CC BY
34
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ: ВЗАИМОСВЯЗЬ ЦЕЛЕЙ И ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Е.В. Покачалова, кандидат юридических наук, профессор, заведующий ка-
федрой финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
Целью проводимой в настоящее время в России бюджетной реформы является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В целях повышения результативности бюджетных расходов Правительство РФ своим постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»1, действующим с изменениями от 23 декабря 2004 г., одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., разработанную Министерством финансов РФ. В соответствии с названной Концепцией, осуществляемое в настоящее время в России бюджетное реформирование направлено как на повышение результативности бюджетных расходов, так и на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Необходимость бюджетного реформирования была предопределена тем, что, несмотря на достаточно серьезные реформы, проведенные за последние годы, в частности, после принятия в 1998 г. и вступившего в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ в бюджетной сфере, все же до настоящего времени в стране еще не в полной мере действуют механизмы среднесрочного и долговременного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Как указывается в Концепции, это проявляется, в частности, и по такой причине как «отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использо-
вания бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств».
Одним из важнейших условий, послужившим основанием расширения возможностей и институциональных стимулов повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов являются складывающиеся в настоящее время благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. К таким фактам относится создание в 2004 г. Стабилизационного фонда РФ, обеспечивающего повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.
Таким образом, основной целью проводимого бюджетного реформирования в нашей стране является переход от теоретической модели «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к использованию иной экономико-правовой парадигмы, где основной целью государственного регулирования экономикой является «управление результатами», достигаемое посредством повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса - и распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств - «в рамках четких среднесрочных ориентиров». Между этими теориями существует большое различие. Так, если в первом случае, т.е. в рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется «путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ», то во втором - т.е. в рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. При этом бюджетные ассигнования имеют четкую привязку
к функциям (услугам, видам деятельности), особое внимание при их планировании уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В отличие от первого из названных вариантом бюджетного регулирования, когда для достижения сбалансированности бюджета и выполнения бюджетных проектировок, требуется постоянное и не допускающее инициативы соблюдение жестких бюджетных ограничений, во втором случае расширяются самостоятельность и ответственность распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств. И если при первом варианте ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей, то при втором -приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводятся мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром нового подхода к управлению бюджетными средствами является хорошо известная в мировой экономической практике концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на
выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации.
Таким образом, основная суть проводимого в нашей стране бюджетного реформирования заключается в совершенствовании и расширении сферы применения программноцелевых методов бюджетного планирования, когда в основу бюджетных проектировок кладутся четкие и обоснованные цели, рассчитанные на среднесрочный период (а не годовой). Одновременно проводимая бюджетная реформа предусматривает приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы.
Оценивая предпринятые Правительством РФ меры по ускорению бюджетного реформирования в России и переходу к новым методам государственного управления финансами, можно констатировать, что они основаны и полностью соответствуют мировым экономическим и правовым стандартам. Ведь согласно положениям экономической теории, для достижения качественного роста экономики любой страны, необходимо, чтобы в основу принимаемых стратегических и тактических решений публичных органов власти была положена взвешенная и хорошо продуманная финансовая (экономическая) политика. Аналогичное значение несет для бюджетного реформирования и финансово-правовая политика. Являясь одним из самостоятельных направлений правовой политики России, она имеет не только важное ориентирующее значение для развития финансового права, но и влияет на эффективность функционирования финансов и экономики страны, реализацию задач социального развития, укрепления государства и его безопасности.
Важно учитывать и то обстоятельство, что финансовая политика и финансовоправовая политика как органические части экономической и правовой политики государства, всегда должны иметь целевую направленность. Поэтому одной из основных задач ученых экономистов и финансоведов при разработке концепций указанных политик является правильное и четкое определение приоритетных целей названных политик. Безусловно, основным ориентиром здесь должна стать Конституция РФ, где закреплено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание усло-
вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). В этой связи финансово-правовая политика приобретает особое значение для достижения целей, обозначенных в Основном законе страны2.
Говоря о роли финансово-правовой политики, не будет преувеличением сказать, что она распространяется и охватывает своим воздействием практически все области жизнедеятельности общества и государства, что, в конечном итоге, отражается на интересах каждого человека, на возможностях реализации его конкретных прав. Особенно это касается такого важнейшего вида финансовой правовой политики как бюджетная, а в ее рамках - государственной долговой политики. Согласно Концепции бюджетного реформирования именно государственной долговой политике отведена одна из ведущих ролей в повышении эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Ведь, как известно, формирование бюджетной политики в области управления государственным долгом выступает составной частью системы управления государственными финансовыми ресурсами.
Экономисты, проводя исследования основных тенденций финансовой политики в XX в., к одной из основных черт финансовой политики в указанный период отнесли то обстоятельство, что финансовая политика России, как по используемым финансовым инструментам, так и по эффективности функционирования институтов финансовой власти, существенно отстает от мировых стандартов в этой области. При этом, как отмечает В.К. Сен-чагов, «наибольшее отставание наблюдается в бюджетном планировании, исполнении бюджета, управлении внутренним и внешним долгом, осуществлении контроля и надзора за функционированием фондового рынка»3. Исследователи связывают указанные «прорехи» российской финансовой политики и с тем, что «большинство рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) используются механически, без необходимой адаптации к российским условиям»4.
При рассмотрении основных проблем формирования и реализации финансово-пра-вовой политики в сфере государственного долга важно обратить внимание на недопустимость смешивания понятия цели финансо-во-правовой долговой политики государства с основными функциями (задачами) государственных органов в указанной сфере5. Так, ос-
новной целью долговой правовой политики всех уровней власти - как одного из самостоятельных направлений финансово-право-вой политики - является создание благоприятных условий и социальных нормативов уровня жизни и благосостояния каждого гражданина страны. Это напрямую, как указывалось, вытекает из ст. 7 Конституции РФ. Поэтому следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что конкретные задачи, стоящие перед государственными органами в сфере финансовой (и соответственно финансово-правовой) политики, хотя и имеют важное значение, но не могут являться целью самой политики. Они, по справедливому мнению A.C. Колесова, являются лишь «ее составными частями или ее путями»6. «Разве, -пишет автор, - ...какие-то конкретные моменты финансовой работы, при всей их значимости, не должны предполагать каких-то конкретных ориентиров? Ведь не могут же они быть самоцелью: процесс ради процесса?»7. И как раз такой целью и является такое фундаментальное направление, как создание социального государства - базисной основы для решения задачи повышения благосостояния каждого человека и гражданина, в нем проживающего.
Однако при этом следует учитывать, что конкретные задачи, возложенные на государственные органы в сфере государственного долга (их четкая и своевременная реализация), сами, в свою очередь, безусловно, влияют на достижение основной цели долговой политики. Указанные задачи особую роль играют в обеспечении прямых и обратных связей между реализацией целей финансовоправовой политики в целом и выполнением соответствующими государственными органами возложенных на них задач и функций. К сожалению, многие исследователи отмечают, что российская финансово-экономическая и финансово-правовая политика последнего десятилетия XX в. не отличалась целевой ориентацией на социально-экономический рост благосостояния населения страны (не говоря уже о правовом закреплении приоритетности именно социальной составляющей целей названных политик), отдавая предпочтение фискальным интересам - т.е. интересам пополнения государственной казны. Между тем, опыт петровской эпохи, когда, как писал историк В.О. Ключевский, «Петр не оставил после себя ни копейки государственного долга, не израсходовал ни одного рабочего дня у потом-
ства, напротив завещал преемникам обильный запас средств, которым оно долго пробавлялось, ничего к ним не прибавляя»8, свидетельствует о том, что финансовая политика, даже при полном отказе от государственных заимствований, если она ориентирована исключительно на пополнение казны и увеличение государственных доходов, не обеспечивает условий общего экономического успеха. Отмечая преимущество Петра I перед своими преемниками в том, что он «был не должником, а кредитором будущего», и, давая оценку проведенным им реформам, В.О. Ключевский одновременно констатирует, что Петр «внес в народнохозяйственный оборот такое количество нового производительного труда, которое трудно взвесить и оценить. Но обязательные признаки этого обогащения обнаружились не в подъеме общего уровня народного благосостояния, а в ведомостях казенного дохода». То есть, говоря другими словами, все преимущества петровских реформ заключались в основном в пополнении государственной (а точнее - «государевой») казны, что отразилось в бюджетных ведомостях, но никак не отразилось на повышении благосостояния российского народа.
Учитывая этот исторический опыт, на современном этапе важно добиться, чтобы приоритет при реализации в России фундаментальных структурных и финансовобюджетных реформ при любых (даже форсмажорных) обстоятельствах и условиях, был бы отдан, в первую очередь, обеспечению роста общего благосостояния населения Российского государства. Мировой опыт развития свидетельствует о необходимости формирования финансовой и финансово-правовой политики во всех ее сферах, прежде всего, с позиций преодоления бедности и низкого прожиточного уровня ныне живущего поколения, снижения инфляции и достижения целей повышения социально-экономического развития страны в целом.
В аспекте изложенного, следует сделать вывод о том, что государственные заимствования, ведущие к формированию государственного (муниципального) долга, обслуживание и погашение которого отнесено законодательством (ст. 84, 86, 87 БК РФ) к одному из основных видов бюджетных расходов, должны расходоваться на строго определенные цели. Конечно, в первую очередь, это касается стратегических (общих) целей государственных (муниципальных) заимствований. И в
данном случае целевой характер государственных долговых обязательств получил нормативно-правовое урегулирование на уровне кодифицированного акта. Так в п. 1 ст. 103 БК РФ, регламентирующей общий (стратегиче-ский)порядок государственных внешних заимствований Российской Федерации закреплено, что «государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации»9. При этом под государственными внешними заимствованиями, в соответствии со ст.6 БК РФ понимаются целевые иностранные кредиты (заимствования), т.е. форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают в себя также а) связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм и б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, в свою очередь, представляют собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора; а нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.
Целевой характер государственных и муниципальных внутренних заимствований, под которыми в соответствии с БК РФ (ст. 6) понимается «передача в собственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа», также имеет нормативную основу. Средства, привлеченные в порядке внутренних заимствований, используются на цели,
установленные в п. 1 ст. 104 БК РФ «Право государственных и муниципальных внутренних заимствований». К этим целям законодатель относит: а) покрытие дефицитов государственного бюджета (федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации) и муниципального бюджета, б) финансирование расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. В соответствии с действующим законодательством расходование средств, полученных от привлечения государственных и муниципальных внутренних заимствований не по целевому назначению, влечет применение мер ответственности. При этом право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени Российской Федерации, так же как и при внешних заимствованиях, принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ ответственному федеральному органу исполнительной власти.
От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий10 другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ11. Пределы внешних и внутренних заимствований утверждаются в зависимости от уровня: либо федеральным законом о федеральном бюджете, либо законом субъекта РФ о бюджете (либо правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете) на очередной финансовый год (ст. 106, 107 БК РФ) .
В соответствии со ст. 108 БК РФ в Программу государственных внешних заимствований РФ, представляющую собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год, включаются внешние заимствования с обязательным разделением их на несвязанные (финансовые) заимствования и целевые иностранные заимствования. Законодателем установлено, что цели использования средств, полученных от привлечения внешних заимствований в названной Программе закрепляются лишь для последней разновидности иностранных заимствований13.
Важно заметить, что законодатель регламентировал в БК РФ предельный объем конкретных займов, не конкретизированных в
Программе государственных внешних заимствований РФ. Он составляет не более 15 процентов. В БК РФ закреплено, что в Программе «... объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 процентов общего объема внешних заимствований» (п. 3 ст. 108 БК РФ).
В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ наделено правом осуществления внешних заимствований14, не включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ. Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.
Законом также регламентировано, что в Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
В соответствии со ст. 110 БК РФ, Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.
В случае выпуска долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте России, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
Названная Программа представляется
федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. В нее в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Следовательно, в отличие от внешних заимствований, Программа внутренних заимствований вообще не включает в себя такого пункта как указание целей каких-либо конкретных займов, что, думается, не вполне оправданно, с позиций мониторинга результативности расходования бюджетных средств в рамках проводимой бюджетной реформы. В связи с чем, целесообразно, ввести в Бюджетный кодекс РФ изменения, предусмотрев возможность выпуска целевых внутренних займов. В этом случае на нормативном (законодательном) уровне будут закреплены не только стратегические (общие), но и тактические (конкретные) цели внутренних заимствований.
В соответствии с действующим законодательством средства, полученные от привлеченных внешних заимствований, используются лишь на те цели, общие (стратегические) направления которых имеют правовое закрепление в п. 1 ст. 103 БК РФ. Законодатель выделяет две, не подлежащие расширительному толкованию, стратегические цели: во-первых, покрытие дефицита федерального бюджета и, во-вторых, погашение государственных долговых обязательств РФ. В связи с чем, нецелевое использование указанных средств, в соответствии со ст. 283 и 289 БК РФ, является основанием применения мер принуждения.
Расходование средств, полученных РФ в порядке заключения договоров о предоставлении кредитов (займов) также имеет целевое назначение. Однако эти цели установлены не в БК РФ. Они определяются в рамках утвержденной Программы государственных внешних заимствований РФ Правительством РФ. Так, например, в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 г.» было установлено, что в 2002 г. Правительство РФ не принимает решений о привлечении связанных кредитов (займов) иностранных государств, банков и фирм для предоставления кредитов (займов) российским заемщикам на возвратной основе для реализации проектов, не предусмотренных перечнем 3 Программы госу-
дарственных внешних заимствований РФ на 2002 г. И одновременно в этой же статье (111) названного Закона устанавливалось, что Правительству РФ в пределах лимитов, указанных в перечнях 2 и 3 Программы государственных внешних заимствований РФ на 2002 г., принять меры по финансированию наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 673,9 млн долларов США15. В последующие годы Правительство РФ, в соответствии с федеральными законами о бюджете на текущий финансовый год, также наделялось особыми полномочиями по определению целей расходования привлеченных заемных средств в установленных, Законом о бюджете, рамках. Так, в 2003 г. Правительство РФ вправе было предоставлять российским заемщикам средства федерального бюджета на возвратной основе в счет связанных кредитов16 правительств иностранных государств, банков и фирм при соблюдении установленных названным законом условий17. В 2004 г. Правительство РФ наделялось правом финансирования лишь наиболее эффективных и социально значимых проектов в сумме не свыше 1 000,5 млн долларов США за счет средств, предусмотренных по разделу «Международная деятельность» функциональной классификации расходов бюджетов РФ18.
В 2005 г. Правительство РФ, на основании ст. 100 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 г.»19 вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий РФ по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» и для поддержки экспорта промышленной продукции без последующего предъявления эквивалентных требований к лицу, по обязательствам которого была предоставлена государственная гарантия РФ, и без проверки финансового состояния получателя государственной гарантии РФ.
В связи с изложенным необходимо отличать цели использования государственных (внутренних и внешних) заимствований от целей государственной финансово-экономической и финансово-правовой политики. И если цели использования государственных внутренних и внешних обязательств строго регламентированы законом (ст.ст. 103, 104 БК РФ),
то цели государственной долговой политики как разновидности финансово-экономической политики в Бюджетном кодексе РФ не закреплены. Однако это не значит, что они могут быть произвольными. Кроме того, учитывая, что помимо государственной долговой политики, существует также и государственная долговая правовая политика20, как разновидность правовой политики, цели последней, в силу ее оформления правом обязательно должны иметь правовой источник регулирования, причем не только конституционными нормами, но и нормами финансового и бюджетного права.
При исследовании вопросов взаимосвязи стратегических и тактических целей государственных заимствований с проблемами современного бюджетного реформирования в РФ, одновременно следует помнить, что сам дефицит бюджета, на покрытие которого в соответствии с БК РФ могут быть использованы заимствования (причем как внутренние, так и внешние), может быть обусловлен разными причинами: как объективными, так и субъективными. К числу последних может быть отнесена и такая причина, как непродуманность и негативные последствия каких-либо государственных реформ. В связи с этим важно отметить, что проводимая в настоящее время в России бюджетная реформа в случае ее недостаточной просчитанности и обоснованности, в первую очередь, может явиться причиной такого явления, как несбалансированность бюджета, т.е. либо бюджетного дефицита, либо бюджетного профицита. Бюджетный дефицит, в свою очередь, повлечет новый «всплеск» внутренних и внешних займов.
Однако, если дефицит бюджета - это явление достаточно распространенное и характерное для экономики большинства стран, в т.ч. и с развитой экономикой, то о профиците, как о состоянии бюджета, когда доходы превышают расходы, такого вывода сделать нельзя. Нормой, как отмечалось, является состояние сбалансированности доходов и расходов. Однако за последнее время федеральный бюджет в нашей стране принимается с профицитом. Последний год, когда в России был принят бюджет с дефицитом - был 1999 год21. Начиная с 2000 г. федеральный бюджет РФ принимается с профицитом22. Но при этом практически все средства от превышения доходов над расходами направляются на цели погашения ранее выпущенных заимствований и государственных долговых обязательств.
Кроме того, суммы доходов, превышающие расходы бюджета, используются на сокращение привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, а для федерального бюджета - также на сокращение привлечения доходов от реализации государственных запасов и резервов. Важным направлением использования названных средств является также направление их на дополнительное (как правило, досрочное) погашение долговых обязательств. Используются эти средства и посредством увеличения расходов бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Важно отметить то обстоятельство, что в настоящее время порядок использования средств превышения доходов над расходами закрепляется в ежегодно принимаемом законе о бюджете. При этом названные цели, как правило, совпадают с теми целями, которые ранее регламентировались гл. 12 БК РФ23. Однако, помимо досрочного погашения долговых обязательств, в случае, когда, например, вышеуказанные мероприятия в силу социально-экономической ситуации осуществлять нецелесообразно, ранее действующее бюджетное законодательство (ст. 88 БК РФ) устанавливало в качестве «заменяющей» меры использования средств профицита - осуществление сокращения налоговых доходов бюджета «путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации».
В отличие от профицита, как отмечалось, дефицит бюджета состояние наиболее характерное для бюджетного процесса. Типичность дефицита бюджета для экономики государства поддерживается практически всеми учеными экономистами. Так, например, профессор С.И. Лушин объясняет это тем, что «”у нормального” государства средств всегда не хватает»24.
Как известно, в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров: основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики (т.е. от ее тактических целей) в сфере доходов и расходов бюджета; определенной стадии экономического цикла развития экономики страны; стратегических целей и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов.
Говоря о сбалансированности бюджета, важно отметить, что, в соответствии с российским бюджетным законодательством, это правовой принцип, так как бюджет должен быть сбалансированным именно в соответствии с предписаниям Бюджетного кодекса РФ25. В соответствии с российским законодательством, бюджет не должен быть ни дефицитным, ни профицитным. Профицит, не смотря на кажущуюся его позитивность, не может быть ни экономическим, ни правовым принципом организации бюджетной системы ни одной из стран, ибо нормой является именно состояние сбалансированности доходов и расходов. Поэтому статьей 33 БК РФ прямо закрепляется требование о том, что « объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита». Поэтому не случайно из БК РФ, на основании Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ с изменениями от 22 августа 2004 г. № 120-ФЗ26, вообще была исключена гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его использования».
Следовательно, в соответствии с российским бюджетным законодательством ежегодно должна осуществляться балансировка бюджета. Такое положение характерно, как правило, для стран с неустойчивой либо переходной экономикой, когда предсказуемость ее экономических циклов достаточно проблематична. Е.А. Рыжкова, анализируя вопросы бюджета и бюджетного права в зарубежных странах отмечает «... на сегодняшний день не во всех странах сбалансированность бюджета является принципом права, скорее она рассматривается как некий идеал и юридически никто не мешает правительству представить парламенту несбалансированный бюджет»27. В большинстве стран с развитой экономикой нет такого жесткого подхода к принятию исключительно бездефицитного бюджета. В США, например, в отличие от России, бюджет может приниматься с дефицитом28, т.к. там государственное регулирование основано на теории циклического балансирования бюджета. Ее суть была определена еще в 30-е гг. XX в. Дж. Кейнсом и состояла в легализации бюджетного дефицита для стимулирования экономики. При этом именно государственный кредит (и государственные заимствования), согласно этой теории, призваны выполнять роль «встроенного стабилизатора», который не только способен уменьшить несоот-
ветствие и несбалансированность доходов и расходов, но и способствовать инвестированию в экономику части временно свободных денежных средств организаций, а также сбережений населения. Доходы и расходы (источники погашения), связанные с государственными долговыми обязательствами, в отличие от российской практики бюджетного процесса и формирования бюджета, вынесены за рамки бюджета29. В соответствии же с БК РФ, дефицит бюджета фигурирует как балансирующая статья (наряду с доходными статьями федерального бюджета), а расходы по обслуживанию и погашению государственного долга - включены в состав расходных статей бюджета.
По общему правилу, доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Ведь в соответствии со ст. 6 БК РФ, расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Таким образом, общее правило об использовании средств бюджета «на общегосударственные (муниципальные) нужды» имеет определенное исключение, касающееся, в частности, использования средств некоторых видов заимствований. Это предопределено как конкретными нормами Бюджетного кодекса РФ30, так и общими правилами (принципами) организации бюджетной системы РФ.
Среди принципов бюджетной системы РФ, получивших законодательное закрепление в отдельной главе БК РФ (гл. 5) и имеющих наиболее тесную «увязку» с проблемой «целевого» расходования средств бюджета следует выделить принцип сбалансированности бюджета (ст. ЗЗ)31, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34)32, принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35)33, а также принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38)34. Указанные принципы необходимо, на наш взгляд, дополнить принципом социальной направленности расходов бюджета с обязательным правовым закреплением его нормами Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, резюмируя изложенное, следует отметить, что использование государственных заимствований на погашение дефицита бюджета, т.е. как инструмента в достижении бюджетной сбалансированности, является стратегической целью, закрепленной на правовом уровне в БК РФ.
Однако этого, как было показано, нельзя сказать о тактических целях использования средств, привлеченных в результате тех же государственных заимствований. В свою очередь, сама необходимость привлечения и использования названных средств зависит и обусловлена природой самого дефицита. Ведь дефицит, как известно, может служить не только результатом объективных циклических спадов в экономике государства, но и результатом сознательной и заранее запланированной финансово-экономической либо даже финансово-правовой политики государства. В связи с чем важно закрепить законодательно цели допущения (планирования и использования) государством расходов, превышающих доходы. И такой целью должны быть конституционно установленная цель функционирования российского государства как государства социального. Учитывая международный опыт бюджетного планирования в странах с цивилизованной и развитой экономикой, необходимо в дальнейшем вывести государственные долги (государственные заимствования) из числа инструментов (институтов), используемых для достижения сбалансирования бюджета. Целями государственных заимствований должны быть, прежде всего, финансирование мероприятий по повышению уровня жизни населения страны. Следовательно, это должны быть мероприятия по усовершенствованию и автоматизации процессов производства, новыми технологиями и инновациями. В связи с чем запрет на осуществление новых государственных заимствований должен быть обусловлен не только превышением определенного его соотношения с уровнем доходов или ВВП (как это предусмотрено действующим российским законодательством), но выпуск новых займов в обращение должно быть сопряжено с тем фактом, если их использование изначально не связано с выполнение социальных задач, направленных на повышение качества жизни и благосостояния граждан. И это не только проблемы, связанные с увеличением уровня заработной платы, социальных и иных трансфертных выплат населению, ведь как справедливо отметил
Президент РФ В. Путин в своем выступлении 25 апреля 2005 г. перед Федеральным Собранием РФ « .. .надо отдавать себе отчет, что простого повышения зарплаты для решения проблем бюджетного сектора экономики недостаточно. Давно назрела необходимость в таких финансовых решениях и механизмах, которые способны мотивировать к достижению эффективных результатов и сами организации социальной сферы». «Таким образом, - подчеркнул В. Путин, -финансовая политика должны стать одним из стимулов к повышению доступности и качества социальных услуг»35.
Разграничение тактических и стратегических целей государственных заимствований особенно актуально в современных условиях бюджетного реформирования, когда краеугольным камнем становятся проблемы достижения эффективности конечных результатов бюджетной деятельности и перехода с краткосрочного на среднесрочное планирование, т.е. с решения мелких, текущих задач на решение задач перспективных. В связи с изложенным, думается, в ближайшие сроки необходимо внести изменения в БК РФ, установив на законодательном уровне «увязку» целей использования средств, привлеченным от государственных заимствований с использованием тех расходов, увеличение которых и привело не только к превышению запланированных доходов, но, в первую очередь, в самой необходимости осуществления этих заимствований, т.е. явилось основанием государственных внешних и внутренних долговых обязательств. При этом одновременно должна быть установлена ответственность за отсутствие социальной составляющей проводимой государством долговой правовой политики. Ведь, как мы выяснили, «профицитная» бюджетная политика России, идущая вразрез с нормами действующего российского бюджетного законодательства, также как и «дефицитная» бюджетная политика, предопределены аналогичными причинами - необходимостью скорейшего разрешения государственно-долговых проблем как одного из основных направлений бюджетного реформирования в России.
1 СЗ РФ. - 2004. - № 22. - Сг. 2180; № 52 (ч. П). -Ст. 5502.
2 Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 22 февр. 1999 г. № Зб-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст.1) было установлено в качестве одной из целей экономической политики на 1999 год: «преодоление последствий происшедшего в 1998 году финансового кризиса, поддержание уровня жизни насе-
ления и обеспечение функционирования реального сектора экономики, а также прекращение спада экономики и обеспечение экономического роста во втором полугодии 1999 года». При этом был установлен предельный размер дефицита федерального бюджета на 1999 год в сумме 101 370,5 млн рублей, или 2,54 процента объема валового внутреннего продукта // СЗ РФ. - 1999 . - № 9.
- Ст. 1093; 2003. - № 52 (ч. I). - Ст. 5038. Учитывая, что указанное направление экономической политики было закреплено законом, следовательно, можно констатировать, что оно одновременно являлось и направлением финансово- правовой политики России.
3 Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова. - М., 2004. - С. 15.
4 Там же.
5 Не следует отожествлять это понятие и с целевым предназначением средств, полученных государством в порядке привлечения внутренних и внешних заимствований. Цели использования указанных средств закреплены на законодательном уровне п. 1 ст. 103, п. 1 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ//СЗ РФ. - 1998. - № 31. -Ст. 3823; 2005. - № 1 (часть I). - Ст. 21.
6 Колесов A.C. Финансовая политика: цели и задачи // Финансы. - 2002. - № 10. - С. 9.
7 Там же.
8 Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций.-Т. З.-М., 1993.-С. 64.
9 При этом само право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный им ответственный федеральный орган исполнительной власти в соответствии с БК РФ.
10 Следует иметь в виду, что выдача государственных гарантий является в соответствии со ст. 98 БК РФ самостоятельной формой государственного долга.
11 Отметим, что муниципальные образования также вправе осуществлять внутренние заимствования. При этом право осуществления муниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) от имени муниципального образования принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 104 БК РФ).
12 Однако следует иметь в виду, что Правительство РФ имеет также право осуществлять как внутренние, так и внешние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом
о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
13 Для несвязанных (финансовых) заимствований в Программе должны быть указаны лишь источник привлечения; суммы заимствования; и срок погашения. По целевым же иностранным заимствованиям в Программу обязательно включаются такие показатели как цели за-
имствования и направления использования; источник заимствования; суммы заимствования; срок погашения; конечный получатель; гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии; оценка объема использованных средств до начала очередного финансового года; и, наконец, прогноз объема использования средств в очередном финансовом году. Отдельно в Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.
14 Важно заметить, что аналогичными полномочиями для реализации указанных целей Правительство РФ наделено и при осуществлении внутренних заимствований.
15 Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ с изм. от 10 ноября 2004 г. № 136-Ф3 «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. - № 53 (Часть I). -Ст. 5030; № 46 (часть I). - Ст. 4491.
16 Как отмечалось, в соответствии со ст. 6 БК РФ, связанные кредиты и нефинансовые кредиты являются разновидностями целевых иностранных кредитов.
17 К таким условиям, в частности, Закон относил 1) отсутствия у заемщика, а также у поручителей (гарантов) по указанным кредитам просроченной задолженности по платежам в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также неурегулированных обязательств по гарантиям, предоставленным РФ; 2) предоставления заемщиком (за исключением заемщика - субъекта РФ) обеспечения исполнения обязательств по возврату кредитов в соответствии с пунктом 3 ст. 76 БК РФ; финансирования закупок по импорту оборудования, других товаров и услуг только для таких целей как реализации инвестиционных проектов.
18 Ст. 116. Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», действующего с изменениями от 10 ноября 2004 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. - 2003. - № 52 (часть I). - Ст. 5038; 2004. - № 46 (часть I). - Ст. 4491. При этом одновременно этим же Законом в ст. 117 устанавливалось, что в случае непре-доставления Правительством РФ государственных гарантий в объеме и на цели, предусмотренные Программой государственных внешних заимствований РФ на 2004 г., Правительство РФ вправе предоставлять в течение 2004 г. государственные гарантии по другим проектам, включенным в указанную Программу, в рамках установленного настоящим Федеральным законом предела предоставления гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований.
19 СЗ РФ. - 2004. - № 52 (часть I). - Ст. 5277; О мерах по реализации настоящего Федерального закона см. пост. Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 107 // СЗ РФ. -2005.-№ 10.-Ст. 848.
20 О понятии государственной долговой правовой политики см. подробнее: Покачалова Е.В. Финансово-правовая политика российского государства в сфере государственного долга / Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. -М.,2004.-С. 201-210.
21 В соответствии с ФЗ от 22 февраля 1999 г. № Зб-ФЗ
«О федеральном бюджете на 1999 год» (с изм. от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ) предельный размер дефицита федерального бюджета на 1999 год был установлен в сумме 101 370,5 млн рублей, или 2,54 % объема валового внутреннего продукта// СЗ РФ. - № 9. - Ст. 1093; 2003.-№ 52 (часть I). - Ст. 5038.
22 Федеральный бюджет на 2000 год был утвержден по расходам в сумме 1014 196,3 млн рублей и по доходам в сумме 1 103 217,0 млн рублей. При этом было принято решение направить средства от превышения доходов над расходами федерального бюджета в 2000 году в сумме 89 020,7 млн рублей на замещение поступлений из внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета и на погашение государственного долга. Ст.1 ФЗ от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» с изм. от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ // СЗ РФ. - 2000. - № 1. - Ст. 10; 2003 г. -№ 52 (часть I).-Ст. 5038.
Федеральный бюджет на 2001 год по расходам был утвержден в сумме 1 193 482,9 млн рублей и доходам в сумме 1 193 482,9 млн рублей исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 7 750 млрд рублей и уровня инфляции 12,0 процента (декабрь 2001 года к декабрю 2000 года) Ст.1 ФЗ от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ с изм. от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. - 2001. - № 1 (Часть I). - Ст. 2; 2003. - № 52 (часть I). - Ст. 5038.
В 2002 году соответственно: по расходам - в сумме 1 947 386,3 млн руб., доходам - в сумме 2 125 718,2 млн руб. исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 10 950 млрд руб. и уровня инфляции 12,0 % (декабрь 2002 года к декабрю 2001 года). При этом закреплялось, что превышение доходов над расходами направляется в 2002 году в сумме 68 566,6 млн руб. на погашение государственного долга РФ и в сумме 109 765,3 млн руб. - на образование финансового резерва.
В 2003 г. федеральный бюджет также принимается с профицитом в сумме 148 254, 7 млн руб. (соответственно утверждаются: расходы - в сумме 2 414 352,2 млн руб. и доходы - в сумме 2 562 606,9 млн руб.).
На 2004 г. федеральный бюджет был утвержден: по расходам в сумме 2 768 085,8 млн руб. и доходам в сумме 3 273 844,6 млн руб. исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 16 130 млрд руб. и уровня инфляции (потребительских цен)
10 % (декабрь 2004 г. к декабрю 2003 г.). Таким образом, превышение доходов над расходами в 2004 году составило сумме 505 758,8 млн руб.
На 2005 г. соответственно: по расходам - в сумме
3 047 929,3 млн руб., по доходам - 3 326 041,1 млн руб. исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 18 720 млрд руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 7,5-8,5 % (декабрь 2005 г. к декабрю 2004 г.). Превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2005 г. было установлено в размере 278 111,8 млн руб.
23 Таким образом, не смотря отмену ст. 88 БК РФ, сам порядок использования профицита бюджета ей регламентированный фактически сохранился. Однако важно заметить, что, начиная с 2002 года указанные средства направлялись также на образование финансового резерва, средства которого также предназначались для решение долговых проблем. Подробнее о порядке формирования указанного резерва и направлениях использования его средств. Порядок образования, использования и
управления средствами финансового резерва и Регламент осуществления операций со средствами финансового резерва, утв. приказом Минфина РФ от 24 мая 2002 г. № 105 «О Порядке образования, использования и управления средствами финансового резерва» с изм. от
1 октября 2002 г. № 224 // Финансовый вестник: финансы, страхование, бухгалтерский учет. - 2002. - № 8; 2002.-№ 12.
24 Финансы: Учебник / Под ред. С.И. Лушина, В.А. Сле-пова. - М., 2003. - С. 208. (автор главы - С.И. Лушин)
25 Для сравнения отметим, что в разных странах принцип сбалансированности по-разному оформляется правом. Так, например, в Португалии (до 1974 г.) и ФРГ -на конституционном уровне (ст. 110 Конституции ФРГ), во Франции этот принцип закреплен Ордонансом № 59-2 1959 г. (в редакции Закона № 71-474 1971 г.) об органическом законе о финансовых законах / Рыжкова Е.А. Бюджет и бюджетное право в зарубежных странах/ Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г.П. Толстопятенко. - М., 2001.
- Вып. 2. - С. 36.
26 СЗ РФ. - № 32. - Ст. 3339; 2004. -№ 34. - Ст. 3535.
27 Рыжкова Е.А. Бюджет и бюджетное право в зарубежных странах / Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г.П. Толстопятенко. - М., 2001. - Вып. 2. - С. 36.
28 Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. - М., 2004. - С. 168.
29 Так, например, в Великобритании платежи по государственному долгу осуществляются из Национального фонда займов, обособленного от центрального бюджета. В Японии для аналогичных целей существует инвестиционный бюджет / Е.А. Рыжкова. Указ. раб. - С. 40.
30 К таким нормам относится, например, ст. 108 БК РФ, закрепляющая понятие целевых иностранных заимствований.
31 В соответствии с действующим законодательством, принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
32 Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
33 Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
34 Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
35 Российская газета. - 2005. - 26 апр.
