CC BY
79
Глушаченко Сергей Борисович
доктор юридических наук, профессор,
Российский государственный педагогический университет
им. А.И. Герцена
(e-mail: [email protected])
Законотворческая деятельность депутатов Государственной Думы имперского периода
В статье исследуется законотворческий процесс в первом российском парламенте. Автор проводит анализ обсуждений законопроектов в Государственной Думе четырех созывов и позиций, занимаемых различными фракциями.
Ключевые слова: Государственная Дума, парламент, депутаты, фракции, законопроекты.
S.B. Glushachenko, Doctor of Law, Professor, Herzen State Pedagogical University of Russia; e-mail: [email protected]
Legislative activity of deputies of the State Duma of the imperial period
The article is devoted to the study of the legislative process in the first Russian parliament. The author analyzes discussions of bills in the State Duma of four convocations and positions held by various factions.
Key words: State Duma, parliament, deputies, factions, bills.
Изучая историко-правовой опыт законотворческой деятельности депутатов первого российского парламента, важно обратиться к «Учреждению Государственной думы», подписанному Николаем II 6 августа 1905 г. Документ имел специальный раздел «О предметах ведения Государственной думы», определявший полномочия Думы: а) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; б) финансовые сметы министерств и главных управлений и государственная роспись доходов и расходов, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании особых по сему предмету правил; в) отчет государственного контроля по использованию государственной росписи; г) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения; д) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; е) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; ж) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям» [1]. На Думу возлагалась обязанность «возбуждать предложения об отмене или изменении действующих и издании новых законов». Однако «предложения эти не должны касаться начал государственного устройства». Такой объем полномочий Думы был установлен законом. С помощью парламента
правительство пыталось решить объективные исторические задачи: во-первых, модернизировать государственную систему, приспособив ее к новым социально-экономическим условиям и сохранив при этом императорскую власть; во-вторых, осуществить реформы и избежать тем самым новых социальных потрясений.
Важнейшим вопросом как для страны, так и для Думы был аграрный вопрос. Проанализируем, как проходило обсуждение аграрного законопроекта в Государственной Думе четырех созывов и какие позиции занимали различные фракции. На рассмотрение I Думой было представлено два законопроекта. Первый - от кадетской партии, подписанный 42 депутатами, включал следующие требования: «Увеличение площади землепользования населения, обрабатывающего землю личным трудом, как-то: безземельных и малоземельных крестьян и других разрядов земледельцев, - государственными, удельными, кабинетскими, монастырскими, церковными землями и путем обязательного отчуждения для той же цели, за счет государства, в потребительских размерах, частновладельческих земель с вознаграждением нынешних владельцев по справедливой оценке...» [2, с. 169].
В противоположность кадетскому законопроекту объединившиеся в группу трудовиков крестьяне внесли на рассмотрение I Думы свой проект закона о земле, подписанный 104 депутатами. Он предусматривал, что «Земельное законодательство должно стремиться к тому,
224
чтобы установить такие порядки, при которых вся земля с ее недрами и водами принадлежала бы всему народу, причем нужная земля для сельского хозяйства могла бы отдаваться в пользование только тем, кто будет ее обрабатывать своим трудом. Все граждане должны иметь равное право на такое пользование ею» [2, с. 172].
Согласно обоим законопроектам сущность аграрной реформы заключалась в создании «государственного земельного запаса» (кадетский законопроект) или «общенародного земельного фонда» (законопроект трудовиков) для обеспечения безземельного и малоземельного населения путем отвода ему в пользование участков в пределах трудовой или потребительской нормы. Однако, по проекту трудовиков, земельный фонд должен был быть образован за счет казенных, удельных, монастырских и частновладельческих земель, превышающих трудовую норму. А кадеты считали возможным сохранить за помещиками имения, которые местными земельными учреждениями будут признаны имеющими общеполезное значение. Оба проекта отличались и в вопросе о вознаграждении владельцев за отчуждаемые земли. Крестьяне требовали безвозмездного отчуждения, кадетский проект обеспечивал помещикам соответствующую оценку отчуждаемой земли и выкуп ее за счет казны. Следует отметить, что общим требованием крестьянства была национализация всех видов земель. Об этом свидетельствуют многочисленные решения крестьянских собраний и сельских сходов, принятые в период обсуждения в Думе аграрного вопроса. Например, в «приговоре» крестьянского схода села Стрижевки Киевской губернии, направленном в Государственную Думу, говорилось: «Нам нужна, прежде всего, земля для приложения нашего труда, поэтому требуем передачи всей земли без какого-либо выкупа в общее народное пользование по уравнительной разверстке на трудовых началах» [2, с. 230].
Законопроекты кадетов и трудовиков были основными документами, вызвавшими бурные прения по аграрному вопросу в I Думе. Правительство выступило с резкой критикой обоих законопроектов. 20 июня 1906 г. было опубликовано обращение к народу, в котором правительство категорически высказывалось против принудительного отчуждения помещичьих земель. В обращении говорилось: «Распространяемое среди сельского населения убеждение, что земля не может составлять чьей-либо собственности, а должна состоять в пользовании только трудящихся... поэтому
необходимо произвести принудительное отчуждение всех частновладельческих земель, правительство признает совершенно неправильным» [2, с. 86]. После такого заявления кадеты хотели пойти на уступки, но это не спасло Думу. 9 июля 1906 г. был опубликован Манифест о роспуске Государственной Думы, в котором указывалась причина роспуска: обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало непорядки, «...крестьянство, не ожидая законного улучшения своего положения, перешло в целом ряде губерний к открытому грабежу, хищению чужого имущества, неповиновению закону и законным властям» [3]. В то же время император заверял: «Воля наша к сему непреклонна, и пахарь русский, без ущерба чужому владению, получит там, где существует теснота земельная, законный и честный способ расширить свое землевладение... разрешение этой задачи в законодательном порядке, - считал Николай II, - будет принадлежать будущему составу Думы» [3].
Дискуссия по аграрному вопросу возобновилась во II Думе, депутатский корпус которой оказался более решительным: кроме кадетов и трудовиков в Думе появились социал-демократы, революционные демократы. Крестьянские депутаты понимали, что не только правительство, но и Дума не сможет решить аграрный вопрос в их пользу. Выступая в Думе, депутат Зимин четко обозначил эту позицию: «Аграрный вопрос должен быть разрешен самим народом непременно на местах и Дума только есть собирательница тех мнений, которые выскажет там, в глубине России, сам русский народ» [4]. Объединенная группа трудовиков, народных социалистов, эсеров и социал-демократов внесла во II Думу заявление с требованием принудительного отчуждения частновладельческих земель. Однако аграрная реформа в крестьянской постановке не была принята Думой. 3 июня 1907 г. Государственная Дума была распущена.
Обсуждение аграрного вопроса в III Думе началось 23 октября 1908 г. Суть аграрных прений сводилась к одному: поддержать или не поддержать законодательство, устанавливающее свободный выход из общины и закрепление наделов крестьян в частную собственность. Жесткость прений (выступило почти 500 депутатов) свидетельствовала о понимании всеми политическими партиями важности нового аграрного курса правительства не только для крестьянства, но и для всего государства.
Октябристы не только одобрили указ от 9 ноября 1906 г., но и потребовали введения более категоричных положений о защите част-
225
ной собственности на землю, не волнуясь о социальных последствиях введения данного указа. Кадеты, изменившие к этому времени свою аграрную программу, поддерживая указ, понимали, что «принудительное отчуждение» помещичьей земли лучше, чем полицейский развал общины. Выступая от кадетской фракции, А.И. Шингарев заявлял: «Насаждение личной собственности... и порядка настолько ценные сокровища, что чрезвычайно рискованно подвергать их неумелым экспериментам. Мы хотим, чтобы... этот институт проводился не так, как горячие блины, а долгой, трудной, обдуманной законодательной работой» [5]. Другими словами, кадеты призывали к продуманному проведению реформы. Таким образом, идею столыпинской реформы поддержали в Думе все депутаты от монархистов и октябристов до кадетов, усматривая в ней идею, направленную к буржуазному развитию деревни.
Крестьянские депутаты III Думы без различия партийной принадлежности не поддерживали указ, как и обязательное сохранение общины. Они высказывались против насильственного ее разрушения, против сохранения помещичьего землевладения. Основная мысль выступлений крестьян заключалась в том, что указ не разрешит земельного вопроса. В частности, депутат от Вятской губернии трудовик А.Е. Кропотов заявлял: «Мои избиратели мне говорили о том, что закон от 9 ноября - помещичий закон, который делает из крестьян деревенских кулаков и помещиков, а из бедняков - батраков. Мои избиратели задавали такие вопросы: отчего это делается насильственно... зачем наши земли отданы в распоряжение земских начальников... Наказывали мне избиратели: скажи ты в Госдуме, что так жить больше нельзя.» [5]. Таких примеров можно привести много.
Крестьянские депутаты внесли на рассмотрение III Думы свой законопроект, предусматривающий принудительное отчуждение по средней рыночной цене помещичьей земли, не обрабатываемой самими владельцами. Для проведения земельной реформы предлагалось создать местные земельные комиссии, избираемые всем населением. Но предложение крестьян Дума не поддержала.
14 июня 1910 г. был издан одобренный Думой, Государственным советом и утвержденный императором аграрный закон, основой которого стал указ от 9 ноября 1906 г. с изменениями и дополнениями, внесенными право-октябристским большинством III Думы и правительством. В соответствии с законом каждый
домохозяин, владеющий землей на общинном праве, мог требовать ее в частную собственность. Для поощрения выдела из общины закон предоставлял право крестьянам закрепить за собой имеющиеся излишки земли по выкупной цене 1861 г., т.е. в 10-12 раз ниже рыночной. На выход из общины требовалось согласие сельского схода, но, если оно не давалось в течение 30 дней, выдел осуществлялся распоряжением земского начальника. По требованию выделявшихся домохозяев община была обязана дать им взамен чересполосных земель отдельный участок.
Важным инструментом в проведении аграрной политики должен был стать Крестьянский банк, которому предоставлялось право скупки помещичьих земель, их дробления и последующей продажи как отдельным крестьянам, так и земельным объединениям. Условия продажи были достаточно жесткими: за просрочку платежей земля отбиралась и возвращалась для новой продажи. Банк тем самым способствовал возникновению мелкой и средней частной земельной собственности в деревне. Следует отметить, что авторы закона, прежде всего П.А. Столыпин, не рискнули объявить абсолютную свободу купли-продажи земли. Были введены некоторые ограничения. В частности, землю нельзя было передать лицу иного сословия, а только крестьянину, заложить в любом другом банке, кроме Крестьянского, продать за личные долги, завещать можно было только близким родственникам.
Как законодательный орган, Государственная Дума имела право рассматривать и утверждать бюджет. Однако согласно «Правилам о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» от 8 марта 1906 г. бюджетные права Думы были ограничены. В вопросы ведения Думы не входил ряд доходных статей бюджета: железнодорожные тарифы, цены на водку, торговые договора с другими государствами и др. Кроме того, п. 9 Правил устанавливал, что суммы, внесенные в бюджет на основании ранее изданных законов, также не подлежали рассмотрению Думой. Правительство имело право самостоятельно расходовать бюджет во время перерывов в деятельности Думы. Было и положение ст. 18 вышеназванных Правил, фактически отстранявшее Думу от рассмотрения бюджетных расходов накануне и во время войны. Вместе с тем, правительство было заинтересовано в рассмотрении и утверждении бюджета Думой, так как от его одобрения представителями народа зависела судьба иностранных займов.
226
Большое место в деятельности III Думы занимали бюджетные вопросы. На ее заседаниях не раз возникали дискуссии представителей различных партий с правительством о бюджетном обеспечении военного и морского ведомств. 24 августа 1909 г. Николай II издал правила «О порядке применения статьи 96 Основных государственных законов», в соответствии с которыми вопрос о военных и морских штатах стал исключительной компетенцией исполнительной власти. Эти правила еще более ограничили права Думы в рассмотрении государственного бюджета. Почти все фракции IV Думы поддержали военный бюджет. Только фракция большевиков выступила в Думе с декларацией протеста.
Помимо аграрного закона, росписи доходов и расходов государства Государственная Дума всех четырех созывов рассматривала и другие важные документы. Например, I Дума обсуждала вопросы о неприкосновенности личности, об отмене смертной казни, о свободе совести и о равноправии граждан. Однако законы по этим вопросам не были приняты. В центре внимания IV Думы находились национальные проблемы, нужды военного времени, основные права человека. В частности, были
1. ПСЗ - 3. Т. XXV. 1 Отд. № 26661.
2. Государственная Дума в документах и материалах / сост. В.И. Калинычев. М., 1957.
3. ПСЗ - 3. Т. XXVI. № 28105.
4. Стенографические отчеты Государственной Думы. II Созыв. Сессия 2. Т. I. Стб. 769.
5. Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. Сессия 2. 1909. Ч. 1.
6. Аронов Д. В. Либеральная составляющая думского законотворчества периода Первой мировой войны // Первая мировая война и Го -сударственная Дума: материалы Междунар. науч. конф. Казань, 17-18 окт. 2014 г. М., 2015.
внесены законопроекты «О неприкосновенности личности», «О свободе собраний», «О свободе совести», «О свободе печати», «О всеобщем избирательном праве», «О неприкосновенности депутатов». Большинство законопроектов «либо остались на бумаге, либо дошли только до обсуждения в рамках работы думских комиссий» [6, с. 31]. В период IV Думы основное законодательство принималось в виде указов императора, распоряжений и узаконений правительства и министерств. Дума созывалась нерегулярно, ее политическая роль значительно снизилась.
Таким образом, с помощью Государственной Думы были проведены некоторые реформы, хотя и очень непоследовательные. Законотворческая деятельность депутатов зависела от политики правительства, ответственного только перед императором и не заинтересованного в эффективности функционирования представительного органа. Если бы депутаты, прежде всего кадеты и октябристы, добились создания правительства, ответственного перед Думой, возможно, оно смогло бы более последовательно провести необходимые реформы, повысить тем самым авторитет государственной власти и избежать трагических событий 1917 г.
1. Complete coll. of laws - 3. T. XXV. 1 Dep. № 26661.
2. The State Duma in documents and materials / comp. V.I. Kalinychev. Moscow, 1957.
3. Complete coll. of laws - 3. T. XXVI. № 28105.
4. Verbatim reports of the State Duma. II Convening. Session 2. Vol. I. Column 769.
5. The State Duma. The third convening. Verbatim reports. Session 2. 1909. Pt. 1.
6. Aronov D. V. The liberal component of the duma legislation of the period of the First World War // The First World War and the State Duma: proc. of the Intern. sci. conf. Kazan, on Oct. 1718, 2014. Moscow, 2015.
227
