CC BY
29
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2012. № 6
С.С. Вакунов
(аспирант кафедры истории России XIX — начала XX в. исторического
факультета МГУ имени Ломоносова)*
БЮДЖЕТНЫЙ ВОПРОС И МОТИВИРОВКИ
В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ ТРЕТЬЕГО СОЗЫВА
(1907-1912)
В статье рассматривается вопрос о роли формул перехода (мотивировок) в бюджетной деятельности Государственной думы Российской империи третьего созыва. На основании материалов стенографических отчетов проанализирована практика принятия формул перехода, относящихся к рассмотрению Государственной росписи доходов и расходов за пятилетний период деятельности III Думы.
Ключевые слова: Государственная дума, третьеиюньская система, политические партии в Российской империи, формулы перехода, мотивировки, Государственная роспись доходов и расходов.
The article discusses the role of the transition formulas (motivations) in process of budget consideration of the State Duma of the third convocation of the Russian Empire. Based on materials of verbatim reports it analyzes practice of adopting transition formulas relating to the consideration of the state budget during the five-year period of the III Duma activities.
Key words: State Duma, the system of June 3, political parties in Russian
Empire, motivation, State Budget, draft budget.
* * *
Целью данной статьи является продемонстрировать важность и функциональность такого механизма, как формулы перехода, прежде всего в бюджетном вопросе, определить, какое значение придавали им члены Государственной думы в своей деятельности, а также проследить изменения их значения в ходе работы Думы. Основной задачей является определение эффективности данного механизма с точки зрения выстраивания диалога между Государственной думой и Советом министров в бюджетной сфере.
Формула перехода, или мотивировка — это резолюция, принимаемая общим собранием Государственной думы, с выражением ее пожеланий или оценок тех или иных предложений или действий правительства. Формулы перехода принимались по итогам обсуждения законопроектов либо ответов министров на запросы или вопросы; обязательной силы они не имели. Мотивировки предлагались комиссиями, фракциями, группами депутатов либо отдельными
* Вакунов Сергей Сергеевич, тел. 8-916-529-88-98; e-mail: [email protected]
депутатами, могли приниматься при переходе к очередным делам, отдельным пунктам законопроекта.
Речь пойдет главным образом о роли формул перехода в деле принятия Государственной росписи доходов и расходов. Это связано со значимостью росписи как важного направления в диалоге правительства и Думы, а также c исключительной ролью мотивировок при принятии бюджета. Подобное значение именно бюджетных мотивировок закреплено, в том числе, и в конституциях зарубежных государств.
Основное внимание будет уделено формулам перехода, предложенным Государственной думе в ходе обсуждения Государственных росписей доходов и расходов за 1908—1912 гг., другие финансовые законопроекты рассматриваться не будут. Во-первых, принятие бюджета Государственной думой являлось самым важным направлением ее деятельности, а во-вторых, из года в год в ходе принятия бюджета общее собрание Думы заслушивало одно и то же (с небольшими отклонениями) количество докладов по отдельным сметам росписи, что позволяет объективно сравнивать число формул перехода, принимаемых ежегодно в рамках одного созыва.
Исследователи неоднократно обращались к теме формул перехода (мотивировок). В частности, правовые основы применения формул перехода Государственной думой были проанализированы В.А. Деминым в работе «Государственная дума России (1906—1917): механизм функционирования». Ряд исследователей, в частности А.Я. Аврех и В.С. Дякин обращались к материалам думских мотивировок при анализе отношений Думы и правительства. Однако предметом специального исследования формулы перехода не стали.
В частности А.Я. Аврех в своей работе «Столыпин и судьбы реформ в России» на примере голосования фракций за формулы перехода демонстрировал работу «столыпинского маятника»1. Выбранное в качестве иллюстративного материала голосование за формулы перехода к очередным делам после того, как общее собрание Государственной думы 16 марта 1907 г. заслушало речь Председателя Совета министров П.А. Столыпина, продемонстрировало крах попыток кадетов запустить второе, так называемое октяб-ристско-кадетское большинство2.
В.С. Дякин отмечал важную роль формул перехода в качестве инструмента диалога между Думой и правительством. В частности, в борьбе за политический рейтинг формулы перехода применялись октябристами: исследователь указывает, что октябристы прибегли, например, к принятию формулы перехода при рассмотрении запроса о преследовании профсоюзов, чтобы ускорить принятие не-
1 АврехА.Я. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. С. 40.
2 Там же.
обходимых реформ. «Реформы сейчас, устранение наиболее вопиющих проявлений беззакония сейчас — были единственным шансом октябристов удержаться на поверхности политической жизни, сохранить свое влияние в обществе»3, — писал В.С. Дякин. Чтобы продемонстрировать правительству необходимость изменений, октябристы начали наступление на наиболее спорные меры правительства в этой области, в частности, провели через Думу формулу перехода, объявлявшую практику Присутствий по делам обществ и союзов «подрывающей доверие к этим учреждениям»4.
Народные представители стремились не только ограничить полномочия исполнительной власти решать свои финансовые вопросы в порядке верховного управления, но и ликвидировать многочисленные неподконтрольные области сметы государственных доходов и расходов, решительным образом поставить вопрос о характере своих бюджетных полномочий. Видный историк профессор П.Г. Виноградов, одной из областей научных интересов которого было и историческое правоведение, еще до начала деятельности Государственной думы, в ноябре 1905 г. указывал на большую вероятность подобного конфликта: «Собрание представителей народа, Государственная дума, имеет надзор как за законностью, так и за целесообразностью действий министров и других исполнительных органов (курсив мой. — С.В.) <...> Хотя в манифесте 17 октября сказано лишь о надзоре за законностью действий министров, но распространение контроля не только на формальную легальность, но и на материальную сторону распоряжений вытекает из существа дела и оправдывается указаниями манифестов 6 августа и 17 октября на возможность усовершенствования их положений в законодательном порядке»5.
Схожей логикой руководствовалось и большинство народных представителей, стремящихся не просто определить степень соответствия принимаемой сметы действующему законодательству, но и перенести вопросы государственных расходов в политическую плоскость.
Однако исполнительная власть и монарх (по-прежнему сосредотачивавший в своих руках полномочия разных ветвей власти) придерживались иного взгляда. Их положение усиливалось и тем, что законы, определяющие круг полномочий Государственной думы, были приняты без участия самой Думы, и более того, были защищены от ее попыток их пересмотреть (например, ст. 8 «Основных законов).
3 Дякин В.С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907—1911 гг. Л., 1978. С. 161.
4 Там же.
5 Виноградов П.Г. 17-го октября 1905 г. // Россия на распутье: Историко-пуб-лицистические статьи. М., 2008. С. 258.
В то же время возможности народных представителей, отстаивавших свои права, были весьма ограниченны. Безусловно, наиболее важным средством в этой борьбе для Думы было рассмотрение государственной росписи доходов и расходов. Однако существующая правовая база делала ее позиции в условиях конфронтации с правительством достаточно хрупкими: не имея возможности реально оставить правительство без средств в случае неутверждения сметы, Дума могла понести не только репутационные потери, но и оказаться под угрозой роспуска. Неудовлетворительная работа с росписью, напомним, была одной из причин, на которые указывал монарх в манифесте, посвященном роспуску второй Думы и принятию нового избирательного закона 3 июня 1907 г.
В этих условиях естественным для Государственной думы способом расширить свои полномочия становился последовательный диалог с исполнительной властью. Одной из форм этого диалога и стали так называемые мотивировки, или формулы перехода, с помощью которых члены Думы могли официально изложить свое коллективное мнение по тому или иному вопросу и продемонстрировать правительству свою позицию.
Несмотря на важность этого механизма, даже Наказ 1909 г., при разработке которого депутаты имели возможность опираться на свой опыт рассмотрения законопроектов, практически не затрагивал функции и суть формул перехода. Лишь один параграф Наказа из шести, посвященных формулам перехода, касался их по существу, остальные относились к определению технических сторон принятия формулы. § 181 Наказа гласил, что если по принятии указанного в ст. 60 Учреждения Государственной думы постановления поступит предложение о присоединении к этому постановлению также мотивов голосования, то они голосуются отдельно от самого постановления и принимаются требуемым ст. 60 Учреждения Государственной думы большинством. Однако Наказ никак не определял статус формулы перехода и не регламентировал ее содержание.
Роль мотивировок была весьма значительна. Члены Государственной думы пользовались несколькими типами формул — формулой перехода к очередным делам, к постатейному чтению законопроекта и к следующей статье законопроекта. Фактически эти типы формул не отличались между собой и выбор той или иной формулы определялся лишь необходимостью мотивировать принятие или отклонение законопроекта, переход к постатейному чтению или к отдельной статье. Все они применялись при рассмотрении Государственной росписи доходов и расходов в Государственной думе третьего созыва.
Во время подготовки и принятия в 1909 г. нового Наказа комиссией, занимавшейся подготовкой этого документа, были сделаны попытки более точно определить статус поправок и, во всяком
случае, систематизировать деятельность Думы по выработке и принятию формул перехода. Председатель комиссии по Наказу В.А. Маклаков, представлявший проект Наказа, выработанный комиссией, особо заострил внимание Думы на этом вопросе и призвал исправить сложившееся положение дел: «Я отлично понимаю, что формулы перехода к очередным делам у нас стоят в положении нездоровом, и тот, кто дал себе труд прочесть мою объяснительную записку к Наказу, знает, что это мною там признано, что порядок у нас завелся нежелательный, что нравы в этом отношении установились опасные, и прецеденты даны очень вредные. Они идут в двух направлениях: во-первых, мы часто под видом формулы перехода принимаем то, что должно быть актом нашей законодательной инициативы. Принявши пожелание в воздух, высказавши известное настроение, мы, как будто, складываем с себя ответственность за то зло, с которым могли бороться путем законодательной инициативы, оставляем его в покое только потому, что высказали по поводу его сентенцию; это одно из основных зол, одна из основных ошибок, на которые Дума уже вступила. Это первое. А во-вторых, и это пожалуй и есть то, что побудило внести обсуждаемое правило, — формулы перехода к очередным делам иногда принимаются экспромтом, вносятся без приготовления, голосуются без предварения и принимаются без обсуждения — и Наказ с этим тяжелым (с обоими случаями) положением бороться не может»6. Бороться с этим злом в бюджетной сфере комиссия предлагала путем ограничения сроков подачи формул перехода в письменном виде в бюджетную комиссию. В противном случае, если формула перехода подавалась позже этого срока, а такие прецеденты в истории Думы были, то резолюцию прямо во время заседания по смете мог высказать докладчик комиссии.
Левые депутаты считали формулы перехода действенным оружием в руках Думы. Так, выступая на 57-м заседании второй сессии по поводу сметы Министерства внутренних дел, социал-демократ Чхеидзе призывал использовать мотивировки как способ давления на правительство: «...за что же, гг., такому правительству третья Государственная Дума ассигнует деньги? Очевидное дело, что это самое правительство исполняет аккуратно, с энергией, с увлечением все ваши вожделения, которые вы прежде всего ставите в долг и обязанность этому Правительству. Мне кажется, гг., что эта самая мотивировка, эта самая оценка должна быть положена именно в ваше согласие, в ваше отношение к правительству, которое должна знать страна; она должна знать, для чего вы ему ассигнуете эти миллионы»7.
6 Государственная дума. Созыв 3-й. Сессия 2-я. Стенограф. отчеты. Ч. 2. Стлб. 566.
7 Там же. Стлб. 2150.
В дальнейшем шаги по систематизации вынесения формул перехода предпринимались в порядке частной инициативы. На 73-м заседании второй сессии В.К. фон-Антреп предлагал пойти дальше в наведении порядка вокруг формул перехода и убрать все дополнения (а в частном случае, голосовать против всех дополнений), которые не прошли через бюджетную комиссию и не получили ее одобрения, так как это ведет к искажению формулы перехода, ибо голосовавшие за нее могли выступать и против дополнительных статей8. Однако Дума по этому вопросу отдельного решения не вынесла.
В то же время формула перехода при внимательном отношении к ней ведомств значительно упрощала думскую законотворческую деятельность, поскольку комплекс статей Учреждения Государственной думы, венчаемый ст. 57, предполагал весьма сложный порядок думской инициативы. Согласно этим статьям, законодательная инициатива, выдвинутая членом Думы, должна была попасть в думскую комиссию. Та решала вопрос о целесообразности этой инициативы и в случае положительного решения вырабатывала основные положения будущего законопроекта, а затем ставила вопрос о передаче этого законопроекта в правительство. В случае положительного решения законопроект вместе с основными положениями передавался в профильное ведомство, откуда, после разработки, попадал в Думу уже в качестве полноценного законопроекта. После этого Дума решала, насколько законопроект соответствует ее пожеланиям, и если находила, что ведомство недостаточно внимательно отнеслось к положениям, предложенным народным представительством, могла начать вырабатывать проект самостоятельно.
Как мы видим, механизм этот был весьма громоздок, а потому, чтобы упростить процедуру, использовались формулы перехода. При благожелательном отношении со стороны министерств этот механизм был весьма функционален. Более того, он, по сути, не противоречил практике, опирающейся на ст. 57 Учреждения Государственной думы, поскольку, вкупе с новым Наказом заключал в себе все этапы, предложенные Учреждением: и инициативу, и выработку положений, и принятие их в комиссии, и одобрение инициативы и положений в общем собрании. При этом стоит еще раз подчеркнуть, что формулы перехода по сути не имели никакого правового статуса и были для ведомства необязательными, но в то же время являлись для них индикатором думских настроений9. Более того, своевременная реакция правительства на пожелания народного представительства, которые заключала в себе формула
8 Там же. Ч. 3. Стлб. 104.
9 Там же. Стлб. 576.
перехода, позволяли правительству добиться расположения Думы. Тем не менее, механизм этот основывался исключительно на добровольном согласии Думы и ведомств и мог перестать работать сразу же, как только ведомство сочло бы, что политические дивиденды от выполнения пожеланий Думы меньше того, что правительство теряет в результате выполнения этих пожеланий.
Всего мотивировки (как к постатейному чтению, так и к очередным делам) применялись Государственной думой третьего созыва при рассмотрении 132 отдельных докладов в рамках рассмотрения сметы: 27 докладов в первую сессию, 26 — во вторую, 30 — в третью, 20 — в четвертую и 29 докладов в пятую сессию. Несмотря на то что изменения количества докладов от сессии к сессии незначительно, необходимо отметить несколько этапов эволюции отношения членов Государственной думы к «бюджетным» формулам перехода.
Первый этап можно назвать «партийным», когда наряду с формулами перехода бюджетной комиссии выдвигались в большом количестве и партийные формулы перехода к рассмотрению сметы по статьям. Он характерен для первой сессии Государственной думы, когда партии, с одной стороны, стремились заявить о своей программе, а с другой — пытались прощупать почву и определить свой реальный политический вес10. Так, в первую сессию по 17 докладам бюджетной комиссии предлагались 43 фракционных формулы перехода, поправки или дополнения, наибольшее количество их было предложено социал-демократической фракцией — 15 формул перехода (все были отклонены). Во вторую сессию подобных формул перехода, поправок и дополнений было предложено всего 25 в рамках рассмотрения десяти докладов бюджетной комиссии, в третью — уже девять по семи докладам.
Вторым этапом, который затрагивал первую, вторую и третью сессии Государственной думы, стал период, когда формулы перехода предлагались бюджетной комиссией. Водоразделом в этом отношении можно считать четвертую сессию, когда формулы перехода к постатейному рассмотрению сметы были заменены в деятельности думы переходом к очередным делам. Это незначительное на первый взгляд изменение характера мотивировок делало невозможным демонстративное непринятие сметы, а также запуск «упрощенного порядка» думской законодательной инициативы. Если в первую сессию было принято 27 формул перехода, внесенных бюджетной комиссией, а во вторую сессию 26, то в третью уже 17,
10 О степени влияния политических партий в Государственной думе третьего созыва см.: Влияние и структурная устойчивость в российском парламенте (1905— 1917 и 1993—2005). М., 2007.
в четвертую 13, и наконец, в пятую — восемь11. Таким образом, можно говорить о том, что бюджетная комиссия в основном исчерпала на данном этапе возможности для диалога с правительством по совершенствованию бюджетного дела в Российской империи.
С одной стороны, это связано с решением многих важных для Государственной думы вопросов и принятием ее пожеланий, изложенных в формулах перехода бюджетной комиссии.
С другой стороны, в ходе диалога с различными ведомствами Дума часто приходила к выводу о невозможности реализовать все ее пожелания на данном этапе. «Что же касается пожеланий Государственной думы по смете Горного департамента, то уже Министр торговли и промышленности высказался в своей речи по поводу всех смет Министерства торговли и, в частности коснулся также и пожеланий, высказанных по Горному департаменту, — отмечал докладчик бюджетной комиссии по смете Горного департамента Министерства торговли и промышленности за 1911 год И.И. Дми-трюков. — Он приветствовал эти пожелания, указывая на то, что разногласия между бюджетной комиссией, Думой и ведомством в этом отношении никакого нет и указал вам, что он охотно встречает эти пожелания и принимает их к руководству и идет по пути этих пожеланий, но, в то же время, указал вам, что далеко не так скоро можно ожидать осуществления этих пожеланий. Вот почему бюджетная комиссия, со своей стороны, никаких новых пожеланий в текущем году не предлагает»12.
Наконец, в ряде случаев бюджетная комиссия сталкивалась с нежеланием того или иного ведомства идти на уступки, и не имея возможности решить эту ситуацию в свою пользу, отступала: «В третий раз перед нами проходит смета Департамента Государственного Казначейства, — отмечал докладчик по этой смете, — в третий раз мы высказываем различные пожеланий о пересмотре Пенсионного устава, о реформе казенных палат, о наградных и путевых кредитах, о целом ряде кредитов благотворительного характера и т.д. И что же? К чему привели все эти наши суждения и наши пожелания? Едва ли я ошибусь, если скажу, что пока ни к чему»13.
В дальнейшем при рассмотрении бюджетных смет преобладали формулы перехода отдельных депутатов, по которым докладчик бюджетной комиссии лишь высказывал свое мнение. Сама бюджетная комиссия от подготовки формул перехода после третьей сессии практически отказалась.
11 Без учета формул перехода, внесенных комиссией по государственной обороне.
12 Государственная Дума. Созыв 3-й. Сессия 3-я. Стенограф. отчеты. Ч. 3. Стб. 517.
13 Там же. Ч. 2. Стб. 2094.
Таким образом, формулы перехода должны были выполнять несколько важных функций. Прежде всего, они становились формой ведения диалога между Думой и правительством, а потому попытки систематизации их принятия свидетельствуют о том, что Дума намеревалась превратить мотивировки в орудие сотрудничества с правительством, исключив ситуации, в которых формула может приниматься стихийно и содержать идеи, противоречащие духу и букве выработанного думской комиссией законопроекта. Образно говоря, формулы были демонстрацией серьезности намерений Думы — упрощенной схемой применения ст. 57 «Основных законов», которая предписывала направлять разработку законопроектов в Совет министров, составив предварительно предложения.
Анализ формул перехода, принимавшихся при рассмотрении Государственной сметы доходов и расходов, показывает, что бюджетной комиссии Государственной думы удалось взять этот вопрос под свой контроль. Даже после того, как бюджетная комиссия перестала готовить формулы перехода в своих заседаниях и предлагать их общему собранию Думы, отрицательная резолюция докладчика комиссии зачастую предрешала непринятие формулы перехода, предлагаемой тем или иным депутатом.
Бюджетная комиссия в основном использовала формулы перехода не для демонстрации своих политических принципов, а для совершенствования, главным образом систематизации, работы по принятию бюджета и налаживания эффективных схем работ с министерствами и ведомствами. Как показывает анализ бюджетной деятельности Государственной думы, после третьей сессии возможности для дальнейшего совершенствования бюджетной деятельности Думы были исчерпаны и ожидать дальнейших уступок от правительства в этом вопросе было бессмысленно как в силу ряда объективных (в частности, недостаток средств), так и субъективных (принципиальная позиция того или иного ведомства) причин.
Список литературы
1. Аврех А.Я. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991.
2. Виноградов П.Г. 17-го октября 1905 г. // Россия на распутье. Истори-ко-публицистические статьи. М., 2008.
3. Влияние и структурная устойчивость в российском парламенте (1905—1917 и 1993—2005). М., 2007.
4. Демин В.А. Государственная дума России (1906—1917): механизм функционирования. М., 1996.
5. Дякин В.С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907—1911 гг. Л., 1978.
Поступила в редакцию 13 апреля 2011 г.
