.
Предвоенный период в истории государственных финансов России ознаменовался появлением Государственной думы, которая стала новым фактором в процессе формирования финансовой политики самодержавия.
Утвержденные 8 марта 1906 г. Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов явились основанием новой бюджетной политики страны [1]. В связи с созданием Государственной думы и реформированием Государственного совета отныне роспись не могла быть утверждена без рассмотрения и одобрения законодательных палат. Оба органа создавали комиссии, которые до открытия сессии рассматривали поступившие к ним финансовые сметы. Правда, полномочия законодательных учре-
ждений были обставлены рядом ограничений, препятствовавших полному переходу государственных доходов и расходов в законодательные рамки. Так, в расходной части бюджета создавался сектор, не подлежавший обсуждению законодательных органов, - это кредиты на расходы Министерства императорского двора и собственной его императорского величества канцелярии (которые, однако, не могли превышать соответствующих ассигнований по росписи на 1906 г.), платежи по государственным долгам. Кроме того, не могли быть исключены или изменены расходы и доходы, внесенные в проект росписи на основании действующих законов, положений, высочайших повелений.
В отношении государственных доходов права Думы также были урезаны: главные
© Филимонов А. В., 2014 4
сферы доходов - тарифы железных дорог и цены на алкоголь - оставались под личным контролем министра финансов, который мог увеличивать их без законодательного утверждения [2].
Предварительный проект государственной росписи доходов и расходов должен был вноситься в Государственный совет и Государственную думу не позднее 1 октября каждого года, но на его рассмотрение Думе давалось всего два месяца. 1 декабря Дума уже должна была представить проект Госсовету, а тот к 1 января утвердить окончательный вариант бюджета. В действительности ни разу за время существования Думы государственная роспись не публиковалась ранее конца апреля - июня. Помимо вышеуказанных ограничений, в правилах создавалась лазейка, которой в дальнейшем несколько раз воспользовался министр финансов В. Н. Коковцов для получения необходимых ему средств: если уже после утверждения государственной росписи требовались сверхсметные ассигнования, а испросить разрешения законодательных органов не представлялось возможным «по краткости времени, в течение коего должен быть произведён расход» [3], то средства могли быть выделены по решению Совета министров, и лишь потом министры и управляющие органами, по которым были выделены ассигнования, вносили в Думу соответствующие представления.
Таким образом, Государственная дума оказалась заметно ограниченной в осуществлении одного из своих главных прав - формировании государственного бюджета: треть его была зарезервирована правительством, вето Думы на чрезвычайные расходы можно было обойти. Кроме того, требование совместного утверждения государственной росписи с более консервативным Государственным советом могло привести к конфликтам, которые были крайне нежелательны в условиях ограниченного срока рассмотрения росписи. Также из ведения законодательных органов были исключены сверхсметные кредиты на военные потребности.
Государственная дума не желала мириться со своей бюджетной неполноправностью и периодически пыталась противодействовать исполнительной власти. В ноябре 1907 г. группа из 40 кадетов, поддержанная
октябристами, внесла на рассмотрение проект, изменявший Правила 8 марта 1906 г. Сущность его заключалась в расширении прав Думы в отношении составления государственной росписи доходов и расходов. В частности, предусматривалась отмена десятой статьи Правил 8 марта, лишавшей Думу права бюджетной инициативы, ликвидация фонда в 10 млн руб., предназначенного для непредвиденных расходов, отмена права Совета министров открывать срочные кредиты. По словам одного из депутатов, они внесли этот проект потому, что «Правила 8 марта не дают достаточно средств (полномочий. - А. Ф.) в распоряжение Государственной думы для того, чтобы она добросовестно, с полным знанием дела могла бы разобраться в русском государственном бюджете» [4]. Рассмотрев предложение кадетов, Дума признала желательной разработку соответствующего законопроекта, первоначально поручив ее В. Н. Коковцову. Министр финансов, однако, заявил, что «действующий закон предоставил Государственной думе очень широкие полномочия и нет повода сетовать, что народное представительство не может с честью и с необходимой полнотой выполнить свой святой долг перед родиной» [5]. Тогда это дело было поручено бюджетной комиссии. Она разработала соответствующий законопроект, который в 1911 г. был одобрен Государственной думой. Помимо указанных выше мер, проект также ограничивал право императора ассигновывать средства на военные цели и предполагал перенесение начала финансового года с 1 января на 1 апреля (срок, к которому обычно утверждали государственную роспись). В 1912 г. Государственный совет отклонил проект, и несмотря на то, что кадеты продолжали его разрабатывать, дальнейшего развития он не получил.
В первой половине 1908 г. возникла еще одна ситуация «неповиновения» Думы, связанная с обсуждением бюджета на 1908 г. Депутаты отклонили кредиты на военное судостроение из-за неудовлетворительной организации морского ведомства. Критика министерства октябристами и умеренными правыми вызвала значительный резонанс и положила начало преобразованиям в этой структуре. Помимо этого, в апреле 1908 г. Дума признала
незаконным продление действия штатов Министерства путей сообщения на основе императорского указа в обход законодательных палат. В знак протеста было решено сократить ассигнования штатов ведомства на 1 рубль. Государственный совет согласился с позицией Думы. Формальная победа Думы над министерством на деле оказалась на руку В. Н. Коковцову, который, утверждая, что нет нужды расширять полномочия Думы, теперь стал ссылаться на этот эпизод.
В целом же, как показала практика, основным творцом бюджетной политики оставался министр финансов, который к тому же стал выступать и в роли арбитра при разногласиях законодательных палат относительно государственной росписи.
Бюджетная политика была неразрывно связана с вопросом о государственном долге и займах. Русско-японская война и революция имели катастрофические финансовые последствия для страны. Однако не только тяжелая финансовая ситуация заставила царское правительство торопиться с заключением займа, но и намеченный на апрель 1906 г. созыв Государственной думы. Дума имела некоторые полномочия для контроля за финансовой политикой правительства и особенно за совершением внешних займов, потому С. Ю. Витте и В. Н. Коковцов стремились одобрить договор о займе до ее открытия. Ввиду того что условия займа были крайне невыгодными для России, Дума, скорее всего, не одобрила бы такую операцию.
Французское правительство потребовало юридического заключения, подтверждавшего законность выпуска займа без его утверждения Государственной думой. Царское правительство обосновало законный характер операции тем, что займ был предназначен для покрытия расходов по сметам 1905-1906 гг., утвержденным Государственным советом еще в старом порядке, в то время как Дума будет рассматривать только смету 1907 г. и, соответственно, связанные с ней займы. Этого оказалось достаточно, и указ о выпуске займа был опубликован 9 апреля 1906 г., а Государственная дума, как известно, приступила к выполнению обязанностей только 27 апреля.
Во время работы Думы первого созыва В. Н. Коковцов сосредоточил свои усилия на поддержании курса облигаций выпущенного
займа, цена которых резко падала. Недовольство у держателей русских ценных бумаг, а также у французского Национального собрания вызвал конфликт царского правительства и Думы. Французский финансовый мир волновал вопрос о том, какую роль Дума будет играть в предстоящих русских финансовых операциях. После роспуска Думы первого созыва Коковцов сообщал в Париж, что новое правительство П. А. Столыпина намерено действовать в соответствии с законодательством, а, следовательно, новые займы должны будут подлежать разрешению обеих палат парламента. При этом, однако, делалось две важных оговорки: в соответствии с тем же законодательством, если бы государство срочно нуждалось в средствах до созыва Думы, то займ мог быть разрешен Николаем II по докладу Совета министров. В отношении же вмешательства палат в переговоры о займах Коковцов заявил, что «Дума и Государственный совет полномочны будут решать лишь вопрос о необходимости того или иного займа» [6], а проведение операции, ее условия будут зависеть, как и прежде, от министра финансов. Впрочем, в связи с тем, что правительство России обязалось в течение двух лет не совершать во Франции государственных займов, В. Н. Коковцов называл вопрос о полномочиях Думы «чисто академическим» [7].
Обязательство, данное правительством, не распространялось на железнодорожные займы. Здесь-то и появился тот самый «чисто академический вопрос». В. Н. Коковцов справедливо считал, что на современном этапе строительства железных дорог невозможно обойтись без вложения иностранных капиталов, но министр финансов Франции Ж. Кайо в 1907 г. заявил, что железнодорожный займ будет допущен только при одобрении его Государственной думой. По законодательству Дума имела право обсуждать вопросы, связанные с постройкой железных дорог распоряжениями казны и за ее счет. Кроме того, в статьях наказа, над которым работала Дума первого созыва, предусматривался и контроль над гарантированными железнодорожными займами, но эти статьи не были одобрены Сенатом [8]. В октябре 1907 г. Коковцов отправил Кайо собственноручно откорректированные переводы из двух
статей основных законов, касавшихся компетенции Думы и Государственного Совета, для доказательства того, что совершение займа возможно без участия палат. В ноябре Кайо ответил, что, ознакомившись, убедился в правоте редакции Коковцова. В результате объем гарантированных правительством железнодорожных облигаций на французском рынке стал регулярно увеличиваться.
Таким образом, в вопросе о железнодорожных займах Дума оказалась лишенной возможности оспорить решения министра финансов. Однако она имела право участвовать в обсуждении и утверждении внешних государственных займов. После 1906 г. правительство по-прежнему нуждалось в деньгах, но понимало, что Дума наложит вето на новые внешние займы, и потому решило сделать упор на внутренние займы. В I Думе В. Н. Коковцов выступил с проектом выделения 50 млн руб. на пособия населению губерний, пострадавших от неурожая за счет выпуска внутреннего займа [9]. Думская оппозиция в ответ высказалась за недоверие к финансовой политике правительства. В итоге был одобрен проект об ассигновании только 15 млн руб., причем не за счет займов и с публикацией ежемесячных отчетов о расходовании этой суммы [10]. Сразу же после роспуска I Думы В. Н. Коковцов поспешил воспользоваться ситуацией и заявил в Комитете финансов, что для изыскания средств требуется внутренний займ. Комитет финансов принял решение выпустить пять новых серий 4 % государственной ренты на сумму в 50 млн руб. [11].
Вторая Дума сразу же после начала своей работы осудила мероприятия правительства. Кадет, товарищ министра финансов Н. Н. Кутлер выступил с критикой ежегодных расходов России по долгам, которые были выше, чем у любой другой великой державы. Одной из главных проблем, по его мнению, являлись тяжелые условия государственного займа 1906 г. В. Н. Коковцов не смог опровергнуть доказательства Кутле-ра и других оппозиционно настроенных деятелей Думы и потому поступил точно так же, как и в прошлый раз: высочайший указ о реализации еще пяти серий государственной ренты был принят на следующий день после роспуска Второй думы.
С июня 1908 г. русское правительство было занято подготовкой нового внешнего займа для погашения обязательств 1904 г., срок которых истекал в 1909 г. 28 ноября 1908 г. Дума приступила к обсуждению доклада бюджетной комиссии по законопроекту о предоставлении министру финансов права совершить кредитную операцию, для погашения обязательств 1904 г. (300 млн руб.) и чрезвычайных расходов на 1909 г. (150 млн руб.) [12]. В. Н. Коковцов стремился проводить обсуждение при закрытых дверях. III Дума санкционировала займ (против проголосовали только социал-демократическая и трудовая фракции).
Тем не менее сразу после заключения займа в Думе началась перепалка между министром финансов и кадетской фракцией. Кадеты обвинили В. Н. Коковцова в грабительских условиях сделки как по сравнению с аналогичными операциями в других странах, так и в сравнении с его (Коковцова) предшественниками на посту министра финансов. Министру пришлось парировать, сравнив условия нового займа с операцией 1906 г., что само по себе было крайне слабым доводом. Однако дальше критики министра финансов дело не пошло, а впоследствии права Думы в отношении контроля государственных займов перестали иметь практический характер. Ни правительство П. А. Столыпина, ни пришедшее ему на смену в 1911 г. правительство В. Н. Коковцова более не использовало внешний кредит. Вместо этого они продолжали прибегать к железнодорожным займам, не требовавшим одобрения Думы.
Таким образом, Государственная дума в 1906-1913 гг. была важным участником финансовой политики страны: ей были предоставлены полномочия по утверждению государственной росписи доходов и расходов и частично права на контроль за государственными внешними займами. Но реально возможности влияния Думы на формирование финансового курса оказались минимальными из-за ограничений, которыми были обставлены ее полномочия; противодействия второй, более консервативной законодательной палаты - Государственного совета и личной позиции В. Н. Коковцова, стремившегося сохранить все нити управления государственными финансами в своих руках. В результате
значительная часть государственных доходов и расходов оказалась неподконтрольной Думе, а вопросы, связанные со сверхсметными ассигнованиями, внешними и внутренними займами, в основном решались без ее участия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Высочайше утвержденные правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных от 8 марта 1906 г. // ПСЗРИ 3-е. -Т. XXVI. - Отд. 1. - № 27505. - С. 223-225.
2. Показания А. И. Шингарева. 21 августа 1917 г. // Падение царского режима. Стенографические отчеты допросов и показаний, данных в 1917 г. в Чрезвычайной Следственной Комиссии Временного правительства. -Т. 7. - Л., 1927. - С. 8.
3. Высочайше утвержденные правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных от 8 марта 1906 г. - С. 225.
4. Заседание 19, 12 января 1908 г. // Государственная дума. Созыв третий. Сессия I. Стенографические отчеты. - Ч. 1 : Заседания 1-30
(с 1 ноября 1907 г. по 19 февраля 1908 г.). -Стб. 1160.
5. Там же. - Стб. 1177.
6. Ананьич Б. В. Россия и международный капитал. (1897-1914) : очерки истории финансовых отношений. - Л., 1970. - С. 200.
7. Там же.
8. Там же. - С. 206.
9. Заседание 32, 23 июня 1906 г. // Государственная дума. Созыв первый. Сессия I. Стенографические отчеты. - Ч. 2 : Заседания 19-38 (с 1 июня по 4 июля 1906 г.). - Стб. 16521653.
10. Об ассигновании чрезвычайным сверхсметным кредитом 15 миллионов рублей на расходы в течение июля месяца 1906 года по удовлетворению семенной и продовольственной нужды населения пострадавших от неурожая губерний от 3 июля 1906 г. // ПСЗРИ 3-е. - Т. XXVI. - Отд. 1. - № 28075. - С. 682.
11. О выпуске Государственной 4 % ренты на нарицательный капитал пятьдесят миллионов рублей от 12 августа 1906 г. // ПСЗРИ 3-е. -Т. XXVI. - Отд. 1. - № 28241. - С. 809.
12. Заседание 23, 28 ноября 1908 г. // Государственная дума. Созыв третий. Сессия II. Стенографические отчеты. - Ч. 1 : Заседания 1-35 (с 15 октября по 20 декабря 1908 г.). -Стб. 1930.
