CC BY
265
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ РОСТА КОНЪЮНКТУРНЫХ ДОХОДОВ
Ключевые слова: доход, фонд, цена.
Совокупность государственных мер по оптимизации и развитию экономических и социальных условий с использованием централизованных денежных ресурсов образует финансовую политику государства. Бюджетная политика России определяется внешнеэкономической конъюнктурой, связанной со значительными колебаниями мировых цен на энергоносители. Дан анализ проблем использования конъюнктурных доходов и формирования средств стабилизационного фонда.
MR SHAGIAKHMETOV
THE BUDGETARY POLICY OF THE STATE IN THE CONDITIONS OF GROWTH OF TACTICAL INCOMES
Set of the state measures on optimization and development of economic and social conditions with use of the centralized monetary resources forms a financial policy of the state. In modern conditions the budgetary policy of Russia is defined by the external economic conjuncture connected to significant fluctuations of the world prices for energy carriers. In clause the analysis of problems of use of tactical incomes and formations of means of stabilization fund is executed.
Экономическая политика государства в условиях роста конъюнктурных доходов имеет ряд особенностей, связанных с формированием и использованием бюджетных средств. Как показывает опыт стран, добывающих и экспортирующих природно-сырьевые ресурсы, доходы бюджетов в таких странах, как правило, подвержены весьма значительным колебаниям из-за непредсказуемой ситуации с мировыми ценами на рынках сырьевых ресурсов. В годы неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры это вызывает необходимость соответствующего сокращения бюджетных расходов, что приводит к серьезным политическим и социально-экономическим последствиям. В этой связи возникает необходимость проведения долгосрочной бюджетной политики и стратегии государственных расходов.
Известно, что в добывающих отраслях экономики образуется значительно варьируемая по размерам дифференциальная рента. При реализации отдельных видов полезных ископаемых возникает существенная по величине ценовая рента, экономическая природа которой определяется мировым распределением природных ресурсов. Одни государства добывают и экспортируют, например нефть, а другие из-за ее отсутствия являются только потребителями нефти. В результате баланса производства-потребления нефти на международных биржах устанавливается мировая цена на сырую нефть и нефтепродукты. Вместе с тем в добывающих и экспортирующих странах формируется внутренняя цена на нефть, исходя из присущих им специфических экономических отношений, системы налогообложения, уровня оплаты кредитных, материальных и трудовых ресурсов. Соответственно разность между внешними (мировыми) и внутренними ценами на отдельные виды минерального сырья и продукты их передела и определяет ценовую ренту.
В последние годы в терминологии данной проблематики возник показатель «конъюнктурные доходы», определяемый как разность между фактическими доходами экономики (бюджета) и расчетными доходами при «стандартных» мировых ценах.
Использование таких доходов направлено на решение двух задач. Во-первых, на сглаживание воздействия внешней конъюнктуры на экономику и, во-вторых, на перераспределение части доходов от эксплуатации природных ресурсов в пользу будущих поколений, что можно считать сглаживанием расходов в рамках более
длительного периода. В этих условиях важнейшим параметром фискальной политики служит структурный (латентный) дефицит бюджета, представляющий собой бюджетный баланс за вычетом конъюнктурных доходов бюджета.
В странах, имеющих, добывающих и экспортирующих топливно-сырьевые ресурсы, наблюдаются существенные особенности воспроизводственного процесса, которые связаны с избытком сбережений и положительным сальдо баланса текущих операций. Излишки ВВП при благоприятной ценовой конъюнктуре в этих случаях откладываются «на будущее», для этого формируются различного рода фонды (сберегательные, стабилизационные).
Стабилизационные фонды предназначены для снижения зависимости макроэкономической и бюджетной политики от колебаний мировых цен на тот или иной вид сырья. В Стабилизационных фондах реализуется среднесрочное сбережение, предназначенное для сглаживания колебания цен на сырьевых рынках, из них могут компенсироваться потери бюджета при низких ценах. Долгосрочное сбережение осуществляется в сберегательных фондах. Цель создания сберегательных фондов - перераспределение части нефтяных доходов, обеспечение сохранности доходов от использования невозобновляемых ресурсов для будущих поколений. Это предполагает их исключительное инвестирование без возможности расходования ранее установленного срока.
В последние годы величина сберегаемых сырьевых доходов в мире существенно выросла. Страны-экспортеры нефти проводят политику сбережения возможно большего объема сырьевых поступлений в бюджет. Так, в результате повышения мировых цен на нефть экспортные доходы стран-экспортеров нефти Ближнего Востока возросли со 185 млрд долл. в 2002 г. до 460 млрд долл. в 2005 г., что соответствует общему объему ВВП этих стран, производимому за один квартал [5]. Совокупный профицит счета текущих операций в 2003-2005 гг. составил 400 млрд долл., из них 210 млрд долл. были направлены на официальные валютные резервы, объем которых на конец 2005 г. увеличился до 360 млрд долл. В 2002 г. бюджеты этих стран были в целом сбалансированными, в 2006 г. профицит достиг 12% ВВП.
Следует отметить, что сберегаемые нефтяные доходы использовались на аккумулирование активов и выплату государственного долга. Наибольшая часть доходов бюджета Ирана, Казахстана, Кувейта и Саудовской Аравии была направлена на погашение государственного долга.
С точки зрения эффективности сбережения нефтяных доходов эти процессы характеризуются как положительными, так и отрицательными результатами. Значительное положительное сальдо платежного баланса приводит к укреплению национальной валюты, что при сохранении инфляции обесценивает отложенные в фондах средства. В России издержки добычи нефти растут, по меньшей мере, на 10-12% в год, а в ряде нефтедобывающих компаний - на десятки процентов в год. При стабильном курсе доллара это приводит к снижению прибыльности экспорта нефти и, следовательно, потенциала формирования избытка сбережений. Возникает проблема возможного роста инфляции в экономике страны.
Как показывает опыт стран-экспортеров нефти, в подобной ситуации существуют следующие механизмы управления: либо усиление политики контроля за расходами посредством варьирования ценой отсечения, либо осуществление политики контроля за доходами путем установления оптимальных объемов добычи нефти, что позволяет решать тактические задачи удержания цен на нефть на необходимо высоком уровне, а также максимизировать долгосрочный эффект от использования ценных углеводородов для целей поддержания устойчивого экономического роста.
Россия использует практику максимальной эксплуатации собственной минерально-сырьевой базы, создав на случай падения добычи или цены на нефть Стабилизационный фонд. Концепция формирования Стабилизационного фонда в РФ основывается на принципе средней цены.
В мировой практике структурный баланс бюджета используется для оценки и формирования финансовой политики как баланс, очищенный от факторов экономического цикла. Зачастую в фазе экономического роста страна резко увеличивает бюджетные расходы, что придает временный дополнительный импульс росту ВВП. В результате государственный сектор начинает конкурировать с частным за ресурсы, способствуя тем самым повышению процентных ставок. По завершении фазы роста в связи с инерцией экономической системы оказывается затруднительным сократить государственные расходы. Мониторинг структурного баланса бюджета позволяет избежать или смягчить эту проблему.
Для отечественной экономики характерно это правило: Стабилизационный фонд аккумулирует временные конъюнктурные доходы, образующиеся при цене на нефть, превышающей базовую (она закреплена законодательно). В то же время, поскольку поступления в Стабилизационный фонд сверх базовой цены не покрывают всех нефтегазовых доходов бюджета, реализуется этот принцип не в полной мере, что снижает эффективность бюджетной политики и приводит к ее корректировке.
В процессе управления бюджетным процессом все доходы экономики страны подразделяют на сырьевые и несырьевые. Во многих странах реализуется концепция раздельного планирования сырьевого и несырьевого бюджетов. Для этого создаются фонды невозобновляемых ресурсов, средства которых расходуются на управление сырьевыми доходами в особом режиме.
Для России в последнее время используется уточненная категория -«нефтегазовые доходы», а в качестве индикатора на макроэкономическом уровне - «нефтегазовый ВВП». Поддержание пропорциональности и сбалансированности между сырьевыми и несырьевыми отраслями экономики является задачей первостепенной важности.
Для страны-экспортера нефти структурный нефтяной бюджетный баланс представляет собой баланс, при котором нефтяные поступления, оцененные ниже средней цены на нефть, расходуются, а остальные - сберегаются (при предположении, что фактическая цена на нефть выше расчетной средней цены). Долгосрочная и стабильная в целом динамика средних цен на сырьевые ресурсы, вокруг которых происходят колебания реальных цен, позволяет разработать финансовое правило, согласно которому бюджет с поправкой на средние цены сырьевых ресурсов должен быть сбалансированным.
Однако в мировой практике предъявляются и более жесткие требования к фискальной политике. Так, в Чили с 2000 г. действует «структурное правило» удерживать скорректированный на цикличность профицит бюджета на уровне 1% ВВП. Правительство Чили сберегает все доходы от государственной медной компании свыше долгосрочной средней цены на медь. Прочие доходы центрального правительства «сглаживаются» на протяжении делового цикла при помощи расчета потенциального ВВП.
В современных условиях существующей зависимости российского бюджета от нефтегазовых доходов одной из главных проблем бюджетной политики становится поддержание устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления в длительной перспективе, а также предотвращение колебания таких макроэкономических показателей, как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках. Для решения этой задачи необходимо обеспечение равномерного распределения бюджетных дохо-
дов, полное или частичное сбережение нефтегазовых доходов в условиях колебания конъюнктуры мировых рынков природно-сырьевых ресурсов.
По данным члена-корреспондента РАН, научного руководителя Национального института развития С. Глазьева, несмотря, в целом, на положительную макроэкономическую динамику, в отечественной экономике все же не удается в полной мере использовать благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру для вывода России на траекторию быстрого и устойчивого социально-экономического развития. Благодаря природной ренте, формирующейся за счет экспорта энергоносителей и сырьевых товаров в объеме более 60 млрд долл. в год, удалось в значительной мере погасить внешний долг страны [1]. В то же время наблюдается парадоксальная ситуация, когда в условиях роста валютных поступлений от экспорта нефти уменьшаются кредитные ресурсы российских предприятий.
Для снижения зависимости макроэкономической и бюджетной политики от колебаний мировых цен на тот или иной вид сырья в нефтедобывающих странах, как правило, создаются стабилизационные фонды, которые позволяют регулировать денежное предложение в периоды высоких цен на основе не только инструментов центральных банков, но и проведения жесткой бюджетной политики и накапливания избыточных для экономики денег. Для обеспечения устойчивости бюджетной системы при неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуре за счет стабилизационных фондов финансируются расходы бюджета.
Минфин России на протяжении 2006 г. настойчиво подчеркивал необходимость продолжения политики аккумулирования конъюнктурных доходов бюджета в Стабилизационном фонде. В этой связи предлагается вести раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов бюджета, а также выделить в Стабилизационном фонде две части - резервный фонд и «фонд будущих поколений». Предполагается расширить поступления в Стабилизационный фонд за счет не только нефтяного экспорта, но и экспорта газа, а возможно, металлов. Такой подход представляется вполне оправданным, поскольку отражает реальное состояние бюджета и эффективности экономики, ее способности генерировать реальные, а не конъюнктурные доходы.
В то же время парадоксальной является ситуация, при которой, чем больше валютной выручки приходит в Россию от экспорта нефти, тем меньше денег остается для внутреннего производства. На 01.01. 2006 г. на 2,299 трлн находящихся в обращении рублей денежной базы ЦБ РФ аккумулировал 5,245 трлн руб. чистых международных резервов. При этом чистые внутренние активы ЦБ составили 2946 млрд руб. То есть денежные власти изъяли из экономического оборота в Стабилизационный фонд и долговые обязательства государства более половины эмитированных денег. К концу 2006 г. соотношение оставленных и изъятых из экономики денег должно было составить 3095 млрд руб. и 4869 млрд руб. при увеличении международных резервов до 7964 млрд руб. [4]. Иными словами, на один рубль, работающий в российской экономике, более двух резервируется в иностранных активах.
В этой связи возникает вопрос о перспективах этих средств в случае возможного снижения мировых цен на нефть и газ. По данным А. Кудрина, в настоящее время снижение контрактных цен на нефть марки Urals на 1 долл. за баррель уменьшает поступления в консолидированный бюджет на 0,28 п.п. ВВП. При этом практически весь объем приходится на федеральный бюджет. (При ценах ниже 25 долл. за баррель эта величина несколько меньше). В результате при колебаниях среднегодовых мировых цен на нефть в последние 5 лет от 23 до 50 долл. за баррель соответствующее изменение доходов федерального бюджета в условиях налогово-бюджетного законодательства и состояния экономики в 2005 г., например, по оценке автора, находилось в пределах 16-23% ВВП [3].
Динамика цен на нефть характеризуется высокой волатильностью и непредсказуемостью. Многочисленные эмпирические исследования не выявили определенного правила изменения цен в долгосрочном временном горизонте. Иными словами, высокая зависимость российской экономики от сырьевого сектора представляет собой серьезный потенциальный источник неопределенности. Как следствие, повышается возможность рисков нестабильности в финансовой сфере в случае шоков на мировых сырьевых рынках. Причем для России такие риски являются внешними, т.е. непосредственно не подконтрольными правительству.
Вполне, на наш взгляд, обоснованны выводы руководителя Экономической экспертной группы Е. Гурвича о том, что средства Стабилизационного фонда абсолютно ликвидны. В период ухудшения экономической конъюнктуры наличие средств в нем позволит компенсировать потери бюджета, тогда как долгосрочное погашение будущего долга лишь незначительно снижает платежи бюджета в неблагоприятные годы. Таким образом, установление минимальной «резервной» суммы может рассматриваться как компромисс: она должна гарантировать возможность покрытия потерь, поэтому только средства сверх этой суммы могут использоваться на досрочное погашение долга или замещение новых заимствований.
Расчеты Е. Гурвича показывают, что в отличие от предыдущих лет в ближайший период зависимость бюджетных доходов от мировых цен будет более устойчива в долларовом выражении, чем в процентах ВВП. При ожидаемом стабильном обменном курсе оказываются стабильными и расчетные потери, выраженные в рублях, однако это справедливо лишь при достижении прогнозных ориентиров инфляции.
В таблице приведены оценки потерь бюджетной системы при гипотетическом снижении цены на нефть с 50 до 20 долл./барр. и цены на газ - с 200 долл./тыс. куб. м до 80 долл./тыс. куб. м. Возможные изменения объемов производства и экспорта при снижении цен приняты в качестве постоянных величин.
Расчетные потери бюджета при снижении цен на нефть и газ [2]
Годы Бюджет всего Федеральный бюджет Стабилиза- ционный фонд Федеральный бюджет без учета стабилизационного фонда
млрд долл. млрд долл. млрд руб. ВВП, %
2005 73,3 66,6 51,2 15,4 436 2,0
2006 74,6 68,0 42,2 25,8 714 2,8
2007 75,7 69,1 43,3 25,9 707 2,4
2008 76,2 69,5 43,4 26,1 711 2,2
Почти все нефтедобывающие страны Ближнего Востока и Центральной Азии в той или иной форме создали стабилизационные фонды, в которых накапливается большая доля сверхдоходов. Часть средств расходуется на погашение внешней задолженности. Лишь некоторые страны - Азербайджан, Казахстан, Иран, Ливия - пошли по пути использования значительной части дополнительных доходов на пополнение текущих бюджетов, что фактически означает увеличение «ненефтяного» дефицита национальных бюджетов.
Задача бюджетной политики в РФ должна состоять в определении величины ненефтегазового дефицита за счет перераспределения поступлений от нефтегазовых доходов в долгосрочной перспективе.
Литература
1. Глазьев С. О стратегии экономического развития России / С. Глазьев // Вопросы экономики. 2007. № 5. С. 34-35.
2. Гурвич Е. Формирование и использование стабилизационного фонда / Е. Гурвич // Вопросы экономики. 2006. №
4. С. 43.
3. Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт / А. Кудрин // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 31.
4. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2007 год. М.: Банк России, 2006.
5. REO Middle East and Central Asia / IMF. 2006. May.
ШАГИАХМЕТОВ МИДХАТ РАФКАТОВИЧ родился в 1969 г. Окончил Казанский государственный финансовоэкономический институт. Кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры микроэкономики Казанского финансово-экономического института. Область научных интересов - экономическая теория. Автор 20 научных работ.
